国外城市社区治理的经验启示

李枭

[摘 要] 社区治理在国家和社会治理体系中的地位日益重要，成为国家和社会治理的关键环节及治理体制的基础。我国社区治理仍处于起步阶段，如何保证基层社会活力以及实现基层社会的可持续发展成为当前亟需解决的问题。本文介绍国外城市社区治理3种典型模式的具体做法并总结经验，以期为更好地推动我国城市社区治理改革提供有益的经验借鉴。

[关键词] 社区治理；多元参与；社区自治；经验启示

[中图分类号] G916 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）19- 0098- 03

社区作为社会治理中最基本的单位承载了基层社会建设和社会管理的责任，伴随社会治理理念的创新与变革，我国城市社区治理在转变政府职能、协调社区组织关系和鼓励公民参与等方面取得了显著成绩，但仍存在政府行为失范、社区组织行政化严重、治理主体单一、社区内非营利组织发育不成熟、公民参与意识不强等问题，这一系列问题制约了我国城市社区的改革发展进程。在发达国家工业化和现代化的发展历史中，其城市社区经历了“建设—发展—治理”的过程且累积了成功的经验。审视当前我国城市社区治理现状，我们有必要借鉴国外的先进经验，引进国外城市社区治理的创新理念，为我国探索并实现良好的社区治理局面提供有益的经验参考。本文在党的十八大和十八届三中全会创新社会治理体系精神的指导下，立足当前我国城市社区治理面临的诸多问题，通过对美、日、新加坡等国城市社区治理的典型经验介绍，总结有益的治理经验，以期为当前研究和解决我国城市社区治理问题提供政策参考。

1 国外城市社区治理模式

国外城市社区治理模式大致分为3种类型：自治型治理模式、政府主导型治理模式和混合型治理模式。

1.1 自治型社区治理模式

美国是典型的分权联邦制国家，有相对完善的法律体制、发达的经济和高度民主的政治环境，在社会治理方面，其社区作为基本地方性单元剥离于政府管理而独立存在，逐步形成了以社区自治为主导的治理模式。在此模式下，政府职能趋向于宏观管理，具体表现为：一是创造良好的政策和法制环境，出台了《社区再投资法》《住宅和社区发展法》《国家和社区服务合作条例》等促进社区发展的政策和法律；二是承担协调社区内各个组织间利益关系和社区间资源配置的责任；三是做好资金保障，对社区发展规划提供充足的资金扶持。

自治型治理模式的特点是，社区治理主体呈现多元化且主体间分工日益精确细化的特征。其治理主体主要由政府、社区委员会、非政府组织、企业组织和公民构成。社区委员会由委员组成，委员由社区居民选举产生，社区委员会以社区居民的需求为工作方向制订社区发展计划，从而协调政府、社区和居民之间的关系。非政府组织是社区自治模式中的重要主体，也是区别于其他模式的关键因素。截至2012年3月，在美国国税局登记的非营利组织中有近100万家公共慈善组织和近10万家私人基金会，以及40多万家其他类型的非营利组织。发达且庞大的非政府组织有效地弥补了政府和市场在社区基本公共服务供给方面的不足。企业组织包括社区开发公司、社区贷款公司等，与政府属于合作关系，适度分担政府的社区治理职责。

以美国纽约市为例，其社区治理模式已相对成熟，在不影响整体发展的前提下社区可自行决定发展方向，这种自下而上的治理方式使政府、社会和公民能更好地履行各自职责且明确分工，政府和社区居民在这种治理方式下彼此发挥作用又相互约束制衡，极大地推动了城市社区自治的发展，从而构建了较为系统的城市社区自治体制和机制。

1.2 政府主导型社区治理模式

新加坡是典型的政府主导型治理模式国家，受儒家文化影响，其公民参与社区治理的意识不足，但是政府对社区的治理起到了主导作用，其工作更为直接和具体，将政府职能定位为制定相关法律来支持和规范社区的建设与管理，提供物质支持从而引导社区发展方向。新加坡现执政党为人民行动党，政府设立专门负责社区治理的行政机关即人民协会作为基层单元治理的主管部门，社区组织主要领导者是由国会议员委任或者推荐产生，人民行动党通过人民协会将其执政理念和执行力强度渗透到城市社区治理的各个层面，为加强基层党建工作，建立“人民行动党社区基金”，保障社区建设的资金来源。

