中国新型城镇化的现状与未来政策取向

马庆斌　丁运来　王蒙蒙

[摘 要]改革开放以来，中国的城镇化进程快速发展，并形成了东部化、大和特大城市化、“群”城市化、异地城市化等特点，未来一段时期，中西部化、中小城市和小城镇化、城市群化以及就地就近城镇化将成为新的趋势。应妥善解决城镇化进程中的人、地、钱三大突出矛盾，应坚持以人为本、城乡一体、生态文明的要旨，重点破解城乡一体的土地管理、融资以及农业人口市民化等问题。

[关键词]新型城镇化；城乡一体；以人为本

[中图分类号]F752.0 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）42-0010-03

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。我国改革开放以来，城镇人口净增5亿，2013年城镇化率达到53.7%，超过世界平均水平。经过30多年的发展，我国城镇化已取得较大成果，过去单一的、粗放的旧城镇化发展模式已不能较好适应新形势新要求。在此背景下，国家发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。

1 新型城镇化的基本特征

1.1 “以人为本”的城镇化

受城乡分割的户籍制度影响，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程远远滞后于城镇化进程。2013年，全国户籍人口城镇化率仅为35.2%，远低于全国常住人口城镇化率。目前，农民工已成为我国产业工人的主体，全国2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、养老、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化等基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。

实现新型城镇化，必须坚持以人为本。通过推进符合条件的农业人口落户城镇、推进农业转移人口享有城镇基本公共服务等举措，建立健全农业转移人口市民化推进机制，有序推进农业转移人口市民化。将城镇化的发展重心从工业化转移到市民化上来，使全体居民共享现代化建设成果。

1.2 “城乡一体”的城镇化

长期存在的城乡二元结构，促使社会资源源源不断地从农村流向城市，城乡差距持续拉大。2013年，城乡收入比为3.03∶1，城乡居民收入差距绝对值进一步扩大。城乡就业、医疗、养老保障体系尚未并轨，城乡公共服务差异巨大。城乡的巨大差距已成为新型城镇化快速发展的阻碍，缩小城乡差距成为推进新型城镇化又好又快发展的关键。

推进城乡一体化，必须坚持四化同步、统筹城乡。随着城乡人口结构的根本性变化，需要打破以往城乡经济体系分别改革的思路，将城乡的土地、劳动力等要素自由平等双向流动作为改革的重要突破口。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。完善覆盖城乡的公共就业服务体系，加强统筹规划，尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系，形成覆盖城乡的公共就业服务网络。

1.3 “生态文明”的城镇化

改革开放36年以来，因片面追求经济增长速度，地方政府采取的并不是资源节约型、环境友好型的发展方式，而是以资源浪费和环境破坏为代价，简单粗放的发展模式，由此造成的环境问题日益严重。2013年，全国平均雾霾天数为29.9天，较常年同期增加10.3天，是52年来雾霾天数最多的一年。与此同时，“城市病”愈发突出，大中城市人口过度集聚，导致交通拥堵、公共安全事件频发。

发展生态文明的城镇化，必须把生态文明理念全面融入城镇化进程，创新城镇化发展方式，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，着力打造资源节约型、环境友好型新型城市。

1.4 “承载传统”的城镇化

城市化进程中地方政府文化资源保护意识不强、保护水平不高、保护后使用不当等问题十分突出，致使不可再生的历史文化资源迅速流失、传承悠远的历史文脉被粗暴割裂、千姿百态的城市个性逐渐消遁。很多古建筑看似保存了下来，但它们赖以生存的生态环境已经被破坏。城镇化发展至今已经是“千城一面”，不能再搞“千镇一面”。

新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所，而不是简单地建高楼和建广场。在新型城镇化进程中，要坚持“文化传承，彰显特色”的基本原则，根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

2 当前城镇化发展的四大特点

2.1 东部化

以长三角和珠三角为代表的沿海城市已形成中心城市向周围辐射的城市圈，中西部部分城市雏形才刚刚形成。从城镇人口与总人口占比来看，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口。其中，上海、北京、天津三大城市已经进入高度城市化阶段，城镇化率超过80%，广东、江苏、福建等东部沿海省份的城镇化率在60%左右。内蒙古、重庆、湖北等省份城镇化率在50%以上，其他中西部地区城镇化率低于平均水平。

2.2 大和特大城市化

2013年出台的《国家中长期新型城镇化规划》将市区常住人口超过500万人的城市认定为特大城市。迄今为止，我国共有12座特大城市，人口总数为1.34亿，占全国人口总数的9.86%。大城市已出现交通拥堵、贫困率和犯罪率上升等城市病。同时，中小城市和小城镇由于道路、垃圾处理、环境等综合承载力不足而缺乏吸引力。

