我国公共住房政策的研究综述

郭燕芬

[摘 要]住房是重要的民生问题之一，近年来随着商品房价格飙升，公共住房政策成为社会各界的关注热点。我国对公共住房政策的研究已经取得了一些成果，但还存在着一些问题。本文从公共住房政策的涵义，现存问题，国外借鉴经验，发展建议角度对近几年来公共住房政策的研究进行综述，并就研究内容进行了简评和展望。

[关键词]公共住房政策；问题；发展

[中图分类号]F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）20-0074-02

住房是人民发展最基本的物质条件之一，保障人民安居乐业，是经济发展和社会稳定的重要前提。住房保障是整个社会保障体系的重要环节，世界各国都在充分发展商品房，规范商品房市场秩序的同时对中低收入群体提供公共住房。近年来，由于地价上涨，房地产市场的投机炒作等原因导致我国商品房价格疯狂飙升，城市中低收入群体只能“望房兴叹”，住房成为他们生活中的一大难题。在这种情况下，社会公众将目光投向了公共住房政策，希望政府的公共住房政策能够弥补住房市场调节带来的弊端，有效保障中低收入群体能够安居于城市。学者们从不同的角度对公共住房政策进行了研究，本文试图对近年来的公共住房政策研究进行综述和简要评析。

1 公共住房政策的涵义

理清公共住房政策的涵义和演变历史是进行公共住房政策研究的前提基础。很多学者对公共住房政策做出了相关界定，如陶雪良、刘洪玉认为公共住房政策是政府通过干预手段对贫困群体实施的倾斜性非盈利住房供给；[1]兰天认为，公共住房政策是政府通过实施政策，在一定程度和数量上解决居民住房问题[2]；于树一则从规范的角度对其定义：由政府财政出资开发、收购并管理经营，同时通过减税、补贴等辅助手段鼓励非政府力量（公民、企业或社会组织）参与提供房源，出租或出售给中低收入家庭，分别满足“住有所居”和“居有所屋”两类基本居住需求[3]；徐珂认为公共住房政策是整个社会保障体系中的重要组成部分，是由政府直接投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助，由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房等相关的政策[4]。从学者们对公共住房政策的界定看，公共住房政策的政策主体是政府，政策对象主要是中低收入群体，政策手段包括出资开发、收购并管理运营，补贴减税等，政策性质是与商品房相对应的公共性。

2 我国公共住房政策存在的问题研究

与迅速发展的经济相比，我国城市发展配套的公共保障措施却相对滞后，住房保障政策也不例外。近年来政府一直致力于通过一系列公共住房政策来缓解日益严重的中低收入群体的住房问题，虽然政府的公共住房政策在一定程度上缓解了中低收入群体的住房问题，但还远没有达到这项政策的预期目标。从客观因素分析，与世界发达国家相比，我国经济发展水平还比较落后，加上人口众多，城市化进程与工业化进程交叉进行，使我国政府在实施住房政策时面临比其他国家更大的挑战。目前对公共住房政策的研究更多的是从主观因素分析，一方面是我国公共住房政策本身设计存在一些缺陷与不合理之处。刘开瑞等认为目前我国公共住房政策机制设计有些不合理：准入机制设计不当导致真正获益的群体并不是最需要得到保障的群体；退出机制缺乏导致“只进不出”，加剧了公共住房供给不足问题；监督机制缺位滋生并纵容了公共住房相关的腐败；公共住房政策设计中财政政策、税收政策等协同政策的不同步导致公共住房政策后发力不足。[5]陈杰认为公共住房政策涵盖对象过于狭隘，包含的对象应该不仅仅包括具有本地户籍的中低收入群体，还要关注外来人口和非户籍人口。[6]

另一方面是我国公共住房政策在实施过程中存在的一些管理不当等干扰因素，造成我国公共住房政策的最终效果不尽如人意。吴涛认为政府实际承受能力是有限的，但是现实中几乎所有城市的公共住房体系运作方式都是政府在“包打天下”，政府无论是选地点、土地供应，还是抓工期质量、筹措资金等都自己包揽，造成政府管了很多不该管也很难管理好的事情。[7]

3 我国公共住房政策的国外先进经验借鉴

其他国家应对城市住房问题的措施对于我国的公共住房政策的完善有重要的借鉴意义，对我国公共住房政策研究中有很大一部分学者是从国外先进经验出发进行的反思和探讨。巴曙松系统介绍了世界其他国家和地区保障性住房的六种模式：英国从大规模建设公屋到公屋私有化的循环、美国从政府主导到私人参与的循环模式、日本从政府兴建到政府购买、新加坡以政府为主体的住房保障体系，中国香港政府主导、民间及私人机构共同参与的保障房体系以及巴西以贫民窟改造和住房补贴为主体的政府主导模式。[8]徐珂从另一个角度也总结和归纳了国外公共住房保障体系：一是以住房抵押贷款为重心的多元模式；二是以储蓄资金贷款为来源的互助模式；三是以政府资金控制为目的的计划模式；四是以互助合作援助为主要内容的公共住房保障模式；五是以多元有机混合为特点的转轨模式[9]。李莉、王旭通过对美国公共住房政策的发展历程和走向的探讨，集中体现了美国依靠法案颁布推动公共住房政策由间接调控到直接管理，激励私人企业投资低价住房建设等。[10]赵光瑞介绍了日本以住房金融公库、公营住房、公团住房和公社住房为基础构建的住房建设与住房保障体系，以此为基础提出了对中国公共住房政策的建议。[11]

