农村集体资产管理中农民财产权利实现问题探讨

摘 要 党的十八届三中全会明确指出“赋予农民更多财产权利”的要求，赋予农民更多财产权利，是实现城乡居民收入平等的必然要求。而农民财产权利的实现，离不开一个健全良好的农村集体资产管理制度。目前农村集体资产管理制度仍存在“主体不清，家底缺失”等问题。农村集体经济发展受阻将最终影响农村经济的发展，农民财产权利的实现和农村政治社会的稳定。随着工业化和城镇化的推进，农业规模化成为现如今大势所趋，这也就使得对集体经济产权的明晰、管理的科学化需求呼之欲出。

关键词 农村 集体经济组织 资产管理 农民 财产权利

作者简介：楚雅楠，西安财经学院2014级经济法学研究生，研究方向：农村经济法制。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.239

一、农村集体资产管理与农民财产权利实现概述

（一）农村集体资产管理的概念

农村集体资产管理是指农村集体经济组织对自己合法拥有的集体资产在遵循“民主原则”、符合国家有关政策并对农村集体资产进行有效划分的前提下，通过直接经营、承包给他人或者与他人进行合资经营等方式对农村集体资产进行运转的过程。农村集体资产管理可以分为：对农村集体资产运营的管理、对集体资产的评估、对农村集体资产的审计、对农村集体资产的清产核资。

（二）农民财产权利的内容

农民财产权利可以分为三类，第一类是农民通过劳动获得的收入、购买的生活用品农业生产设备、投资性收入（如存款、国债）等，因为农民对此类资产享有完全财产权利，被称为完全财产权。第二类是农民在集体土地上的有关权利，如宅基地使用权、土地承包经营权等，并包括基于这类权利而产生的增值收益等。第三类是基于农民在集体资产中所拥有的份额而获得的对集体资产收益分配的权利。因为完整的财产权包括使用、收益、处分的权利，上述第二、三类权利显然并不完整，因此它们又被称为不完全财产权利。

二、农村集体资产管理中农民财产权利实现存在的问题

从目前我国的现状来看，农民的财产权利并不完全充分，农民在行使自己财产权利时仍存在着诸多的问题。

（一）农村集体资产管理主体不明晰

虽然《农业法》规定农村集体经济组织有权管理集体资产，《村民委员会组织法》同时规定村民委员会有权管理集体财产，乍一看，两者都好像是农村集体资产的管理主体，但实际情况是我国法律对于集体经济产权制度和集体资源所有和利用方面的规定存在不明晰的现象，例如，何为集体所有权？现存法律规定得并不明确，这就使得难以确定究竟何者为农村集体资产管理的主体。村民委员会，性质上只是村民的自治和决策机构，其显然不能作为法律关系的主体代表村集体从事生产经营活动，也就更不必说成为农村集体资产所有权主体了。对于集体经济组织，虽然学术上对其在农村集体中的地位有“法人说”、“企业法人说”等认可其作为农村集体资产管理主体的地位，但从现行法律来看，虽然集体经济组织具有管理集体资产的地位，但因现行法律对于其主体地位规定过于模糊，使得其无法作为法律关系的主体，代表集体处分集体资产、从事生产经营活动，现实中也就使得集体经济組织的地位变得“虚化”，这也是我国农村集体资产管理制度难以推行，农村集体经济每况愈下的主要原因。

（二）农民集体成员权制度不完善

农民的集体成员权属于一种特殊的社员权，是农村集体经济组织依照法律法规、民事习惯以及该组织相关章程，对农村集体经济组织享有一系列权利义务的总称。虽然我国的《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》等都对农民集体成员权作出了规定，但纵观我国现行立法，对于农民集体成员权的规定仍存在诸多不明确之处。

1.农民集体成员权的性质不明晰

农民集体成员权中的“农民集体”是指由本农村集体经济组织中成员组成的“成员集体”。对于农民集体所有权的性质，不仅我国法律和相关司法解释未予明晰，就连学术界也未能达成一致的意见。农民集体作为私法中的团体，需在法律上明确其地位和组织形式，才能为农民集体成员权的行使提供前提。

2.民主决策权规定存在缺失

民主决策权是农民集体成员权的权利内容之一，其内涵为农民集体成员对于本村集体经济组织内部事项享有法定的参与决策的权利，民主决策权对于推进农村自治，保障农民经济政治权利，防止公权力滥用起到了重要的作用。但是我国现行法律对于民主决策权中权利行使的程序、行使模式以及权利未能行使或有效行使时的救济都没有作出较为明确的规定，这些内容的缺失，势必会对民主决策的效果大打折扣。

3.农民集体成员的撤销权制度不完善

为了防止公权力的滥用，我国《物权法》第63条规定了农民集体成员的撤销权制度，但是对于撤销权的权利性质、构成要件、法律效果以及实践中实际的具体的若干问题未予明确。为了使农民集体成员更好地行使撤销权，这些问题必须予以明确。