2.3 “群”城市化

目前地方官员依靠GDP增长的政绩观未得到根本转变，表面上城市的发展空间逐步扩大，相互之间有交往，但受制于不同城市之间的行政壁垒，城镇化呈现出断头路、市场分割、产业重复和基本公共服务不均等等问题。我国目前的城市群发展并不是真正意义上的城市群化，而是仅仅局限于面积和总量变化的群城市化，在同一城市群内仍是各自为政的局面。地方政府盲目大上快上一些短期经济效益高、见效快的项目，导致邻城甚至同城竞争。在区位优势、自然禀赋相近的情况下，相邻区域的过度竞争反而削弱了彼此的竞争力，致使经济效益和资源利用率低。

2.4 异地城镇化

我国自然环境、耕地分布以及经济发展的空间不均衡性，导致东部尤其是东南沿海成为未来城市人口聚集的地区，也是大城市群尤其是世界级城市孕育的地方。改革开放以来，随着制度改革的推进与社会经济的发展，大批原本被束缚在土地上的过剩农村劳动力开始自由流动，进入城市和非农活动领域。特别是自20世纪90年代以来，我国流动人口的数量迅速膨胀。2013年，全国农民工总计2.34亿人，大规模的流动人口已成为我国城镇化进程中的重要特点。

3 新型城镇化的未来发展趋势

3.1 “中西部”化

从三大地带看，我国城镇和城镇人口相对集中于东部地区。2013年，东部城镇化率最高，为56.4%；中部次之，为53.4%；西部最低，为44.9%，东西部相差11个百分点。从省际差异看，城镇化水平最高的上海市达到88.02%，而城镇化水平最低的西藏自治区则只有22.75%，二者相差65%。2013年各地区工业增加值数据显示，北京全年工业产值增长7.5%、上海3.1%，加工贸易大省广东的增加值也仅为7.3%，而同期广西为14.2%，贵州16.8%，山西14.8%。2013年以来，中西部作为国家基础设施重点投资区域，在东部沿海出口贸易复苏缓慢的情况下，中西部在经济发展中起到了举足轻重的作用，这就为中西部城镇化快速发展奠定了物质基础，而东部沿海劳动力和土地成本的上升进一步促进中西部城镇化发展。

3.2 “中小城市和小城镇”化

中小城市和小城镇成为“折返式”城镇化的主要载体。城市群并不是发达经济体城镇化的唯一选择，60%以上的德国人居住在小城镇和乡村。2013年，我国中小城市为368个，占全国城市总数的56%，另有建制镇已经达到20113个，中小城市和小城镇是吸纳城镇人口主要载体。研究显示，相当数量农民工采取“折返式”进城的路子，他们在大城市积累一定资金和技术后，会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业，并逐步实现定居，这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化。因此需尽快制定财税政策，扶持中小城市和小城镇公共服务能力，提高城镇综合承载力，假设每个中小城市年均增容0.5万人，每个小城镇年均增容纳0.1万人，将会吸纳近2000万人进城，对于稳步推进我国城镇化有重要意义。

3.3 “城市群”化

城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是该国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有依托长江黄金水道建大都市连绵带的考虑。考察这些城市群或大都市连绵带，一般有四个基本特征：一是城镇化水平较高，城镇化率在70%以上；二是大中小城市规模协调，相邻等级城市人口比例大多在1∶5以内，最高不超过1∶10；三是以交通为重点的基础设施网络完善，各城市之间交通便捷、通信畅通；四是城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。推进城镇化，应当以构建城市群为目标，积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系，促进城市间基础设施互联互通，产业、功能互补。

3.4 “就地就近城镇”化

就地就近城镇化将成为一种趋势性模式，长期以来，大规模的异地流动性农民工成为推动我国城镇化的新主力，但由于制度变迁的渐进性和长期性，使得农民真正转变为市民尚需时日。今后一个时期，应着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。拆除隐形篱笆墙，落实以人为本，建立新型城镇化发展的制度建设维度。有序推进农业转移人口市民化，推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度，将更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

4 新型城镇化的三大矛盾

当前，在推进城镇化的进程中很多问题可以归结为“人、地、钱”三个问题，对这三个问题的认识将直接影响户籍制度、土地管理制度以及地方融资平台等改革进程。

4.1 城市要“地”不要“人”

其根本原因在于传统的经济发展方式。长期以来，我国经济的发展依靠的是高资源、高投资，农村人口的富裕使得劳动力并不是一个现实的制约因素。另外，在我国东部城市的发展过程中，加工贸易的体量很大，加工贸易的“两头在外，中间在内”的产业结构所需要劳动力的年龄结构相对稳定在18～35岁，因此不是城市排斥大量的农村人口进入城市，而是总体上的经济结构无法容纳增速太快的城市人口，至少这个过程是缓慢的。近年来，城镇化进程中的人地两张皮的经济基础正在发生变化，这一变化最突出的就是“民工荒”的频繁出现以及以扩大内需为重点的经济发展方式的转变，推进户籍制度改革将成为重大政策突破点。

