协同视角下的湖泊水污染治理

唐兵 杨旗

〔摘要〕 近年来，我国湖泊水都存在不同程度的污染。在湖泊水污染治理中，地方政府及相关部门之间协同不力，表现为湖区地方政府行政分割、各自为政，过于依靠行政手段，社会公众参与不足。其原因为：治理模式陈旧，协同治理的动力不足，统一管理机构缺乏权威性，信息沟通与共享机制不完善。因此，应加强湖泊水污染多元治理主体之间的协作，强化政府考核与激励机制，建立符合湖泊水污染治理特性的管理机构和协调机制，加强湖泊水污染治理的信息平台建设。

〔关键词〕 协同治理，湖泊水污染，鄱阳湖

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）05-0086-04

随着我国社会经济的发展，尤其是湖区工业化与城市化进程的推进，全国各大湖泊水资源都面临着不同程度的污染。加强湖泊水污染治理已经成为社会各界共同关注的话题。从国外实践经验来看，大多数国家的湖泊水污染治理已经从单一主体走向多元主体协同治理，并取得了较好的效果。所谓协同治理是指在一定的范围内，政府主体和非政府主体如企业、非政府组织（以下简称NGO）和公民个人等多元治理主体依法运用公共权威，相互协作、共同管理社会公共事务，实现责任共担以及维护和增进社会公共利益目标的行为过程及行为方式的总称。然而，由于我国协同治理理论研究的不足，以及现实经济、社会与体制等因素的影响，要在我国湖泊水污染治理中做到不同主体之间的协同还存在诸多困难。本文从协同治理的视角，结合鄱阳湖水污染治理的现实情况，揭示鄱阳湖水污染协同治理的主要问题与影响因素，并尝试寻找实现我国湖泊水污染协同治理的路径。

一、我国湖泊水污染协同治理不力的主要表现

湖泊水污染是我国目前面临的主要环境问题之一，无论是中央政府还是地方政府都予以了高度重视，在政策、资金和技术上都给予了极大支持，但从治理效果来说并不尽如人意。以鄱阳湖水污染治理为例，作为中国第一大淡水湖，鄱阳湖的水质在城市化和工业化的进程中受到了严重影响，呈现出下降趋势。江西省政府及湖区各地方政府为此投入了大量的人力、物力和财力，但水污染现象并没有得到根本遏制，相反还呈现加剧态势。从协同理论的视角来看，其根本原因在于湖区地方政府及其他相关治理主体之间缺乏紧密团结与协作，存在协同治理不力的现象。

（一）湖区地方政府行政分割、各自为政，相互推诿治理责任。我国现行湖泊水资源管理基本遵循着“流域管理与行政区域管理相结合”的管理原则，但在实际操作中则形成了“属地区域管理和条块分割管理”的管理格局，管理关系错综复杂。首先从纵向管理关系来看，湖泊水资源管理部门的双重管理体制导致有些地方政府为了本地区的利益而忽视中央的整体要求，条块分割现象严重。其次从横向管理关系来看，整个环鄱阳湖地区涉及包括南昌、九江、上饶、鹰潭、抚州和景德镇6个设区市在内的42个县（市、区），在属地管理的原则下，环湖各地方政府均有权对鄱阳湖进行管理并履行职责。但由于“不同行政区首先是作为一个独立的经济实体而存在的” 〔1 〕 （P88），它们按照所辖区域的资源情况和经济利益制定发展计划，人为地对湖泊进行行政分割，在污染物的排放方面则有意将其排放到所辖区域之外，破坏了湖泊的完整性。在管理上往往出现政出多门、各自为政的“多龙治湖”局面。而当鄱阳湖水质受到污染需要协作共治时，又因职责不清而相互推诿，因缺乏信息沟通而协调不力。

（二）湖泊水污染治理过于依靠行政手段，各种治理工具之间缺乏有效协同。在我国湖泊水污染治理过程中，政府依靠其在权威和权力上的垄断地位，采用发号施令等行政方式自上而下地推进水污染治理工作。具体表现在湖区地方政府及相关部门在各自的管辖区域或权限范围内对湖泊水污染实行“分治”，下达行政命令、开展突击行动和执法大检查等等。近年来，在鄱阳湖非法采砂的现象十分猖獗，鄱阳湖水质因此遭受到严重破坏，江西省水利部门曾多次联合其他部门对鄱阳湖的非法挖砂进行打击，但由于各地方政府和部门在自我利益的驱动下，行政手段趋于弱化，治理效果不明显。

