坚持以人为核心、探索加快小城镇建设步伐的途径

温建霞

【摘 要】 首先阐述我国小城镇建设存在的误区，解读国家新型城镇化的有关精神，然后从一名规划设计人员的角度提出加快小城镇建设步伐的体会。

【关键词】 新型城镇化；土地制度改革；户籍制度改革

建设和发展小城镇，不仅是我国城市化道路的重要途径，更是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问题的重大战略举措。当前，许多地区都在加大力度，加快小城镇建设步伐。但是，在对发展小城镇的认识和实践上，也存在着一些误区和不容忽视的问题。有的认为建设小城镇就是把农民变成市民，建房、搞市政建设；也有的理解为发展小城镇就是"县改市"，"县改区"、"乡改镇"。有的不从实际出发，盲目攀比，一哄而上，乱铺摊子，结果市场建起来了，却"有场无市"，造成资源浪费、财力空亏；有的忽视调查研究，不重民意，盲目照搬，搞"政绩工程"、"形象工程"，结果决策失误，搞成"爛尾"工程；有的仅靠动员行政力量，搞小城镇经济建设，忽视了市场机制的运作，结果成效不大；有的光顾眼前利益，单纯算经济帐，忽视经济、社会和环境的协调发展，不注重社会效益、生态效益和长远利益，对小城镇的可持续发展造成隐患，等等。这些问题解决不好，小城镇的发展就要走弯路，走岔路，经济建设就要遭受损失。因此，正确认识和把握城镇化发展战略的精神，理清建设和发展小城镇的思路，对小城镇的健康发展具有重要的现实意义。

李克强在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上强调扎实推进以人为核心的新型城镇化，他说，我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，必须用好新型城镇化这个强大引擎。新型城镇化是一个综合载体，不仅可以破解城乡二元结构、促进农业现代化、提高农民生产和收入水平，而且有助于扩大消费、拉动投资、催生新兴产业，释放更大的内需潜力，顶住下行压力，为中国经济平稳增长和持续发展增动能。必须认真贯彻中央城镇化工作会议精神，按照科学发展的要求，遵循规律，用改革的办法、创新的精神推进新型城镇化，促进“新四化”协同发展，取得新的突破。新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点。把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系，促进约1亿农业转移人口落户城镇，不能让他们“悬在半空”。促进约1亿人居住的各类棚户区和城中村加快改造，让困难群众早日“出棚进楼”、安居乐业。促进约1亿人在中西部就近城镇化，逐步减少大规模人口“候鸟式”迁徙。

众所周知，小城镇是连接工业化和农业现代化，是推进新型城镇化，是促进区域协调发展的支撑点。加快小城镇发展，是解决“三农”问题的关键，是优化农业和农村经济结构，缩小城乡差别，促进城乡发展一体化、经济社会统筹协调和谐发展的有效途径和必由之路。国家继续加大城乡一体化政策与资金扶持的力度，是加快小城镇建设、推进城乡一体化发展的有力支撑。可见，城镇化建设是未来一段时期贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的战略抉择，是有效扩大国内需求、推动经济平稳健康发展的重大举措。近年来，我国城镇化进程快速推进，城镇率不断提高，在促进区域协调发展、改善产业结构、转变经济发展方式等方面发挥了积极的作用，为城乡一体化发展奠定了良好基础。但在实际工作中，受资源要素、体制机制、经济结构、生活方式等多方面因素的影响和制约，城镇化建设仍然面临许多困难和问题亟待研究和解决。

作为一名城市规划设计人员，我认为，我省小城镇规划设计工作，应当在认真学习贯彻国家新型城镇化的有关精神，总结已有经验和结合当前全省小城镇规划建设发展实际，大胆开拓。为此，提出以下几点建议。

