秦皇岛市政务服务中心建设的困境与对策研究

张东祥　张娥

摘 要：秦皇岛市政务服务中心作为一个新型的行政服务机构，在其进行创新改革的过程中，受多方面因素的制约，不可避免会遇到发展的困境，面对困境，如何解决，无疑成为秦皇岛市政务服务中心当前的工作重点。

关键词：秦皇岛市政务服务中心； 困境； 对策

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006-3315（2014）12-185-002

政务服务中心是政府的派出机构，履行对各级机关进驻“中心”，开展事项集中审批的组织协调、管理监督和指导服务职能，是政府依法行政、规范运作、廉洁高效、勤政为民的载体，是全面展示和充分体现服务型政府新形象的窗口。它是伴随着我国行政审批制度改革和服务型政府建设出现的一种新型政务服务机构。在地方政府转变职能、优化环境、深化行政体制改革中发挥着重要作用。

一、秦皇岛市政务服务中心建设现状

秦皇岛市政务服务中心（以下简称中心）成立于2001年5月，原名为行政审批中心，2006年12月改名为政务服务中心。建筑面积8000平米，进驻市直部门41个，区直部门25个，中介服务机构18家，审批和服务事项468项，工作人员330名。中心是市委、市政府为了深化行政审批制度改革，优化政务发展环境，加快服务型政府建设，服务经济社会发展而设立的集行政审批许可、组织协调管理、监督指导服务功能于一体的“一站式”政务服务机构。中心自成立以来，其运行取得了可喜的成绩。一是面向企业和群众，打造审批服务平台。在全省率先进行了审批流程再造，制定了包括项目建设、企业登记注册、房产证办理等25个审批流程，日均办理800多件，日均人流量2500多人。二是通过整合各部门11条热线，设立24小时电话和网站双轨运行的秦皇岛市人民政府12345市长公开热线暨“8901890”政务服务热线，建立了群众和企业问题快速应对机制。三是面向窗口人员实施监督，打造电子监察平台。四是面向全市政府系统，打造覆盖城乡的政务服务体系，基本上形成了覆盖全市的市、县（区）、乡三级行政服务中心网络。

多年来，中心在实践中探索，在探索中发展，不断取得新的成效，受到了各级领导和人民群众的充分认可。中心的建立和运行对于改进机关作风、提高办事效率和改善投资环境，推进行政服务规范化建设，继续深化行政审批制度改革，持续提高审批项目的便捷性和效率性等方面有了新突破和新进展。这充分说明秦皇岛市政务服务中心存在有其必要性和应有的社会价值。

二、秦皇岛市政务服务中心建设的困境分析

秦皇岛市政务服务中心的成立是市政府在深化行政体制改革过程中产生的新生事物，在创建优良经济发展环境、提高行政效率、服务人民群众中发挥了重要作用，但由于受多方面因素的制约，难免会遇到建设困境，研究和分析中心运行中存在的困境，对于充分发挥政务服务中心的作用，切实转变政府职能，全面推进政务公开，提高政府公共管理和公共服务质量有着十分重要的现实意义。

1.法制保障不健全，功能定位不明确

政务服务中心是我国行政体制改革中出现的新事物，目前处于不断探索阶段。其建设的主要法律依据是《行政许可法》，然而《行政许可法》对于政务服务中心具体设立的要求、职能、地位以及性质并未做明确规定，政务服务中心作为一个机构，其存在和发展缺乏有效的法律依据和制度保障。法制保障不健全，功能定位不明确，给中心的实际运作带来了很大的困难。比如“中心”地位不明确，部分职能部门未能将审批权全部集中到中心，而将部分权力保留在原部门，致使政务服务中心窗口办事存在“体外循环”，从而导致中心与主管局之间沟通协调困难，处理问题不一致，监督管理难以落实到位等问题，致使服务质量和服务效率降低，政务服务中心的作用難以最大限度的发挥。