（三）社会公众参与不足，政府主体与非政府主体之间协同乏力。社会公众是指公民、法人、其他组织以及有关环境保护的非政府组织（以下简称NGO）等，是湖泊水污染治理的重要主体，社会公众参与是推动协同治理重要力量。然而，由于受我国政府管理体制的影响，社会公众在湖泊水污染治理问题上存在“政府依赖症”，即过于强调政府在水污染治理中的单边责任，影响着政府与社会公众之间在湖泊水污染治理中的协同行为。从鄱阳湖水污染治理中社会公众参与的实际情况来看，社会公众参与不足主要体现在三个方面：一是公民个体参与水污染治理的总体水平不高。对鄱阳湖周围居民来说，由于湖区经济发展总体水平相对落后，受利己主义动机的驱使，有时会作出破坏环境的举动，引发“公地悲剧”。二是企业参与水污染治理的动力不足。湖泊周边的企业既是湖泊水污染的制造者，又是湖泊水污染协同治理不可或缺的参与者。但湖区有的地方政府在面临发展经济和环境保护问题的选择时，往往会优先选择发展经济，从而对一些不履行环保责任甚至违法排污的企业采取庇护的态度，这进一步弱化了企业在鄱阳湖水污染治理中的作用。三是环境NGO参与水污染治理的能力有待加强。环境NGO是公众参与环境治理的重要组织形式，也是促进政府、市场与社会三者之间环境协同治理的重要力量。目前，与鄱阳湖水污染治理相关的环境NGO主要由政府部门发起成立的环保组织、草根环保组织、学生环保社团三类构成。但与发达国家或我国发达地区相比，江西省仍属于欠发达地区，环境NGO无论在数量上还是在规模上都存在较大的差距，普遍面临着经费不足、独立性较差、专业性有待提高等问题，直接或间接地限制着环境NGO参与鄱阳湖水污染协同治理作用的发挥。

二、影响我国湖泊水污染协同治理的原因

造成我国湖泊水污染协同治理不力的原因有很多，除了湖泊本身的特性等客观因素外，从鄱阳湖水污染治理的实践来看，主要原因还在于我国湖泊管理的机构设置、体制机制等方面，影响着我国湖泊水污染协同治理体系的实现。

（一）湖泊水污染政府主导型治理模式的障碍。长期以来，受政府管理体制的影响，政府在湖泊水污染治理处于主导地位，起着决定性作用，这种以政府为主导的治理模式，具有计划性较强、资金能集中使用、计划执行力较好等优点。但其缺点更加明显，一是容易造成信息失真，二是政府治理成本偏高，三是资金使用及治理工作进度的监督乏力，四是容易造成地方政府间的恶性竞争。众所周知，湖泊水污染治理需要权威，但这种权威并非一定源自于政府，尤其是在面对湖泊水污染治理这样复杂性公共事务问题时，政府作为唯一的治理主体已经无法满足现实的需要，依赖于其他相关治理主体的共同参与。正如彼得斯所说，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具” 〔2 〕 （P68 ）。所以，引入多元化的治理主体，由政府主导型治理转变为多元治理主体之间协同治理是我国湖泊水污染治理的必然趋势。但是由于政府部门或出于对其他协同治理主体的不信任，或出于对权力和利益等其他方面原因，影响着我国湖泊水污染协同治理的实现。

（二）政府协同治理湖泊水污染的动力不足。湖泊水污染往往具有空间外延性和跨区域性特征。在我国湖泊管理体制下，地方政府是湖泊水污染治理中的主要力量，它们对湖泊的重视程度直接影响着湖泊水质的高低。然而，由于存在着以下三个方面的原因，致使地方政府在湖泊水污染协同治理上动力不足。一是地方政府官员的水污染治理考核问责机制存在不足，使地方政府往往过于强调经济指标，忽视包括水污染治理在内的其他社会发展指标，导致各地区之间的产业结构趋同、重复建设、产能过剩、资源浪费和环境污染等问题。二是湖泊水污染治理考核的激励机制缺失，使得各地方政府过于强调“责”而少了“利”，对积极治理者缺少奖励和补偿，从而忽视湖区地方政府的协同目标。三是湖区内的生态补偿机制缺失，水污染转移是跨域治理面临的重要问题，由于缺乏区域政府间合作机制及合理的生态补偿机制，客观上促成了“我排污、他治理”的局面，湖泊水污染陷入恶性循环之中。