1、首先要解决几个问题

1.1深化土地制度改革，解决农民“有实力进镇”的问题

土地是农民最大的资产，是广大农民长期以来赖以生存的基本生产资料。一方面，农民通过对农村土地承包经营权的获得，使土地成为了一种生产资料，通过合法经营可以获取收益；另一方面，农民通过拥有土地承包经营权，进而也获得了作为农民的合法身份，并获得相应的权益。但按照我国现行法律规定，农民对土地所享有的权益本质上只是一种身份权，而不是一种财产权，也就是说农民作为土地的承包经营者，只享有对土地的经营权和使用权，而没有土地所有权，不能作为一项财产主张自己的权利，只能通过特定条件下的资产经营获得收益，不能通过其他形式的财产处置从这块资产上获取利益的最大化。这种格局导致广大农民既想进城，而因自身没有实力又不敢进城，成为城镇化建设的一大“瓶颈”。要加快推进城镇建设和农民非农化进程，就必须深化土地制度改革，建立允许农村土地流转、出租、抵押的制度，使农民的土地能变为有价值的资产，进而获取进入城镇的“第一桶金”。一是在完善农村土地承包经营权的基础上，结合农业产业化和农业现代化的发展新趋势，大力推行农村土地流转制度，允许农民通过向经营大户或专业化的农业生产公司转让、出租土地承包经营权，使农民可以在不直接参与土地经营的同时，也能获得相应的土地收益。二是完善征地补偿机制，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体土地与国有土地的“同地、同市、同价、同权”，使广大农民能够在土地转让中获得与城市居民同等的补偿权利和相应收益。同时，要积极探索农村集体土地的流转经营模式，建立多元化的经营机制和利益补偿机制，如通过集体土地入股参与城镇开发等形式，使农民既可进城，又可在城镇化建设中获得稳定的收益，实现安居乐业。三是探索建立农民土地及房屋抵押质押信贷制度，解决农民拥有的主要资产不能成为金融机构抵押品而造成的融资难问题，使农民能够通过对资产的合理处置，获得扩大再生产的必要资金支持。四是建立进镇农民的住房保障体系，参照城市保障性住房建设的经验，探索通过允许农民宅基地置换优先享有住房保障待遇等政策，使农民能够比较体面地进镇，进而成为有实力参与城镇化建设的新居民。

1.2加快户籍制度改革，解决农民“有身份进镇”的问题

改革开放的一大进步，就是允许农民离开土地，融入到工业化、城镇化的大潮之中，但是城乡二元化的户籍制度，使农民进城后的身份问题无法解决，长期游离于城镇与农村之间。这种二元化的制度设计，使得广大农民即使生活在城镇，也无法扎根于城镇，“离乡”不“背井”的最大隐忧就是同在一片蓝天下却在感受不一样的“阳光”，特别是在教育、医疗、社会保障等方面的明显身份差异，成为影响农村城镇化的主要障碍。因此，要加快推进城镇化，就必须着力解决农民“有身份进镇”的问题，从而体现公共服务均等化的要求，让公共财政的阳光真正普照城乡大地。一是加快户籍制度改革，建立城乡统一的户籍登记制度，放宽户籍限制特别是小城镇的落户政策，打破农民变市民的户籍障碍，为农民迁入小城镇，发展二、三产业创造条件。二是积极推进社会保障体系城乡一体化建设，逐步建立农民与城镇居民衔接一致的教育、医疗、就业、低保等政府公共服务保障体系，使城乡居民能够同等地享受社会保障服务，有尊严地生活于城镇，并在城镇安居乐业。三是适应城镇化、工业化过程中对农民转移就业的特点和要求，大力开展有针对性地农村劳动力转移就业技能培训，使农民能够真正拥有一技之长，尽快实现在城镇就业，同沐公共财政阳光，真正拥有尊严和幸福感。

