“认养”：儿童福利服务的一种可能政策选择

摘要： 基于对儿童非正常死亡事件的思考，从政策上介绍了台湾贫童认养的制度安排和服务供给。台湾贫童认养服务从1950年首创至今已有60多年的历史，这一制度目前受益儿童已达250 720名。这一政策的本质是以个别化的方式实现了资源的连接，其实践应该由社会组织去承担。为此，社会组织需要加强自身的能力建设，并提高公信度。

关键词： 认养；儿童福利服务；儿童非正常死亡；台湾；政策

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2014）04-0011-05

从2012年贵州毕节5名儿童在寒冷中命丧垃圾箱事件到2013年河南兰考弃婴孤儿收养所火灾 7名孩童死亡事件和南京幼女饿死事件，近年来这些儿童非正常死亡的事件在令人扼腕叹息的同时，一次次拷问着大陆儿童福利的制度。为此，有学者呼吁要出台《儿童福利法》，有学者提出要加强政府部门的职责……这些都是应该做的，但仅仅这些是不够的，因为所有涉及儿童福利的制度安排，需要专业化的方法和人性化的关怀，需要从根本上建构一系列能够有效保护儿童的制度性安排。

本文详细介绍了台湾已经实施多年的贫童“认养”制度，以期对我国的儿童福利的制度性安排有所启示。

一、“认养”制度

认养制度是由台湾儿童暨家庭扶助基金会于1950年首创，以照顾贫困失亲儿童及其家庭的制度。该制度旨在聚集社会大众的爱心，陪伴弱势家庭与儿童及早脱离贫穷、改善生活、发展未来。这一制度的主体包括非政府组织、认养人及需要帮助的儿童或家庭。这是一种由非政府组织作为中介和桥梁把认养人和需要帮助的儿童联结起来的制度。该制度服务形式包括：由认养人提供儿童每月固定的经济扶助，运用社会工作专业方法协助儿童和家庭改善生活环境、激发潜能，最后达到儿童自立的目的；认养人除了可以提供经济扶助之外，还可通过汇寄礼金、书信联络、访问探视等方式来关怀、了解儿童的身心发展状况。

具体的认养服务包括：生活认养、助学认养、方案认养和永久认养。生活认养是最初提供的认养服务，认养人除了给与贫困儿童一定的资金支持之外，还会探视受助儿童，给予温暖和关怀。助学认养是在生活助养的基础上开展的，为使受助儿童获得正常的受教育权益而开展的服务，期望通过资源的联结协助弱势儿童的学业，从而有效避免贫穷的代际转移。方案认养包括疗育认养、才艺认养、健保认养和家庭认养。疗育认养主要是针对身心障碍和发展迟缓的儿童，以协助他们及时接受早期疗育服务，避免因经济不利因素而阻碍儿童发展；才艺认养是为了发掘并激发儿童的才艺潜能，避免因经济不利因素阻碍儿童特殊才艺发展而开展的服务；健保认养主要针对那些因经济困难而无法加入全民健康保险的儿童提供的服务，以协助儿童加入全民健康保险并补助健保、医疗、营养补充等费用，以保障儿童的医疗保健权益；家庭认养是为生活困难的家庭提供个别化服务，并关怀帮助未被社会救助所覆盖的儿童贫穷家庭。永久认养是指一次捐款20万元，以捐款利息认养儿童或一项专业服务方案，这些服务方案包括：发展迟缓儿童/儿童早期疗育服务方案、受虐儿童少年庇护安置服务方案、不幸儿童少年紧急长期安置服务方案、贫困地区儿童服务方案及儿童少年心理创伤服务。

认养制度设计的原因在于凭借一对一认养制度让资源较稳定，使儿童及认养人彼此建立情谊及认同感；认养人可以在定期更新的儿童资讯中看到儿童情况改善及基金会儿童服务资源运转等状况。

在台湾，截至2011年12月底，通过家扶基金会生活认养的儿童人数总计达到105 011名（台湾地区内50 064名，台湾地区之外为54 947名）。受助的台湾地区儿童中，49 525名同时接受助学认养，12 513名同时接受疗育认养、健保认养、才艺认养或家庭认养。认养人数共计124 740名。历年来经家扶基金会认养服务扶助过的儿童总数为250 720名（其中台湾地区儿童170 645名，台湾地区之外为80 075名）。[1]