2.窗口人员管理上的困境

秦皇岛市政务服务中心人事管理采用“双重模式”，因此中心存在管理体制上和人员管理上“双重困境”。中心在管理体制上实行双重管理，进驻中心的各窗口既要服从于原单位部门的管理，同时还要接受中心的日常管理。双重管理使得中心不能全面的对进驻窗口实施有效管理，缺乏必要的人事管理权，不能形成有效的激励机制，使得窗口人员的工作积极性不高，最终影响到中心服务质量。同时由于双重管理体制的存在，使得中心对窗口人员仅限于日常考勤、绩效考核与业务协调，窗口人员的人事关系、工资、福利仍归原单位管理，中心没有任何直接的人事管理权，导致中心不能对窗口人员进行统一管理与有效监督，致使服务质量受到影响，给统一管理造成了极大困难，从而影响了中心整体的运行效果。

3.监督体制有待完善

政务服务中心作为一种新型的行政机构，应不断加强其监督体制建设，发挥其内在作用，秦皇岛政务中心已经建立起一套行之有效的内部监督体制，比如审批分级负责制度和公文督办制度、建立社会监督制度、制定窗口人员管理和考核制度，推行首问负责制和告知承诺制等，内部监督对于秦皇岛政务中心发展起到非常重要的作用。但外部监督也应该加强。然而秦皇岛市政务服务中心实际运行过程中，对于公民参与的外部监督重视度不够，没有把公民纳入到中心的监督体系之中，使得中心缺乏一套有效的外部绩效考核机制。正是由于秦皇岛市政务服务中心在公民参与监督方面存在严重不足，打消了公民参与的积极性，才使得其建设动力不足的问题难以解决。因此，秦皇岛市政务服务中心加大外部监督力度，建立有效的公民参与监督机制这一任务已经迫在眉睫。

4.电子政务建设有待完善

秦皇岛市政务服务中心在电子政务建设方面不断进行探索，并取得了一定成就。到目前已经建立了政务服务信息系统，并承担政策法规和服务信息网上公告、办事查询、表格下载、递交有关许可审批申请、网上投诉受理等功能，为人民群众提供“一站式”在线政务服务，办事效率显著提高。但是中心运用电子政务还尚处于初级阶段，功能还有待完善，各部门办公系统软件不统一、标准不统一，存在“信息壁垒”，无法实现共享。中心对电子政务建设支持、投入不够，仅仅限于办公自动化层面的应用和个别业务流程再造，没有将整个组织结构、业务流程、运行机制与电子政务紧密结合起来，严重影响了政务服务中心的并联审批和整合服务效率。这些都是秦皇岛市政务服务中心在电子政务建设中所面临的问题。

三、秦皇岛市政务服务中心建设对策

秦皇岛市政务服务中心作为一个新型的行政服务机构，在其进行创新改革的过程中，难免会遇到一些不可避免的发展困境，面对困境，如何解决，无疑成为秦皇岛市政务服务中心当前的工作重点。

1.健全法律制度，明确中心职能定位

要想最大限度发挥政务中心的作用，首要任务就是健全法律制度，明确法律地位与职能权限，规范运行机制和管理体制。在此基础上建立健全相关配套制度和实施细则，使行政服务中心在法制层面和操作层面有法可依，最大限度避免工作的不确定性。建议制定统一的全国性政务服务中心管理制度，对其机构性质、职能职责、运作机制、窗口单位的权利义务等进行明确，成立中央层面的政务服务中心管理机关，提升政务服务中心的机构地位，使政务服务中心成为政府的常设行政机构，在机构定位、岗位设置、人员编制等方面给予保障。建议政务服务中心的归口管理机关为国务院办公厅，机构定位为行政机构，人员编制使用行政编制，从根本上改变政务服务中心的“中转站”的角色，将政务服务中心的建设和发展进一步纳入法制化、规范化的轨道。