1.3完善财税扶持政策，解决“有产业进镇”的问题

当前，一些地方的城镇化建设之所以出现高速度推进与低水平发展并存的局面，一个重要的原因就是缺乏产业支撑，导致农村劳动力无法实现在城镇的就业转移，缺乏赖以生存的依附条件。因此，要加快推进城镇化，就必须完善财税扶持政策，引导和鼓励更多的社会资金、资源向小城镇聚集，支持城镇产业发展，形成工业化和城镇化良性互动的发展格局。一是制定优惠政策，吸引大中城市的中小企业转移到小城镇发展。抓住大中城市结构调整和产业转型的契机，积极引导部分规模适度、成长前景好、产业技术相近、劳动密集型的中小企业流向中心镇及其周边工业园区，通过小城镇吸纳，帮助其做大做强。二是扶持“土生土长”的本地企业发展。利用稅收地方留成、财政资金扶持等多种手段，培育壮大地方特色企业，使其成为对城镇发展具备竞争力和支撑力的特色产业。同时，还要研究完善小城镇第三产业的税收征管，加大第三产业在小城镇产业中的比重，解决更多的农村劳动力就业问题。小城镇产业发展了，就可以使农民“离土不离乡”，实现农村劳动力有序有效的转移，“空巢老人”、“留守儿童”、“春运民工潮”等一系列社会问题也就能够迎刃而解。

1.4建立长效投入机制，解决“有资金建镇”的问题

要破解小城镇发展的资金“瓶颈”，必须采取“多条腿走路”的办法，建立资金投入的长效机制。一是发挥财政资金的投入引导作用，加大对小城镇建设的财政转移支付力度，支持完善小城镇基础设施和公共服务设施。探索建立涉农资金整合使用机制，将分散在各部门的各类支农资金整合打包，集中投向小城镇建设。二是建立税收留存政策，对小城镇产生的地方税收留存部分实行一定比例的返还，激发当地政府发展小城镇的积极性。三是创新社会资本参与小城镇建设的体制机制，放宽资源的流动条件，对部分公共性基础设施项目可考虑适当引进民间资金参与建设，积极鼓励各类社会资本投向小城镇开发。四是创新要素管理方式，通过要素市场的资源和资本流动，促进资源资产化、资产资本化、资本证券化。同时，在小城镇建设用地报批、房屋产权登记税费等方面，要研究制定比大中城市更为优惠的政策措施，吸引各方面资金资源流向小城镇，为小城镇建设提供源源不断的资金活力。

2、坚持以规划为龙头，提升城镇建设整体水平

树立长远观念，以科学发展观为统领，坚持科学规划先行。只有高起点编制小城镇规划，才能高质量高水平建设小城镇的未来。实施“小城镇，大规划”，即全面编制城乡规划，把社会发展规划、土地利用总体规划、小城镇建设规划等有机结合起来，通过对小城镇人口规模、经济状况和各行各业优势的分析，客观地评估小城镇的实际消费水平，在规划编制中合理确定小城镇人口、工业、商业、服务业规模，注重把小城镇建设同发展招商引资、推进农业产业化经营有机结合起来，把建设与管理有机结合起来，以此促进小城镇建设的健康发展和提升城镇建设整体水平。

2.1以科学规划作为发展小城镇的坚实基础

在编制和完善城镇发展规划中，首先，要提高规划的科学性。从根本上说城镇化水平是由经济发展水平决定的，没有农业经济和工业经济的发展，以及市场流通的活跃，就不可能有农村城镇化。同时，城镇发展还受人口、资源、地理环境等自然条件的制约。因此，发展小城镇，要有合理的布局和分工，重点发展有潜力的县城和县域中基础好、发展潜力大的中心镇。要按照市场经济的需求，因地制宜，因势利导，立足优势，突出特色，适度规模，注重实效，科学确定小城镇的经济布局和市场定位，走集约式城镇化道路。城镇规划应同本地区经济社会发展战略及长期规划相衔接，以使小城镇成为联接广大小集镇、农村与大中小城市的纽带，形成较强的推动经济发展的聚集效应和扩散效应。其次，要注重规划的超前性、协调性。城镇建设规划关系农村现代化的百年大计，必须面向未来，要体现地方特色，突出时代感和文化底蕴；同时，又要全面协调、合理布局、抓住重点、量力而行，分步实施。其中包括经济、社会、生态环境的协调，各产业发展与基础设施的协调，城镇功能的健全、规模适度、空间的合理分布、以及物质文明和精神文明的协调等。第三，要加强规划的指导性、可操作性。制定规划要以"农业现代化，农村城镇化、城乡一体化"作为基本发展目标，建立完善的规划编制与实施的管理制度，健全规划成果的专家审查制度，制定保证规划得以实行的措施和法规，确保规划具有科学性和可行性，并综合运用经济、法律和行政手段，严格依规建设，有序发展。使小城镇建设适应城市化和社会化大生产及现代生活的要求，迈上新台阶。

