行业性社会组织推动区域创新发展的作用思考

陈建国

〔摘要〕 随着社会治理创新的发展，行业性社会组织在经济社会发展中的作用日益受到重视，尤其是行业协会在产业升级和聚集中的作用得到了一定程度的发挥。实证研究发现，中关村行业性社会组织在区域自主创新、创业、共性技术研发和创新生态体系中发挥了积极作用。行业性社会组织推动创新发展的经验启示我们，应着力打造提供行业共性服务或共性技术产品的核心竞争力，对其支持应由“输血型”资助转向“造血型”扶持，完善行业性社会组织治理结构、规范管理和加强能力建设，加强区域行业性社会组织发展生态体系建设。

〔关键词〕 行业性社会组织，区域创新发展，中关村

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）05-0081-05

在经济结构调整与产业升级过程中，政府和企业无疑是重要主体，但行业协会也能发挥重要作用。〔1 〕随着后双重管理时代的来临，行业性社会组织将会蓬勃发展。那么，行业性社会组织的职能定位对区域创新发展会产生什么样的影响？对以上问题的思考和实证研究，不仅能让我们观察到中国双重管理体制改革过程中行业性社会组织的变化趋势，还能够为行业性社会组织推动区域创新发展提供证据，并以此为理解当代中国区域创新发展提供一个新的视角。一项多案例研究发现，中国行业协会对内职能中“规划发展”、“设计研发”、“品牌创新”和“市场营销”，对外职能中的“对外交流合作”和“与政府部门合作”等，构成了它促进产业升级的六个基本维度。多案例归纳出来的是实然中存在的职能发挥情况，但对政社关系扭曲的中国而言，从应然的角度厘清政社、政企职能关系更加重要，但是没有得到研究者的足够重视。从理论层面而言，行业性社会组织是应对个体企业在产业和区域创新发展中问题而进行集体行动的一种组织形式。这种组织的职能基础是行业、产业的“共益性”产品和服务。本文将重点研究行业性社会组织推动区域创新发展的职能，以中关村南国家自主创新示范区行业性社会推动区域创新发展的经验来验证理论的推理。最后，在理论和典型案例分析的基础上，提出促进行业性社会组织进一步发挥区域创新作用的政策启示。

一、行业性社会组织推动区域创新发展的条件分析

关于行业性社会组织的本质特征，较为一般的观点认为：行业协会是市场主体为节约交易成本而采取的集体行动 〔2 〕。从物品理论的角度而言，公共经济学一般根据排他性和减损性的高低将事物划分为纯公共物品、纯私人物品、公共池塘资源和俱乐部物品。每一种类型的物品在排他性和减损性方面都具有不同程度的区别，且因此而在成本收益的配置方面出现不同程度的对称性，当二者不对称时就会出现上面所说的外溢性。无论是正面还是负面的外溢性，都会导致行动者激励不足的问题，因此会出现负面外溢性事物过程而正面外溢性事物不足的问题。因此，因应于这些问题就需要相应的治理机制将成本收益对称化。因而就出现了纯公共物品要由政府进行治理，纯私人物品交由市场治理，公共池塘资源物品适合自主治理，而俱乐部性质物品则适合由会员制的俱乐部进行治理的治理格局。就行业协会商会而言，其所处理的事务就是一种具有俱乐部性质的事务，因为这一类事务包括的行业信息、行业统计、行业研究、行业研发、共性产品、共性技术、共性检测平台等都具有较高的排他性和较低的减损性，因此具有俱乐部性质物品的属性。作为行业协会商会，其实就是应对行业中具有一定外溢性的事务而形成的集体行动的组织形式。当然，行业协会商会的行为有一些也具有较低的排他性，尤其是针对行业产业的政策呼吁等，都会直接地惠及整个行业或产业，无论某个企业是否加入了行业协会或商会。

“政社企”职能界分是实现行业性社会组织推动区域创新发展的前提条件。职能界分其实是行业产业发展相关事务在政府、行业性社会组织及企业间的分工和协调的问题。根据外部性的大小和专门性的强弱，我们可以将行业产业发展相关的事务进行类型划分。

根据外部性的大小和专业性的强弱两个维度对行业事务进行类型划分。外部性大小，是其成本收益范围的大小及其是否对称。专门性的强弱主要是指某项行业事务是否具有共通性，是否是行业企业所面临的共性问题。据此，我们可以大体将行业产业的事务划分为六类。第一类是企业的核心技术研发、核心产品开发，这类事务专门性强、外部性弱，影响的仅仅是企业。这类事务的直接成本和收益都仅仅局限于企业自身，可以将其称为私益性的企业研发事务。第二类是企业的一般性管理事务，这类事务专门性弱、外部性弱，影响的仅仅是企业自身。这类事务的直接成本和收益都仅仅局限于企业，可以将其称为私益性的企业经营事务。第三类是行业性的研发技术和产品开发事务，这类事务专门性较强、外部性中等，会对其他人产生影响，但是影响范围仅局限于某些产业行业的范围内。例如，某个行业标准的制定、检测认证平台的开发等，可称其为行业“共益性”研发事务。第四类是行业性的“共性”经营事务，这类事务专门性较弱、外部性中等，会对其他人产生影响，但是影响范围仅局限于某些产业行业的范围内。例如，某个行业的自律、共同市场的开发等，可称其为行业“共益性”经营事务。第五类是公共性的行业研发事务，这类事务专门性强、外部性强，会对其他人产生影响，而且影响范围广泛，涉及到的是整个国家的国民等。例如，某个关系到国计民生的重大行业的技术研发和产品开发活动等，可称其为公共性的行业研发事务。第六类是公共性的行业管理事务，这类事务专门性弱、外部性强，会对其他人产生影响，而且影响范围广泛。例如，行业的发展规划、扶持政策和监督管理等，可称其为公共性的行业管理事务。