二、服务模式和认养流程

在台湾，由家庭扶助基金会作为连接组织把儿童和认养人有效组织起来，实现认养关系的维系。家庭扶助基金会收集需要帮助的儿童的资料，招募认养人捐款和提供不同的认养方案，并监督、指导认养人和儿童之间服务关系的开展，评估服务成效。家扶儿童认养服务模式如图1[2]68。儿童认养业务流程如图2[2]69。

三、认养制度在大陆开展的必要性

及有效性分析

是否有必要以及是否适合在大陆开展这项针对儿童的福利服务呢？笔者认为基于以下六点，认养制度在大陆开展有其必要性和有效性。

（一）有利于儿童权利保护

儿童是人类、社会和经济发展的未来。儿童发展状况，已经成为衡量社会公平和进步的重要指标。从权利保护视角全面审视我国儿童、特别是弱势儿童的生存、发展状况，实现其合法权益的制度性保障，是构建小康社会、和谐社会题中应有之意，具有特别重要的现实意义。关于儿童的一切议题，应该以保护儿童权利为优先考虑，即儿童利益最大化原则。即凡涉及儿童的事宜，一切以有利于儿童的生存、保护和发展为首要考虑。儿童最大利益原则是处理儿童有关问题必须遵守的原则。

认养制度是由非政府组织作为中介和桥梁把认养人和需要帮助的儿童联结起来的制度。其扶助形式包括经济扶助、医疗扶助、才艺扶助、就学扶助及家庭扶助等形式。凭借一对一认养制度让资源较稳定，使儿童及认养人彼此建立情谊及认同感，且认养人可以在定期更新的儿童资讯中看到儿童情况改善，也可以定期或不定期进行家庭探访，有利于儿童权利的保护。

（二）社会转型期弱势儿童及其原生家庭的脆弱

这里的弱势儿童包括残障儿童、罕见病儿童、留守儿童、孤儿、事实无人抚养儿童、流浪儿童、家庭贫困儿童等。贵州毕节事件中的儿童是留守儿童，河南兰考事件中的儿童有些是孤儿，有些是残障儿童或病童。儿童本身就是需要照顾的群体，而这些儿童中的弱势群体更是需要特殊照顾。以往的惯性思维或制度安排一般是由家庭来照顾这些儿童，但面对社会的急剧转型，社会风险的增大，社会流动的加剧，这些家庭已经无力承担照顾儿童的责任。这时需要有相应的制度安排来支持家庭以更好地照顾儿童。贵州毕节、河南兰考等地发生的儿童非正常死亡事件有一个共同特点即发生在中西部欠发达地区。因此可以说，发生在儿童身上的这些悲剧事件是中国社会转型期的贫富差距在儿童身上的一个写照。儿童的命运时刻与时代的发展紧紧联系在一起。社会的急剧转型，使照顾儿童的原生环境——家庭，特别是一些贫困家庭、残障大病儿童家庭变得脆弱不堪，加上儿童天然的弱势，这就要求有相配套的针对儿童的社会福利制度安排。但目前大陆针对儿童及其家庭的保护的制度安排还无法跟上时代的发展。对比而言，台湾的贫童认养服务也是顺应台湾经济的发展和社会的转型而出现的一种有效的制度安排，从背景上两者有相似之处，应该可以成为大陆儿童福利制度安排的借鉴。

认养制度中既有针对儿童的认养，也有针对家庭的认养。其中家庭认养是为困难家庭提供个别化服务，并关怀帮助未被社会救助所覆盖的儿童贫穷家庭。这一制度可以帮助弱势家庭更好地照顾儿童。

（三）提高福利服务的有效性，使儿童及认养人彼此建立情谊及认同感

儿童福利服务的一个重要原则是个别化原则。而认养则以制度的形式践行了这一原则，从而实现了资源的有效整合和联结。儿童福利院的建立是应该，但并不是最好的制度安排。研究表明，在孤儿的安置方式上，相对于收养或认养来讲，院舍养育是较次的选择。儿童成长的最佳环境仍然是自己的原生家庭，因此儿童福利制度的安排首先应该考虑的是怎么支持家庭，让脆弱的家庭有意愿并有能力承担养育儿童的责任。而“认养”这一制度在起到支持家庭作用的同时增强了儿童及认养人彼此的认同感[3]。