2.强化人员管理，不断提高服务效率

政务中心因其设立属于各级政府在行政改革中的自发行为，只是政府部门一个综合办事机构，为此短期内无法改变其人事管理中的“双重模式”。秦皇岛市政务中心应探索在制度层面解决单位性质、人员编制上的问题，不断加强政务服务队伍建设。认真解决好窗口职工关心的生活福利、政治待遇问题，充分调动窗口职工的工作积极性。严把窗口工作人员准入关，切实选派“素质高、能力强、业务精、作风好、服务优”的业务骨干到服务窗口工作，并保持相对稳定，以提高窗口人员素质，增强窗口办事能力，提升窗口服务质量。进一步完善星级考评、末位淘汰、责任追究等内部激励机制，不断提高政务服务中心的服务质量和服务效能。

3.建立和完善监督体制

政务服务中心是行政效能建设的前沿阵地，是展示政府形象的窗口，所以必须强化监督管理。首先是要充分发挥网上监察系统功能，实施动态监督政务服务中心办理各种服务事项，并且通过网络公示、电话查询、窗口反馈等形式公开，保障广大群众的知情权、参与权与监督权，确保权力在阳光下运行。其次加强内部监督，政务服务中心应设立监督投诉电话、服务评价器、服务评议表、意见箱（簿），定期收集、整理服务对象的意见、建议和投诉，及时做出处理，并将处理结果向服务对象反馈。三是强化社会监督。建立社会监督员制度，发挥社会监督员的作用，对各级政务服务大厅窗口服务工作及窗口工作人员的工作作风、办事效率、服务态度、廉政纪律等有关方面通过明察暗访等形式进行监督，定期收集意见，及时改进工作；同时要发挥新闻媒体监督作用，对拖延办理、恶意刁难、违规收费等行为进行曝光，并建立组织群众评议制度，及时将评议结果公开；对外公布各部门窗口服务电话，开通网上投诉信箱，畅通群众监督渠道。只有不断加强内部监察监督，强化社会监督，充分发挥社会监督和舆论监督的作用，形成立体的监督网络，促进政务服务中心工作的日趋完善。

4.建设电子政务平台，提高政务服务中心运行效率

政务服务中心有效运行离不开电子政务系统的支撑。首先依托先进的信息网络和信息共享发布平台，中心的集中性、規模性、流程化与公开透明的特征才能全面体现；其次是采用先进的网络信息处理软件，才能全面有效地实现政务部门的业务协同、并联审批，提供一站式服务。目前秦皇岛市政府服务中心已经实现了业务处理，从咨询开始、经过申请、受理、到审批和办结取件等服务过程信息化。各窗口工作人员统一配备了政务服务所需的现代办公设备，提供了大屏幕信息显示设备。但是随着政务信息化的推进，秦皇岛政务服务中心需要进一步整合信息化建设资源，充分利用现有电子政务基本设施，对现有的电子政务平台进行调整、升级、改造和整合，形成业务管理系统、电子监察系统、信息查询系统、外网网站、子监察平台、绩效评估系统、应用及数据服务中心和信息安全保障体系等组成的统一的电子政务平台。充分实现全市各级政务服务中心网络互联、信息共享、标准规范制定和应用软件开发，努力实现规模应用，做到同步和协调发展，充分发挥电子政务平台的应用效益，全面提高政务服务中心的运行水平。

政务服务中心建设是新鲜事物，是一项复杂的系统工程。政务服务中心的建设和运行要进一步适应经济社会的发展需要，努力把政务服务中心作为打造服务型政府、提升执政效能的重要平台和载体，通过政务服务中心的建设，加快政府职能的转变，促进地区经济又快又好发展。

本文系秦皇岛市社科联重点课题“秦皇岛市政务服务中心建设的困境与对策研究”（课题编号：201407123）

参考文献：

[1]高妍妍.秦皇岛市行政服务中心建设的困境与对策研究[D]燕山大学硕士论文，2012

[2]单鹏波.秦皇岛市政务服务中心建设研究[D]燕山大学硕士论文，2013

[3]谭海波，姚迈新.地方政务服务中心建设问题与对策[J]探求，2014（3）

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[6]吴爱民，孙垂江.我国公共行政服务中心的困境和发展[J]中国行政管理，2004，（9）：60-65