4.2 城乡分割的土地管理制度是诸多经济问题的病根所在 当前，城乡分割的土地管理制度的弊端已经显现，主要体现在两个方面：偏远农村宅基地的闲置问题和城市建设用地的紧缺问题。据统计，全国农村10%的宅基地是废弃的，空心村现象较之前更加突出，这与城市建设用地的紧缺形成明显对比；城市近郊的“小产权房”现象愈演愈烈。事实上，“小产权房”现象是城市居民面对城市高房价和郊区农民应对城乡土地“剪刀差”的结合。高房价的危害不仅仅体现在房地产泡沫侵蚀实体经济，还会制约服务业的发展，而服务业的发展对于经济结构调整，扩大就业等有不可替代的作用。据不完全统计，我国当前的建设用地中，城市占1/4弱，县城和小城镇约占1/4，农村则占了将近1/2。显然，在推进城镇化的进程中，实现有效的城乡建设用地的转换以及建设用地和耕地之间的互补平衡极其重要。

4.3 土地财政的痼疾不除，经济发展方式难转

在过去的10多年中，中国城市的面貌焕然一新，土地财政功不可没，但是，随着经济的发展，这种体制寅吃卯粮的弊端就更加显现，是城市房价“越调越高”的根本原因。随着当前地方融资平台风险越来越大，破解这一难题需尽快提上议程。除了尽快出台房产税等财产税增加地方政府税收来源，完善财税体制实现财权和事权的对等以外，尽快创新城镇化融资模式，推进民间资本进入城镇建设将是一个更加迫切的议题。同时，应有序推进地方政府自主发债试点工作，在充分论证的基础上，扩大试点范围和规模，拓宽城镇建设资金渠道。

5 政策建议

5.1 创新城乡土地一体化管理制度

全面完成农村土地确权登记颁证工作，依法维护农民土地承包经营权。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。引导农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。健全节约集约用地制度。开展城乡建设用地增减挂钩试点工作，合理拓展城镇化建设、产业发展用地空间，提高土地利用集约度。

5.2 创新城镇化资金保障机制

深化投融资体制改革，加快财税体制和投融资机制改革，建立市政债券发行试点，拓宽城市建设融资渠道。创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。发挥现有政策性金融机构的重要作用，研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。应理顺政策性金融与商业性金融关系，协调合作发展，完善和发展政策性金融机构主导的活动，稳步推进政策性金融机构改革。近日银监会批复国开行组建住宅金融事业部，应在充分试点的基础上，推广国开行住宅金融事业部经验，借助棚改专项贷款等政策性工具，设立城镇化发展专项基金，积极引导商业银行、保险、社保等社会资金参与城镇化建设。

5.3 深化户籍管理制度改革

建立城乡统一的户口登记制度，取消城乡居民的身份差别。建立实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。户籍制度改革是一个地方层次的财政能力、管理能力与其实际规模或其地位相匹配的问题，户籍改革成功之后才是整个城市治理体系的改革的过程。户籍改革的关键是城市的公共服务均等化，即城市公共服务覆盖常住人口，而不仅仅覆盖户籍人口。因此需要一系列从全国到地方进行财政体系改革的举措，包括未来的政府管理机构改革等。户籍制度改革会使很多大中小城市发生变化，积极的效应是激励更多城市政府通过提高产业发展能力、就业能力、医疗教育等公共服务水平，吸引更多人口到城市里来。尤其是对于中小城市和小城镇的发展转变地方政府观念，都有重要意义。除此之外，国家、地方和个人之间，城乡之间的利益机制要理顺。

5.4 统筹城市群规划

健全省、市、县、乡、村五级联动的政务服务网络，加强公共资源交易中心建设。优化城市空间结构和管理格局。规划以生态资源保护为核心，形成适度强中心、依托交通通道拓展的城镇空间布局结构，壮大中心城市，实施各城市群差异化发展。促进城乡产业融合发展。以发展装备制造业为核心，提高服务业综合服务水平，打造优势产业集群，培育现代农业、生态农业和休闲农业，努力形成优势工业、现代服务业和现代农业的相互渗透、相互促进的发展格局。城镇化发展政策最重要的分类和定向，要加大对中西部城市群的培育。所谓定向是指向中小城市和小城镇，提高中小城市和小城镇的公共服务能力才能真正把更多的人口吸引到中小城和小城镇中来，使人口布局更加合理化。

参考文献：

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