我国农村宅基地使用权流转制度存在的问题及其对策分析

杜曦

[摘 要]宅基地使用权是农村居民基于集体经济组织成员身份而享有的一项重要的用益物权。我国宅基地使用权制度具有浓厚的身份性和强烈的行政管理色彩，在转让、抵押、继承等各个方面都受到严格限制。随着我国城乡一体化进程的推进和农村土地流转市场的快速发展，现行的宅基地使用权流转制度已经不能完全适应发展的新形势。本文通过对我国宅基地使用权流转制度存在的问题进行分析，从而找到改革和完善宅基地使用权流转制度的路径和对策。

[关键词]宅基地使用权；流转制度；财产权利

[中图分类号]D922.3 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）42-0183-02

1 宅基地使用权的概述

宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法使用集体所有的土地建造住宅及其附属设施的权利。依照我国法律和政策的相关规定，宅基地使用权具有以下特征：第一，从宅基地使用权的主体来看，宅基地使用权人不是单个的村民，而是以农户为基本单位依法进行分配。第二，从宅基地使用权的客体来看，村民用于建造住宅的土地只能是本集体经济组织的土地，既不能到外村申请宅基地，更不能使用国有土地。第三，从宅基地使用权的内容来看，宅基地使用权主要解决的是村民的居住问题，村民只能利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权是村民作为集体经济组织成员所享有的一项重要财产权利。

2 我国农村宅基地使用权流转制度的历史概况

农村宅基地使用权制度是一项具有中国特色的农村土地产权制度，不但关系到农民的切身利益，也是我国农村土地制度改革发展的关键环节。新中国成立以来，我国农村宅基地使用权流转制度经历了以下两个发展阶段：

（1）自由流转阶段。新中国成立后，中央政府领导全国人民进行了土地改革运动。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》，废除了数千年历史的封建剥削土地制度，确立了农民对土地的所有权。这一时期包括宅基地在内的农村土地归农民私人所有，农民对宅基地拥有完全的处分权。宅基地可以自由通过买卖、出租、赠予等形式自由流转。土地改革彻底改变了我国农村的生产关系，使农民成了农村土地的所有者和经营者，这就激发了农民的劳动生产积极性，促进了农村生产力的极大解放。

（2）限制流转阶段。土地改革完成后，在党的领导下广大农村走上了土地由集体统一经营的农业合作化道路。1963年，中共中央下发的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》以及1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》都明确规定农村的宅基地都归公社、大队、生产队集体所有，宅基地一律不准买卖、出租和违法转让。2004年，国土资源部下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》也再次强调：“ 农村村民将原有住房出卖、出租或赠予他人后，再申请宅基地的，不得批准。”可见，目前我国法律和政策允许农村村民通过出卖、出租等形式依法对宅基地上的房屋进行流转，但是宅基地使用权本身的流转却受到严格的限制。

3 我国农村宅基地使用权流转制度存在的问题

虽然我国农村宅基地流转制度改革已经取得了一定的突破和进展，但是现行农村宅基地流转制度仍然不能完全适应农村生产力发展的客观要求，不能真正保障农民合法的财产权利。随着我国市场化进程的加快，农村宅基地使用权流转制度逐渐暴露出一些深层次的矛盾和问题。

3.1 宅基地使用权转让问题

我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定除了法律规定的例外情形，农民集体所有的土地的使用权一般不得出让、转让或者出租用于非农业建设。另外，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》都强调农民不得向城市居民出售住宅，禁止城镇居民在农村购置宅基地。依据上述的法律和政策的规定，我国宅基地使用权的转让受到以下条件的限制：①必须遵循一户一宅的原则，村民出卖宅基地上的房屋，再申请宅基地的不予批准。②宅基地上的房屋允许转让，但是受让方必须是本集体经济组织成员，也就是说禁止把宅基地上的房屋转让给外村村民和城镇居民。③宅基地只能在村民之间流转，不允许宅基地使用权通过转让的方式上市交易。

