炎陵城镇化的探索与实践

黄建中

加快城镇化是我国现代化建设的历史使命。但长期以来，我国以发展大城市的城市化战略为重心，基本走的是一条土地资源依赖型的道路。大城市、特大城市规模扩展和基础设施建设突飞猛进，为农村人口非农转移创造了条件，也造成农村地区以大量宅基地废弃、土地闲置为主要特征的“空心村”问题日益突出。如果要很好地遵循城镇化进程的客观规律，积极稳妥推动城镇化健康发展，那就离不开新农村建设的良性互动。通过科学规划、合理布局、城乡统筹、节约用地、因地制宜、提高城市品位，充分使特大城市和大城市，充分发挥辐射带动作用，使中小城市和小城镇增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚的功能。

近年来，湖南省炎陵县按照“南拓北提、东延西展”的县城发展战略，以道路建设为突破，以产业发展为依托，有力地推进了城镇化进程；但在国家实行新型城镇化发展战略的大背景下，如何进一步实现理性发展和“人的城镇化”还需做进一步的思考。

城镇化发展成效逐步凸显

近年来，炎陵县通过加强对规划的编制和管理，逐步完善了城镇规划体系。炎陵县规划局实现升格扩员，建立健全了重大项目规划评审制度和乡镇规划管理机制。启动了炎陵县城第六次总体规划修改，完成9个乡镇的总体规划编制和39个项目的规划设计。完成了炎陵县创业园、迎宾路等50余个项目的测量放样等工作，组织评审了炎帝陵景区等20余个重点项目的规划设计，切实维护了城市规划的严肃性和权威性。

根据统一的城镇规划体系，炎陵扎实推进了重点项目和基础设施建设。比如北环路建成通车，创业大道路基全部拉通，排水、供水管网安装完成，对县城20余万平方米的绿化进行修护等。健康发展民居工程，完成农村危房改造800户，新建公共租赁住房1069套、廉租住房240套、经济适用房44套。住房公积金覆盖率达75%，居株洲市所辖五县之首。

同时，炎陵还加强了对乡镇政府驻地（市）开发建设的指导，水口、平乐农贸市场综合开发、东风金紫峰文化旅游商贸街等项目加快推进。预计到2017年全县城镇建成区面积达25平方公里，其中县城建成区（含西城区）面积10平方公里，城镇化率达60%，年平均增幅为3.1%。

通过加快土地经营制度改革，建立集体土地流转市场，支持企业对县城和小城镇进行集中连片综合开发，实行土地利用集约化，提高农村土地利用效益，切实保护和增加农民的利益。

针对村民建房管理，炎陵县出台了《炎陵县农村村民建房管理暂行办法》及其实施办法两个文件，建立完善了村民建房的审批、巡查、服务、考核等管理机制，完成了38个村庄规划。全县202村均制定了集中建房规划点，在村民建房方面按照统一选址、统一规划、统一设计的要求，严格遵循“先规划、后建设”原则，经审批后方能在规划地建设。规定农村村民一户只能拥有一处不超过标准的宅基地。“有新房无新村”现象得到逐步解决。

目前，炎陵县城镇人口32447人，占全县总人口的16.95%。

加强新型城镇化道路探索

改革开放以来的30年，是城镇化进程迅速的时期。炎陵县不断顺应城镇化的形势发展，加快户籍管理制度改革，实行城乡统一的户口迁移政策和一元化的户籍管理制度，放宽进城落户条件，剥离附着在户籍上的福利不均衡问题，逐步实现社会保障同城化，促进人口向城镇聚居。

为了增强政府对农业转移人口市民化成本以及城镇化建设成本的承担能力，炎陵县加快投融资体制改革，积极探索“旅游+地产”、“城建+文化”的城镇建设经营模式，积极探索BT（建设-转让）、BOT（建设-经营-转让）等市场化运作新模式。炎陵县回龙仙无害化生活垃圾处理场通过BOT模式顺利招商，并进入正式运营。环卫保洁实行市场化运作，完成了新一轮环卫保洁权招标工作，实现了清扫保洁“提质扩面”、清扫保洁覆盖面积达95万平方米。进一步做大做强了园区产业，大力发展旅游业和乡镇企业，实行产业发展集聚化，加大了对城镇化的推动作用。按照“依托产业、市场引导、突出特色”的发展思路，完成镇总体规划修编，实施“一镇一品”战略，依托城乡一体化发展镇域经济。集中力量建设1-2个新型城镇化示范镇，加快省级示范镇和市级重点镇建设，拓展新型城镇化发展空间，为县域发展提供平台和支撑。

进一步推进城镇化的困难与设想

在积极推进新型城镇进程中，炎陵县也遇到了一些困难与问题，主要体现在征地拆迁与拆违控违方面。

征拆安置保障滞后几乎是经济规模在中等以下的县一级城市所面临的普遍性问题，而在征拆补偿政策调整之后，原项目间的补偿标准差异、群众诉求和期望值提升等原因，都导致了征地拆迁工作的难度进一步加大。腾地难，严重制约了重点项目建设进度。

拆违控违执行难也是另外一个现实情况。对查处制止违法建设，面临点多面广巡查难，组织查处立案难，暴力抗法执行难，拆违控违力量不足等问题。

此外，城建工程项目涉及管理单位、实施单位、监督审核单位，环节多，程序复杂。存在因部门之间沟通协调不够，在走程序、办手续等方面耽误时间，影响工程进展。

《全国新型城镇化规划》（2014-2020年）出台以后，对城镇化工作提出了进一步的要求。从炎陵的实际情况来看，无论是加强规划、户籍制度改革，抑或是探索城镇建设新的融资形式，都有很大的提升空间。

目前，由于乡镇一级没有专门的规划管理机构及人员配置，规划力量已不能满足需要。提升规划尤其是基层规划的力量配置已经迫在眉睫。

户籍制度改革是破解新型城镇化推进困局的关键钥匙。首先需要进一步降低进城门槛，放宽户口迁移政策。允许农民进入城镇，只要具备一定的居住条件和较稳定的收入，均可办理户口迁移。其次，要取消户口分类。将农业户口、城镇户口统一称为居民户口，取消歧视性的分类管理。再次，要重申户籍登记功能，淡化户口利益，消除户口歧视，逐渐摆脱其他行政管理部门将户籍作为附加管理手段。

需要建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制。根据一些地方的实践经验，政府、企业和社会大体各需承担1/3左右。除了政府和企业资金投入外，还应把农民市民化与农村产权制度改革有机连接起来。要把农村集体资产处置作为市民化的重要资金来源，通过市场化的手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，使离开农村进入城镇的农民成为有产者，让农民带着资产进城，从而跨越市民化的成本门槛。

（作者系中共炎陵县委常委、副县长）