（三）农村集体资产遭受多重侵害

1.集体资产管理存在账目不清的现象

实践中许多农村资源性资产未进行登记的现象比较普遍，有些登记的资产在进行处分时也大量存在不及时入账或不入账的现象，还有许多应在账目上核算的资产却在帐外运转。此外，许多农村在使用票据时也存在不规范的现象，因为缺乏有关部门的监管，很多地方存在不使用正规发票，票据缺失的现象。这些行为，很容易导致现实中出现公款私用，滋生权力腐败，严重侵害农民的财产权利。

2.集体承包经营项目运作不规范

一些林地、鱼塘等在发包和出租过程中，运作不规范的现象时有发生，常常出现村干部一个人说了算的现象。此外，这些项目在运作过程中，签订的合同也时常存在要素不全、条款不规范甚至缺失的情况，甚至不签订合同，这为今后合同的履行以及农民权益的保护留下了重大的隐患。

3.运营管理机制不健全

目前，虽然有些地方已经建立起了农村集体资产的管理平台，但管理机制还不够健全，比如，对于农村集体各资源性资产和非经营性资产未按时予以核算，未及时结算往来的款项和清理债务，这为集体资产今后的运作留下了诸多隐患。有些地方，村民参与集体资产管理的积极性不高，农村集体资产管理人员又缺乏热情，担心一旦管不好会受到村民的质疑甚致社会舆论的压力，于是所性就对集体资产予以闲置，这尽管保障了集体资产的安全，却可能因此失去许多较好的投资机会。

三、农村集体资产管理中农民财产权利实现的途径探讨

（一）明晰农村集体资产管理主体

农村集体资产管理权的有效行使，是实现农村自治权、保障农民财产权利实现的前提。因此，我国应尽快完善相关法律制度，明晰农村经济中的各种产权关系，确立农村集体经济组织法律关系主体地位，使其能代表村民参与各种经济活动，使农民的财产权利的实现得以保障。

（二）完善农民集体成员权制度

由于我国法律和相关司法解释中对农民集体成员资格认定存在缺失，而农民是否具有集体成员资格是农民是否享有农民集体成员权的前提，因此首先有必要通过法律法规和相关司法解释的完善对农民集体成员资格的界定。

其次，需完善农村集体成员权的行使规则。确定农民集体成员资格仅是享有农民集体成员权的前提，农民集体成员权的真正实现则需要通过其实际行使来实现，针对目前我国法律存在的不足，需对农民集体成员权行使过程中的原则、行使的主体、程序、限制等予以明晰。

最后，需完善农民集体成员权的撤销权制度，除借助《侵权责任法》的有关的制度之外，对于间接侵害农民集体成员权的行为，可以借鉴我国《民事诉讼法》中的“派生诉讼”制度，并在此基础上对我国的有关法律制度予以完善。

（三）完善农村集体经营性资产运作体系

1.建立健全激励和约束机制

首先，应建立社会人才科学引入机制，将管理者的业绩与薪金以及晋升相挂钩，并对管理者业绩的评估建立起一套科学合理的考核机制。例如，可将管理者的工资分为基本薪酬和效益工资，基本薪酬可以每月先行领取，待一个年度结束后，通过对本年度业绩标准的考核或离任审计，确定本年度的效益工资的数额后再予以发放剩余的部分，年度考核同时也是用以确定下一个工作年度基本薪酬标准和晋升的依据。

其次，在健全激励机制的同时，也需同时完善相应的约束机制，加强对于农村集体资产运营过程中财务的监管，对于本村的财务人员，可实行委派制，由镇政府统一公开向社会招募，通过考核录用后在委派到各个村，并确保财会人员工作的独立性。各村要及時制定并完善本村的财务会计制度，加大对财务的公开力度，各村建立专门的村民监督小组对本村集体资产的管理行为和财务账目进行监督，对所有的农村集体资产管理人员实行离任审计制度，并实行严格的责任追究制度。

2.建立健全农村集体经营性资产评估制度

首先，对农村集体经营性资产的评估要遵循真实、公正、科学和可行性的原则。其次，需加强对农村集体经营性资产评估组织的管理，设立农村集体资产评估机构，并加强对评估机构及评估人员资质的审核。再次，需规范评估机构的工作程序，只有在评估工作中确保每一步评估工作的规范，才能最终确保评估工作的质量。最后，需加强评估中的监管工作，防止评估机构权力滥用，保证评估工作顺利健康发展。

（四）推进集体资产的折股量化

集体资产的折股量化是指，将农村本集体经济组织中原属于本集体经济组织成员共同所有的财产，采用股份制的形式来明确各自在本集体经济组织中的产权范围，减少因为产权不清产生的纠纷，这对于确定农民财产权利的范围，保护农民的财产权利起到了重要积极的作用。农村集体的资产可分为经营性资产和非经营性资产，现阶段，在中央制定统一标准前，可以先对农村的经营性资产实行折股量化，对于公共使用的带有公益性质的集体的非经营性资产以及价值一时难以评估的土地等资源性资产，可以暂时先不实行折股量化。其原因在于，这种资产量化的方式易于操作，能很好的避免土地等资源性资产难以作价评估的问题，实际推行起来也较为容易一些。

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