当代中国乡村司法的功能与现状

廖金龙

摘 要：依法治国方略下，中国乡村司法被赋予了丰富的乡土法治化职责。然而在实践中，中国乡村司法在基层行政、资源紧张、法治化等多层压力下，理想中设定的功能出现了微妙的变形。

关键词：当代中国乡村司法；乡镇司法所；功能变异

一、乡村司法的功能描述

“依法治乡”目标下，各乡村司法机构一方面是国家“送法下乡”、实现乡村法治的重要力量，另一方面又是国家乡村法治目标实现的前沿阵地。为了实现依法治乡的目标，达到国家权力努力控制基层的目的，国家自上而下一次一次对乡村司法法治建设进行推动。

司法所作为乡镇一级基层司法行政机关，与公安派出所、基层人民法庭共同组成了我国乡镇一级的政法体系。司法部发布的各项文件也明确规定司法所应承担的职能。（1）指导管理人民调解工作；（2）承担社区矫正日常工作；（3）指导管理基层法律服务工作；（4）协调有关部门和单位开展对刑释解教人员的安置帮教工作；（5）组织开展法制宣传教育工作；（6）为乡镇人民政府依法行政、依法管理提供法律意见和建议；（7）协助基层政府处理社会矛盾纠纷；（8）参与社会治安综合治理工作；（9）完成上级司法行政机关和乡镇人民政府交办的维护社会稳定的有关工作。

简而言之，乡镇司法所被赋予了大量乡土法治化的职责，作为一种制度设计，国家拟将其打造为“社会稳定第一道防线”。

二、乡村司法的功能现状

课题组以司法所为视角进行调研，发现乡镇司法所在实际运作中发生了微妙的变形。

1.纠纷调解程序化。课题组对赣南几个镇的司法所进行实地调研，司法所解决纠纷的过程越来越呈现程序化特征：调解时间短、次数少，案件调解程序模仿人民法院的开庭审理模式。首先由所长宣读会场规则，介绍调解员，介绍当事人的情况，然后由双方当事人进行陈述、举证等，接着调解员从情理上进行适当的劝解，主要还是从已准备好的有关案情的一些法条出发进行说服，如果双方分歧太大，便宣布调解终结，让当事人到人民法院起诉。总之，乡村司法调解完全是一副法院审判的情形，传统纠纷解决的“实用主义”基本被“程序主义”取代。

2.基层普法形式化。作为国家法治化大背景的产物，在乡镇基层社会做好普法宣传，确保国家各项法律法规政策顺利抵达国家权力难于控制的“边缘地带”，是司法所要肩负的重要制度职责。然而调查中却发现，各镇司法所的普法宣传基本上是“走过场”，往往选择某个“圩日”，街道上“摆几张桌子，发几捆宣传单，拉几条横幅”则“普法”完毕。

3.司法矫正舶来物。社区矫正制度是司法非刑罚化趋势下，我国从欧美国家引入的一项新制度，并作为我国司法体制和工作机制改革的一项重要内容进行试点推广。调查中发现，乡镇司法所对这项制度仍然陌生，根本不知道具体如何操作，更多认为“这是派出所的事情，司法所解决不了问题”。

三、乡村司法变异的原因

1.基层行政压倒一切。自20世纪80年代初期，司法部等部门不断发文，强调一乡一所、規范运作、垂直管理，以确保乡镇司法所独立于乡镇基层政府。然而在调研中，三个司法所基本上都不符合这种要求，国家对司法所独立性的强调基本沦为一纸空文。通过对各镇司法所工作人员任职情况的调研，我们发现乡镇司法所工作人员存在大量身份重叠、编制乱用、滥竽充数的制度变异现象。在这种编制下，司法所工作人员基本上都是乡镇政府工作人员，完全隶属于乡镇党委的领导，对于上级司法部门的领导只是形式上的应付，司法所的独立性无从谈起。司法所的日常工作就是“中心工作大于一切”，“基层行政工作大于一切”。

2.资源短缺难堪重负。其一，调研中发现，乡镇司法所与乡镇其他机构（综治委、法律服务所、片区负责机构）人员不分，办公场所、编制、职能都杂糅在一起，出现“一套人马，N块牌子”的尴尬局面。其二，脱离实际的脱钩改制，加剧了司法所经费的紧张，直接导致司法所隶属于镇政府的行政管理之下。法律服务所与司法所脱钩改制、彻底分离以来，这一政策的正当性一直受到学者的质疑或批评。一方面国家规定的财政拨款难以到位，换言之，即使到位也远远不够；另一方面脱钩改制下“两所分离”，直接导致司法所的法律服务不能收费，这对司法所原本经费紧张的糟糕局面无疑是雪上加霜，甚至导致一些地区司法所接近瘫痪状态。

3.乡村法治建设压力。在“依法治国”的宏伟目标下，农村法治建设一直被作为我国法治现代化推进的重中之重。从1996年司法部出台《关于加强乡镇司法所建设的意见》（司发通[1996]081号）以来，国务院、司法部等部门每年都发文强调司法所规范化建设，要求司法所在“代表基层政府调处民间纠纷时，要严格遵守处理程序，以事实为依据，以法理为准绳，……，严禁干涉、妨碍当事人的诉讼权利，……，主要运动疏导教育和以法定程序处理的方式”。可以说，这些规定一方面直接为当前我国乡村司法纠纷调解模式的变化提供了法律上的依据，同时也成为乡村司法机构在具体权力运作敢于产生微妙变化的护身符。