3.2 宅基地使用权抵押问题

宅基地使用权抵押是宅基地使用权流转的一种重要方式。《担保法》第34条第1项规定可以抵押的财产有：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物”。同时《担保法》第37条第2项规定不得抵押的财产有：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外”。我国虽然允许村民以其宅基地上的房屋抵押，但不允许用宅基地使用权进行抵押。这样的规定在实际操作过程中引发了许多矛盾：①虽然村民抵押宅基地上的房屋是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权。一旦抵押人不能清偿债务，抵押权人就只能以抵押房屋的本身价值（建筑材料价值）优先受偿。这就大大降低了房屋的实际价值，也损害抵押权人的合法利益。②用宅基地房屋设定的抵押权虽然也可以通过房产拍卖的形式实现，但是前文已经分析了我国农村宅基地房屋转让的对象十分狭窄，这就影响了抵押权人抵押权的顺利实现。可见，与宅基地使用权相关的抵押在执行中会遇到许多操作性难题，农村居民难以利用宅基地房产实现抵押贷款，这影响了农民通过房屋抵押贷款来实现资金周转，建立此类借贷关系的金融机构也将面临巨大的贷款风险。

3.3 宅基地使用权继承问题

我国《继承法》第3条第2项规定公民死亡时遗留的个人合法财产包括公民的房屋、储蓄和生活用品。建造在宅基地上的房屋固然是村民的合法财产，可以由其继承人依法继承。而宅基地使用权的是否能够继承我国法律却没有明确做出规定。依据相关政策精神，宅基地使用权本身一般不能作为遗产继承。实际操作中往往按照下列情形分别处理：①家庭个别成员的死亡的，与其共同生活的其他家庭成员可以继续享有该宅基地使用权，不发生宅基地使用权的继承问题；②不与被继承人共同生活的继承人，属于本集体经济组织成员，并且符合宅基地申请条件的，可以获得被继承房屋所有权及其宅基地使用权；③不与被继承人共同生活的继承人，并且也不符合宅基地申请条件的，又可以分为三大类：一是继承人属于本集体经济组织成员，并已经申请到宅基地的；二是外村村民；三是城镇居民。这三类继承人只能继承宅基地上的房屋所有权，而不能继承宅基地使用权，这就造成了房屋所有权和宅基地使用权的分离。继承人只有将房屋卖给本村其他符合申请条件的村民；如果继承人不愿出卖房屋或无人购买，则该房屋可以由继承人继续居住，但是不得翻建、改建、扩建。待房屋处于不可居住状态时，宅基地使用权由集体经济组织收回。可见，现行的继承法律制度限制了继承人对房屋所有权权能的行使，损害了宅基地上房屋继承人的合法权益。

4 完善我国农村宅基地使用权流转制度的对策建议 随着我国社会主义市场经济体制的完善以及城乡一体化进程的推进，应当加快对农村宅基地使用权流转制度的改革。2014年1月19日，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出：“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”

4.1 适当放宽宅地基使用权转让条件

现阶段农村宅基地上的房屋只能在本集体经济组织成员之间进行转让，不得转让给本集体以外的成员。在农业转移人口日益增多，城市化进程逐步加快的背景下，这样严格的宅地基使用权转让条件一定程度上造成了宅基地的闲置和宅基地使用权的非法流转，扰乱了的农村土地产权市场正常的交易秩序。因此，可以在坚持宅基地所有权归农民集体所有和“一户一宅”的基本原则的前提下，适当放宽宅地基使用权转让条件，允许符合法定条件的城镇居民购买宅基地上的房屋。从而打破城乡二元经济结构，使土地产权资源得以有效、合理配置。

4.2 稳步推进宅基地使用权抵押担保

我国《担保法》明确将宅基地使用权排除在可以抵押的财产之外。这种允许宅基地上房屋抵押的同时，又禁止宅基地使用权抵押的规定，与房地不可分开实现抵押的实际相矛盾。这既不利于农村经济的发展，更加损害了农村居民的合法财产权利。党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保。因此，应当完善相关配套制度，稳步推进宅基地使用权的抵押，从而使宅基地使用权真正实现其市场价值，拓宽农民财产性收入渠道。

4.3 理顺宅基地使用权继承法律制度

我国《继承法》等相关法律未对宅基地使用权能否继承做出明确规定，但实际上宅基地使用权却被排除在可继承的遗产之外。这不仅与“地随房走”的原则相矛盾，也限制宅基地使用权这一用益物权价值功能的充分发挥。因此，在尊重宅基地所有权归集体所有的前提下，通过修改相关法律规范，承认宅基地使用权可以随房屋一并被继承人继承，从而保障农村居民的合法财产权利，促进城乡一体化进程的发展。

参考文献：

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[3]茆荣华.我国农村集体土地流转制度研究[M].北京：北京大学出版社，2010年.