（四）符合社会工作本土化的原则

正如学者何雪松所言：“社会工作作为舶来品，我们无疑必须学习西方的理论和经验……但要警惕西方概念或西方的价值观念对中国经验或实践采取霸权主义的态度，以及由此而带来的本国专业共同体的失语状态。”[4]同时，他指出，不能忽视中国过去60多年的历史实践中蕴含着的与社会工作有着密切关联的制度传统，诸如群众工作、对口支援这样的制度实践中已形成一套理念、机制、套路和方法，它们在一定程度上可以转化进社会工作的知识体系。认养在中国民间有大量的行为实践，在台湾已经转化为制度实践60多年，而台湾与大陆有着同样的华人文化背景，可以借鉴其经验把大陆已经存在的行为实践转化为制度实践。

（五）有助于中华民族的互助友爱精神的发扬光大

近年来南京彭宇案、广东“小悦悦”事件等负面新闻的出现，使越来越多的人为中华传统道德的滑坡感到忧虑。但事实上，这些负面新闻的背后往往是助人机制的不健全，特别是在风险社会的背景下，使很多有心助人者往往不敢或没有合适的途径去助人。而认养制度的设置则在有效规避这些风险的同时提供了制度化助人的途径，且受过帮助的这些儿童长大后可以回馈社会，形成自助助人的良性循环。

（六）慈善信用危机的语境下，可以有效重建慈善信誉

近年来我国慈善组织面临公信力缺失的严重危机，其中有立法方面的原因，也有制度设计方面的原因。认养制度通过一对一的服务，把受助者与施助者有效联系了起来，在制度层面促进了慈善透明化发展。

四、实践的可能路径分析

（一）由政府培育或民间生成实施这一制度的社会组织

管理学者彼得·德鲁克曾经指出，政府必须面对一个事实：政府的确不能做，也不擅长社会或社区工作。政府所提供的福利服务和救助往往限于无差别、无选择性的服务，不能有效回应所有儿童的问题和需要。面对政府在提供公共服务方面的失灵，无论是弗里德曼和哈耶克提出的小政府理论，还是哈默和钱皮提出的“流程再造”，都明确提出政府的活动要有边界。一个现代化的治理特征“不再是监管，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理，由国家和私营部门合作”。 [5]认养作为儿童福利服务的一部分，同样遵循上述思路。面对社会管理的新形势、新局面，政府需要积极培育社会组织，把这一服务由社会组织承担起来。

（二）承担这一服务功能的社会组织需要注重自身的能力建设

这一制度之所以在台湾长盛不衰，有效实施60余年，跟台湾家扶基金会良好的信誉和公信力是分不开的，而社会组织的信誉和公信力的树立与其自身的服务品牌及自身能力建设又是紧密相联的。台湾家扶基金会自诞生之日起，认养服务一直是他们的主要服务内容。后虽然几经变革，但这一服务内容始终不变。这一点对我们社会组织的建设也是有积极启示意义的。

（三）注重发挥专业社会工作者在“认养”制度运行中的角色和功能

从台湾认养制度运行中可以看出，社会工作者在其中扮演了资源联结者、方案设计者、政策和行政发展者、个案管理和协调者、监督者和督导者等角色，[6]社会工作者借助这些角色与功能实现了资源的有效整合和联结。

当然，对儿童的关爱和保护不是仅仅可以凭借某一个制度就可以办到的，而且制度的实施还需要有爱心、有责任的公民去执行。因此，儿童保护事业依然任重道远。

[1]台湾儿童暨家庭扶助基金会.台湾儿童暨家庭扶助基金会2011年度年报[R/OL].[2014-04-05]http：//www.nara. dafoundation.org/html/ndbg.html.

[2] 魏季李.国外福利服务方案开拓与服务模式——以家扶基金会为例[C]//2012年社会福利研讨会论文集.上海：华东理工大学，2012：68—69.

[3]纪文晓，陈涛.“他者的我者性”：角色转换与福利认同基于福利供给过程中“认亲”现象的理论解读[J].广东工业大学学报：社会科学版，2012，12（6）：38—43.

[4]何雪松.迈向中国的社会工作理论[C]//2012年社会福利研讨会论文集.上海：华东理工大学，2012：79.

[5]弗朗索瓦-格扎维尔·梅理安.治理问题与现代福利国家[J].国际社会科学，1999（1）：59—68.

[6] HEPWORTH，等.社会工作直接服务——理论与技巧[M].许临高，译.台北：洪业文化事业出版有限公司，1999：237.

（文字编辑：徐朝科责任校对：王香丽）