4 我国公共住房政策发展建议

无论是对我国公共住房政策发展存在问题的探析，还是对国外先进住房保障政策的学习最终目的都希望我国公共住房政策能够有效发挥其保障作用，更好地为其需求者提供服务。关于我国公共住房政策发展建议，学者们集中于以下几个方面进行研究：第一，通过科学验证分析提出相关建议。高苛等通过引入公共住房占有率和租金补贴率变量，建立了无限期最优经济增长模型。通过对该模型构建和验证得出公共住房政策选择受政府偏好、住房建设成本及市场租金等影响，提出我国住房保障政策应该根据地区实际需求、经济能力及住宅市场发展状况因地制宜而选择。[12]第二，从我国公共住房政策管理机制角度提出发展建议。吴涛就提出采取多种手段扩大房源，创建经济适用房、廉租房的联动机制，通过政策衔接创建公共住房的推出机制。第三，从我国公共住房政策本身的设计上提出建议。徐琴通过制度安排与社会空间极化的逻辑关系对当前我国公共住房政策进行透视并提出公共住房政策混合居住模式、城市功能在空间上的适度混合与匹配，在适当的空间尺度上实行居住与就业的平衡等发展建议。[13]第四，对公共住房政策相关配套措施提出发展建议以此促进公共住房政策的顺利开展。顾书桂认为劣质土地财政使中国短期内走上了资产增值型公共住宅金融道路，劳动力价值支撑型公共住宅金融才是中国最佳的选择，必须坚持保障性住房的非商品化原则和城市地租不计入保障性住房成本原则。他认为唯有如此，政府才能真正实现公共住房的保障性作用，又不会因为财力不足导致系统性的经济和政治危机。[14]佘玉玲在了解世界各国住房保障模式的基础上，探讨了财政收入的有限性、地区发展的不平衡性、中央与地方事权与财权的不统一等影响住房保障财政模式的因素，提出我国住房保障财政政策应该在坚持适度的财政宏观规模基础上，积极引导社会资本参与，同时应该完善中央对地方的转移支付政策，调动地方政府对住房保障财政支出的积极性。[15]

综上所述，目前我国对于公共住房政策的研究主要集中在以上几个方面，可以说学者们对公共住房政策相关内容的研究已经比较完善，但是笔者认为在今后关于公共住房政策的研究在研究内容上要做到以下两方面的侧重：首先，公共住房政策的研究应该与目前我国国情有更多的结合。在参考别国经验的同时要注重检测别国经验是否适用于我国，例如新加坡设立的建屋发展局（HDB），它是独立的非营利机构，直属于国家发展部，支出全部纳入国家财政计划，它不仅得到政府授权制定公共组屋建设、管理等相关的法规、政策和计划，还按照市场规律组织实施公共组屋的建设和管理。具体到土地的征购、区域的规划以及房屋建设，指导物业管理等。这样的组织在我国很难实现，一方面我国人口众多，各地区发展不平衡，很难统一规划；另一方面如果我国有这样一个全权负责的机构，将需要一个庞大的管理机构，这本身又是一个重大的成本问题。其次，对公共住房政策的研究应该与我国新型城镇化背景相结合，将公共住房政策不仅仅看作是一个单独的公共政策，而是将其纳入整个中国改革的大背景下，使其改革过程也是中国改革战略重要构成部分。目前，新型城镇化成为中国新时期改革的一项重要内容，其核心是提倡人的城镇化，坚持以人为本的原则，因此，公共住房政策在未来的设计中如何体现以人为本，适应新型城镇化这一大背景也是一个重要课题。

参考文献：

[1]陶雪良，刘洪玉.城市公共住房政策的起因与归结[J].财政研究，2008（9）：33.

[2]兰天.对我国现阶段城镇公共住房政策的分析与思考[J].前沿，2011（15）：151.

[3]于树一.构建公共住房体系，满足基本居住需求[N].经济参考报，2012-10-22（8）.

[4]徐珂.国外公共住房保障体系和制度模式（上）[N].学习时报，2011-4-18（2）.

[5]刘开瑞，余婧.城市化中的公共住房问题与政策建议[J].开放导报，2011（1）：101-104.

[6]陈杰.公租房租金应与市场挂钩[N].东方早报，2011-9-27（A37）.

[7]吴涛.住房保障：城市现代化的困境与破解[A].上海市社会科学界第七届学术年会论文集青年学者文集[C].2009：275-279.

[8]巴曙松.房地产大周期的金融视角[M].厦门：厦门大学出版社，2012（3）：224-232.

[9]徐珂.国外公共住房保障体系和制度模式（上）、（下）[N].学习时报，2011-4-18（2）.

[10]李莉，王旭.美国公共住房政策的演变与启示[J].东南学术，2007（5）：48-53.

[11]赵光瑞.日本公共住房政策及其对中国的启示——以高速增长时期的住房政策为中心[J].南京财经大学学报，2011（5）：92-97.

[12]高苛，刘长滨.住房保障政策选择的动态分析模型[J].中国管理科学，2007（10）：310-314.

[13]徐琴.制度安排与社会空间极化——现行公共住房政策透视[J].南京师范大学学报（社会科学版），2008（3）：26-31.

[14]顾书桂.中国公共住宅金融的模式选择[J].城市问题，2013（9）：2-7.

[15]佘玉玲.住房保障财政政策模式选择研究[J].经济学研究，2013（10）：6-7.