政府主导社区治理模式是一种“强政府弱社会”的行政模式，新加坡城市社区治理具有一套完备的组织体系，治理过程严格遵照层级关系。在新加坡，每个社区就是一个选区，每个社区会成立3个组织，分别为公民咨询委员会、社区中心管理委员会和居民委员会，这3个组织构成了一个完整的城市社区治理体系。公民咨询委员会处于体系中的顶层，其职能主要是提供社区公共福利服务，协调另外两个委员会组织和协调社区内的各项事务，充分发挥桥梁作用，既可以向政府反映社区居民需求，提供建议和意见，同时也尽其职责维护社区居民的权益。社区中心管理委员会为体系内第二层次，委员会负责社区中心的服务运行，包括对社区内居民的培训、组织社区文化娱乐等活动，以促进社区和谐发展，有利于政府与民众的沟通。居民委员会为新加坡社区治理组织体系中最基本的区域性组织，新加坡城市社区中居民委员会职责主要是处理社区治理中最基层的工作，除向居民传递政府政策、将维护治安和环卫等工作外包外，还与以上两个组织形成互动，为其提供人力资源方面的支持和民意反馈。新加坡这种典型的政府主导型社区治理模式是一个自上而下的行政主义的制度化管理方式，充分发挥了政府的主导作用，执行力强，有效联系社区其他组织各司其职，社区治理绩效显著。

1.3 混合型社区治理模式

混合型社区治理模式的主要特点是政府、社区组织和社区居民之间实现互动与协作，三者共同管理与支持社区建设和服务发展。日本是混合型社区治理模式中最为典型的国家，其城市社区建设源于20世纪70年代，在经历经济泡沫大幅度后退萎靡期之后，受传统社会价值观等政治、文化方面因素影响，社区治理也相应形成了一套极具自律精神的治理体系。

日本各级政府在社区治理过程中并不直接管理和领导社区的具体工作，以东京市社区为例，其政府职能主要是对社区工作进行规划和指导。中央政府专门成立自治省负责社区建设和管理等工作，地方政府也设立社区建设委员会和自治活动课负责社区建设和发展工作，日本社区的基层自治组织叫作町内会。町内会是具有行政职能和自治性质双重身份的社会基层治理单位，其主要职能是主抓社区内最基本的如环境卫生、组织社区文化娱乐活动、培训课程等工作。同时，在町内会的基础上，各社区还会选举产生町内会联合会，多种形式的自治组织一方面有效动员了居民的社区参与积极性，另一方面可以将最基层居民的意见向上传递，提高治理效率。日本社区建设与管理的资金来源与新加坡社区治理模式一样，都是由政府财政支出，政府通过统一拨款设置专项基金以防社区资金紧缺或者因资源分配不均而造成浪费。但是这种混合型社区治理模式的资金来源并不只有政府单一渠道，比如町内会的资金还来自于社区内居民所缴纳的会费，以及企业赞助或个人捐助等。

在日本混合型社区治理的管理方式中，政府并不过多干预社区决策，使社区拥有真正的自主决策权。政府除了出资兴建社区基础设施和提供相关福利外，也对社区内各组织的活动进行监督，这种模式既发挥了政府在社区治理中的引导作用，也有助于提升社区居民参与治理的积极性。

2 国外社区治理经验借鉴

社区治理理念在国外发达国家已发展上百年，形成了相对成熟的治理模式。通过对国外3种城市社区治理模式内容的阐述，可以看到，每种模式各具特点，能够为我国城市社区治理提供良好的经验借鉴，但是每一种模式的形成也受制于各国国家体制、经济状况、政治形态和文化传统的影响，不可全盘借鉴。总体而言，我们可以受到如下几方面的启示。

2.1 促进社区非营利组织的发展

现代城市社区治理模式中最为突出的特质是政府不可能独立承担起整个社会基层的发展职责，即已由早期政府独立负责社区治理事务转化为政府、社区自治组织和非营利组织多方协同。因而，对于我国城市社区治理而言，一方面政府应放弃传统全能主义行政管理的模式，在社区治理过程中承担指导、规划等职能，同时要将社区管理的权力下放给社区，做好监督工作，动员多元主体参与，整合各方资源，共同为社区发展提供多样化的服务，提升社区公共管理事务的效益和质量；另一方面，要重视并发挥社区非营利组织的作用，大力培养社区非营利组织，在社区内组建高素质、专业化的志愿者队伍，利用其经验与专长更好地为社区服务。