2.2以合理布局、突出特色作为发展小城镇的根本措施

发展小城镇，首先遇到的是城镇布局问题，即城往哪里建？我认为：一是根据区位优势来布局。在中西部地区，应结合西部大开发战略和本身的经济基础，重点支持区位优势和发展潜力比较明显的小城镇加快发展，使其起到模范带头作用，以点带面，良性滚动。二是适应产业发展需求来布局。小城镇在分布上应弱化行业划分的分散格局，强化经济区域优势，形成有瓜菜的、有水果的、有商贸的、有旅游的、有饮食服务的集散中心，一镇一品，形成区域经济中心。三是依据历史文化特色布局。历史文化特色也是发展小城镇的重要依托。其次是突出特色的问题。根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优势，扬长避短，突出特色，在"个性"上下功夫，开发拳头产品，选准项目，培育发展主导产业，走以市兴镇、产业立镇之路，形成自己的独特优势，走出一条各具特色的发展道路。以龙头企业为主体，发展加工主导型小城镇；以农业产业化为对象，发展主导型小城镇；以专业市场为依托，发展市场主导型小城镇；以旅游、文化资源为凭藉，发展旅游开发主导型小城镇；以地理集散为依托，发展交通枢纽型小城镇；以吸引外资为重点，发展开放主导型小城镇；以农业科技革命为动力，发展科技主导型小城镇等。

2.3以加强精神文明建设，作为发展小城镇的有力保障

我国的基本国情除了地大物博外，还应看到人口众多、素质较低的现实情况。这个问题在农村表现得尤为突出。全国约有9亿人口居住在农村，受过高等教育的寥寥无几，受过中等专业教育的也是少数，而多数文盲、半文盲集中在农村。我们必须清醒地认识到，这是我国城市化、现代化的一大难题。因此，必须花很大的气力，像推行联产承包责任制那样，大力加强小城镇的精神文明建设，把小城镇建设成为培养和教育新型市民的大平台。

首先要抓好新型农民培养工程。要大力发展农民培训和职业教育，重点培养种养大户、农机手、农民专业合作社、农产品经纪人、农业产业化龙头企业等经营主体，建设适应现代农业发展需要的实用人才队伍。那么如何做？省级财政应扩大用于农民培训的专项资金盘子，地方市县财政有经费配套，特别是一些有条件的县要提前实现农业现代化，必须安排相应的资金投入。要根据农民的特点因地制宜地开展培训，提高培训的针对性和有效性，对不同产业的职业农民可以采取分类培训的方法。目前的农民培训更多地体现为行政推动行为，要培养农民参训的内在动力，提高农民参训的积极性，必须对持证农民给予一定的政策扶持，如优先承包流转的土地、优先承担农业科技示范项目、优先取得金融小额贷款等；对有一定技术要求的服务岗位，要推行执业资格准入制度，建立激励机制和约束机制。培养应该形式多樣，加强农业职业技术学校和农科院校师资建设与硬件建设，强化实践教学环节，提升学生职业技能，适时调整专业与课程设置，做到学制长短结合、学历教育与非学历教育并重、职业教育与成人教育并举，以适应农村社会各行各业对人才的不同需求。其次做好行为引导，人可以创造环境，反过来环境也可以改造人。这不由得又让我想起一句成语：“蓬生麻中，不扶而直；白沙在涅，与之俱黑。”现实生活中，人人都是环境，人人都能改造别人。近年来，不少地方通过广泛开展以“走向文明”为主题的社区特色文化活动，不仅治好了不少人的心理疾病，更治好了老死不相往来的“城市病”。人与人之间的关系比以往更亲密，更和谐了。

参考文献：

[1] 9月16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上的重要讲话.

[2] 焦必方，孙彬彬。日本现代农村建设研究「M」.上海：负担大学出版社，2009

[3] 曾建民，彭伟董汪洋.发达国家农村工业化的发展及启示「J」.江汉论坛，2008（11）

[4] 罗杰文.东亚农村工业化模式探析与启示「J」.国外理论动态，2008（12）