（三）湖泊水污染协同治理的统一管理机构缺乏权威性。湖泊既具有区域性特征又具有统一性和整体性特征，这就决定了在湖泊管理方面需要一个相对统一的权威性很高的管理机构，以协调湖区地方政府之间的管理活动。否则，容易造成湖泊流域上游地区向下游地区肆意排污现象，以及治理的“搭便车”现象。目前，在很多湖区缺乏一个这样的机构。比如，鄱阳湖生态经济区建设办公室是挂在江西省发改委名下的鄱阳湖生态经济区综合管理机构，由发改委主任兼任办公室主任，机构的行政级别为正厅级。就行政级别而言，鄱湖办属于厅局级行政机关，以一个同等级的机关身份去协调水利厅、农业厅等机关可谓举步维艰。种种限制和困境造成鄱湖办权威性严重不足，对地方政府及治水有关部门没有很强的约束力。一方面，各县市部门对鄱湖办下达的政策旨意执行力度不高，政策效应不佳；另一方面，鄱湖办难以组织各行政区在水资源保护上的精心合作，虽然对鄱阳湖生态经济区作出了统一性规划，但各县市在水污染治理工作中各行其政、缺少合作，让整体性规划功亏一篑。鄱阳湖区内的治污进程受阻，综合管理也难免流于形式。

（四）湖泊水污染治理信息沟通与共享机制不完善。湖泊水污染治理中信息的重要性不言而喻，电子政务已经成为有效实现信息沟通与共享的重要途径。然而，我国湖泊水污染治理相关电子政务建设普遍存在许多问题。首先是缺乏一个完善的湖泊水污染治理信息资源数据库，从而制约着政府协同治理信息沟通与共享的实现。其次，我国电子政务平台建设普遍缺乏全面统一规划，各部门之间组织界限明显，各部门系统自成体系相互封闭，无法实现互联互通与协同办公等特点，难以适应政府协同治理的需要。另外，如果说湖泊水污染治理中存在信息的沟通与共享，那更多的体现在政府内部的沟通，而政府与社会之间的信息互动相对较小，这在一定程度上影响了社会公众知情权，限制了社会公众参与湖泊水污染治理的热情与作用的发挥。

三、实现湖泊水污染协同治理的路径选择

协同治理是对传统单一主体治理模式的超越，对于我国湖泊水污染治理目标的实现具有重要意义，而要形成协同治理机制并非易事，就我国湖泊水污染治理的现实状况与未来需求而言，还需要从以下方面着力：

（一）加强多元治理主体之间的协作，构建湖泊水污染协同治理体系。湖泊水污染协同治理体系要求政府及相关部门之间，政府与企业、NGO、公民个人之间的协调与合作，通过各个治理主体之间的积极互动、多向沟通、资源共享与相互配合来实现湖泊水污染治理的目标。为此，一要加强湖区各地方政府及部门之间的联动。湖区地方政府及部门是湖泊水污染协同网络中的不同节点，发挥着各自不同的作用，它们既要做到各司其职，又要通力合作，共同面对治理难题，形成强大的治理合力。二要加强政府与NGO的协作，这是促进湖泊水污染协同治理的组织基础。有研究表明，政府与NGO之间的信任与合作能够有效地解决环境问题，只要外部和内部的条件具备，NGO完全可以承担起环境保护的责任 〔3 〕 （P130-135 ）；NGO能够为政府治理提供力所能及的帮助，它们在信息收集、方案论证、宣传动员，以及专业技术支持等方面较之于其他组织而言具有一定优势；对政府湖泊水污染治理进行监督和评议，形成合作共治的格局。NGO在我国的发展总体上来说还有待于推进，其中政府的作用至关重要。政府要加快职能转变，为NGO参与公共事务治理创造必要的空间，在政治、法律、资金和人才方面提供保障，实现政府与NGO之间协作共治的良好格局。三要建立政府与企业之间的合作伙伴关系，企业既是湖泊水污染的源头，又是湖泊水污染治理的主体，没有企业的主动参与，水污染治理将处于被动地位。政府除了可以采取补贴和减税等形式鼓励企业进行技术改进，开展绿色生产，还可以通过委托经营、招投标等方式与企业在湖泊水污染治理方面建立起合作伙伴关系；四是要强化政府与公民个人之间的通力合作，公民个人既是良好环境的受益者，又是环境污染的直接受害者，公民的环保意识以及参与能力，是湖泊水污染治理的重要条件。他们能够为湖泊水污染治理提供大量的信息，减少政府监督成本，为此政府应在湖泊水污染治理中建立和完善公民参与渠道，并与与之通力合作。