2.2 增强社区居民的参与意识

以上3种模式中，这些国家非常重视公民这一主体的作用，社区的有效治理离不开社区居民的参与和监督，因而政府应积极推动公民社会的建设和增强公民社区参与意识。美国社区治理中，公民参与治理早已形成一种传统，公民对自身的权益保持较高的积极性和责任心，美国国家新闻处认为这种社会效果推动了美国城市社区治理的变革，从而促进了城市的良好发展。因而，我国城市管理者也应当有效动员居民在社区治理方面的参与积极性，提升社区居民在社区公共事务管理中的发言权，不仅要增强居民的参与意识，让他们愿意参与到社区治理活动或事务中来，同时也要发挥他们对社区公共决策的监督作用。比如在社区规划建设的讨论会和土地使用听证会上，应在公开渠道上动员社区居民参与，发挥他们献言献策的作用，听取社区居民的意见，提升他们参与社区的主人翁意识，体现自身参与价值，提高对社区的归属感。

2.3 拓宽社区治理资金的来源渠道

可以看到，国外社区建设的资金渠道主要由3部分组成：一是政府财政支出，用于社区内公共基础设施的建设，支持社区内相关活动的举行，扶持社区内非营利组织的发展；二是来自企业组织和私人的捐款，比如宗教和慈善机构的捐款；三是自筹经费，完全实行自治的社区组织，其活动经费由组织内成员自筹，志愿者一般无偿提供社区服务。以美国纽约市社区为例，政府财政拨款仍是社区建设资金的主要来源，一般政府资助约占55%，资助金额根据社区服务项目情况而定，政府对资金去向实施监管；同时，其他常规资金渠道包括企业、基金会和慈善机构等非政府组织，通过参与社区有关项目建设和提供社区服务为社区提供资金约占25%；另外，社区服务的收费、来自社会的捐助、银行为社区提供的专项贷款为社区活动和项目的进展提供了20%以上的资金帮助。

相对而言，我国社区发展资金的来源渠道很单一，基本上靠政府的财政拨款。因而，我国应拓宽城市社区发展资金的来源渠道，在发挥政府财政支持的主导作用的同时，也要动员企业和个人等社会主体的捐款支持。

3 结论与思考

“十二五”以来社会治理现代化逐渐成为我国国家治理的主题之一，作为社会结构最基本单元的社区，其治理问题亦成为当前国家和社会关注的重点。党的十八大将“推动城乡社区治理”写入报告，实现良好的社区治理局面成为国家发展的战略目标。当前新型城镇化、工业化、信息化速度不断加快，城市基层社会管理的问题和矛盾突出，社区治理的难度日益加大，创新社区治理方式和理念，提升社区治理绩效势在必行。

本文通过对国外3种典型的城市社区治理模式的描述，为我国创新城市社区治理理念和转变城市社区治理方式，提供有益的经验借鉴。当前，我国不仅要健全有关社区发展的法律法规、加强社区治理的理论研究、引入市场机制创新治理机制，为城市社区治理提供良好的制度环境保障，同时，也要注重对社区非营利组织的扶持，以及培养公民参与社区治理的意识，促进我国多元主体社区协同治理局面的形成。具体而言，我国城市社区治理机制可以采用“社区公民的诉求表达—政府主导下多元主体响应—政府出台相关法规政策—社区居民积极参与—推动治理模式变迁—社区内相关组织具体实施—社区居民、社区组织和政府有关行政部门三者互相监督”的思路，以有效提升多元主体社区协同治理的绩效。另外，在社区建设资金来源渠道方面，政府财政要加大支持力度，同时也要接受企业等社会组织的捐赠和在条件允许情况下自筹资金。最后，要将社区的部分权力让渡给社区居民，真正让居民决定自身社区的发展建设，提升社区居民的参与意识，做到自我管理和自我监督，强化社区文化建设，形成强烈的社区认同感和归属感。总之，借鉴美国、新加坡和日本城市社区治理的经验对我国城市社区治理具有深远而重大的意义。

主要参考文献

[1]S Alcouffe，N Berland，et al.Actor-networks and the Diffusion of Management Accounting Innovations： A Comparative Study [J].Management Accounting Research， 2012（1）.

[2]T Ahrens，C S Chapman.Theorizing Practice in Management Accounting Research[J].Handbook of Management Accounting Research，2006，Volume 1：99-112.

[3][美]彼得斯.政府未来的治理模式[M].爱明，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5]吴群刚，孙志祥.中国式社区治理[M].北京：中国社会出版社，2011.

[6]李保明.国外城市社区管理[J].中国行政管理，2013（4）.