（二）强化政府考核与激励机制，提升湖泊水污染协同治理的主动性。如前所述，由于我国目前地方政府考核与激励机制的缺陷，导致在湖泊水污染治理中政府协同的动力不足，影响了政府协同治理格局的实现。因此，要让地方政府充分重视并积极参与湖泊水污染治理，关键是建立健全湖泊区域内水污染治理考核、问责与激励机制。2009年5月，国务院办公厅转发了由环境保护部等部门制定的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》，将水质指标和治污项目指标作为考核的主要内容，并将考核结果作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。随后，许多省（区、市）地方政府纷纷出台相应的考核办法。《办法》的制定和出台，对于地方政府履行辖区水污染防治责任具有重要的促进作用。但是，由于湖泊水污染问题具有较强的外部性，这种地方行政分割的考核和管理体制不利于湖泊水污染的综合治理。因此，除了要求政府确立环境保护绩效考核指标的重要地位，确保环保绩效考核的科学性与可行性之外，还应从协同治理的视角，建立一套在共同利益基础上的协同绩效考核指标体系，用以测量当政府部门面临共同问题且需要相互合作时所表现出的协作程度。如可以在湖泊水污染治理绩效考核体系中，适当增加诸如“是否能够很好地协助其他部门完成相应任务，是否能够为相关部门提供及时、准确和必要的信息，是否能够很好地与其他部门进行交流与合作”等指标要素纳入绩效评价当中，以此强化政府部门的协同意识，刺激政府部门积极参与整个治理过程并发挥积极作用。

（三）建立符合湖泊水污染治理特性的管理机构和协调机制，做到湖泊整体性和区域性的有机统一。根据国外湖泊治理实践的成功经验，为了加大湖泊水污染治理力度，保障湖泊治理规划目标的实现，建立符合湖泊水污染治理特性的管理机构和协调机制是一种重要趋势。一方面是结合当地实际情况建立一个统一、权威、高地位的管理机构，将分散于不同区域的政府或政府部门中的湖泊管理职能集中起来，加强对湖泊的宏观管理，抑制部门间的利益冲突，防止政出多门、令出多门等现象。另一方面，考虑到湖泊地域空间整体性和跨区域性特征，以及湖泊水污染治理问题的综合性、复杂性的特点，要想高效地进行湖泊水污染治理，必须建立高效的协调机制，以加强政府各部门和湖区内各地方政府之间、政府与社会之间的协作。在我国，可以针对具体湖泊设置一个跨部门、跨区域、高规格的湖泊水污染治理委员会，主要负责协调湖泊水污染治理中涉及到的不同区域间、不同部门间、不同行业间、政府与企业间、政府与社会间的各种利益关系；解决经济发展部门的短期目标与环境保护长期目标之间的矛盾与冲突；制定湖泊水资源保护与经济发展相协调的环境政策；督促各行业和部门在制定规划时，充分考虑对湖泊的影响等。从国外的经验来看，这种协调机构对湖泊水污染治理的有效开展有着非常重要的作用，是实现湖泊水污染协同治理不可忽视的力量。

（四）加强信息平台建设，完善湖泊水污染协同治理的技术支撑体系。信息技术是政府协同治理的基础和治理手段，构建一个现代化的信息平台是实现政府协同治理的技术保障。在湖泊水污染治理中，信息技术的推广和运用可以帮助政府部门收集、整理和分析湖泊的水情水质数据，建立湖泊水污染模拟治理模型，从而为湖泊水污染治理的整体规划、管理与决策提供智能化支持。根据我国湖泊水污染治理信息平台建设的现状，首先需要建立和完善一个数字化和网络化的湖泊水资源信息数据库，为湖泊水污染协同治理提供重要依据。其次，要在统一规划和顶层设计的前提下，进一步完善我国的电子政务建设，充分发挥电子政务在湖泊水污染协同治理中的积极作用。因此，可以根据我国湖泊水污染治理信息系统的实际状况与电子政务发展水平，以信息资源交换与共享为基本理念，通过统筹规划、协调管理湖区不同地方、不同部门的电子信息系统，实现信息跨部门、跨区域、跨行业的交换与共享，避免“信息碎片化”和“信息孤岛”现象，使湖泊水污染治理体系向着多元化、立体化、网络化、社会化的方向发展。随着湖区地方政府及相关部门之间、政府与企业之间、政府与社会之间的沟通变得更加顺畅，信息传递的及时性和有效性大为提高，信息共享能力极大增强，湖泊水污染协同治理能力和水平也将得到大幅提升。

参考文献：

〔1〕胡若隐.从地方分治到参与共治——中国流域水污染治理研究〔M〕.北京：北京大学出版社，2012.

〔2〕〔美〕B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式〔M〕.吴爱明，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

〔3〕高新军.美国地方政府治理——案例调查与制度研究〔M〕.西安：西北大学出版社，2007.

责任编辑 周 荣