在六类事务中，前两类由于成本收益对称，都在企业自身的范围之内，不会对其他企业或者社会产生正面或负面的影响，因此适合由企业自身管理，政府或行业性社会组织没有动力去开展此类活动。第三和第四类事务是“共益性”的行业事务或者是行业产品，其成本收益在本行业内对称，不会对行业之外的人产生太大的影响，因此适合由行业性社会组织实行自主治理，私人企业没有动力去承担行业受益而单个企业负担成本的事务，政府则由于专门性和专业性不强及信息不对称的问题，没有能力管理好这两类事务。“共益性”的行业事务或者是行业产品是行业性社会组织成为国家治理体系重要组成部分的客观基础。对于第五和第六类事务而言，在行业专业性事务或者是行业专业性知识和信息等方面的优势使得行业性社会组织成为政府协作治理必不可少的重要伙伴。由于科技、行业、社会生活和公共管理的日益交融，行业性的知识和技术等对政府的管理活动产生了越来越突出的影响，政府对行业、产业的宏观管理和政策越来越多地需要依靠行业领域的专业组织参与和配合。因此，通过购买服务等方式转移职能，能够促成政府和行业性社会组织发挥各自在资源、技术和专业知识及信息等方面的优势，形成协作性的现代治理体系。

二、行业性社会组织推动区域创新发展的主要经验

作为中关村自主创新的社会网络，中关村的行业性社会组织为企业搭建了资源聚合平台、协同创新平台、跨企业跨部门协作平台、国内外合作交流平台，在构建中关村创新创业的生态系统和推动中关村产业发展中发挥了不可替代的作用。中关村的行业协会、产业联盟、基金会和孵化器都已经初步具备了社会治理创新主体的雏形，不仅通过自身的作用发挥推动着示范区的创新、创业和产业发展，而且也推动了示范区的理念文化、治理体制、机制、政策、和管理方式、方法及技术等方面的创新。

（一）“先行先试”改革为行业性社会组织作用发挥营造了良好的政策环境。中关村国家自主创新示范区在行业性社会组织支持资金、登记管理等方面进行了突破性的改革，这为推动行业协会的大发展和作用的大发挥提供了难得的政策环境。中关村管委会2011年1月1日实施的《中关村国家自主创新示范区协会商会组织发展支持资金管理办法》，以工作经费资助和专项委托两种方式支持协会商会的发展。2013年11月，又对其进行修改更新，出台了《中关村国家自主创新示范区行业协会发展支持资金管理办法》，设立专项工作项目经费，通过后补贴的方式重点支持行业协会开展有利于示范区战略目标等六个方面的专项工作。2011年9月26日，中关村印发了《中关村国家自主创新示范区行业协会登记管理办法》，在直接登记、使用“中关村”品牌、跨区域吸收会员和开展活动及联盟登记为团体法人等方面都进行了突破性的改革。这些具有示范意义的机制改革和创新，为中关村行业性社会组织的蓬勃发展和作用发挥提供了良好的基础和环境，刺激了行业性社会组织的快速发展。1991年至2010年间，中关村仅新成立13家社团，在改革政策出台后，2010年～2012年新登记注册的行业性社会组织多达21家，2013年到2014年中关村新登记注册的行业性社会组织多达29家，并有22家产业联盟完成备案。

（二）行业性社会组织已形成服务自主创新和创业发展的基本格局。中关村的行业性社会组织已成为促进自主创新和高技术产业发展的生态系统的重要构成要素。正如中关村科技园区管委会主任郭洪所总结的那样，“创新型行业协会是中关村创新创业环境的营造者、自主创新与产业发展的组织者和政府服务企业的合作者，在搭建沟通桥梁、提升创新能力、服务会员企业、推动产业发展等方面发挥着重要作用。”中关村的行业性社会组织基本上形成了服务自主创新和创业发展的格局，行业协会主要围绕着影响创新和产业发展的共性服务等要素进行集成服务；联盟主要围绕着影响行业产业链的共性技术、检测检验平台等共性技术进行创新发展；孵化器主要围绕着创业这个焦点进行投融资、市场、品牌、企业家培养等要素方面的融合。多年来，中关村的行业协会主要在政策培训、企业管理培训、企业投融资、行业评选评奖、企业资质认定、人才评选、产品认证、行业自律、诚信建设、开拓市场等影响创新的生态要素方面发挥了积极作用。

（三）形成了以承担行业共性技术研发的作用发挥模式。中关村行业性社会组织的发展始终紧密地与创新、创业、技术进步及产业发展联系在一起，这是中关村行业性社会组织发展模式的特色所在。这一点在中关村的产业技术联盟方面体现得尤为明显。在北京市和中关村的政策扶持下，中关村的产业技术联盟从2002年的13家快速增长到76家，联盟成员单位从2002年的46家发展到2012年的5320家。中关村的产业技术联盟已成为行业共性技术研发的重要力量、行业技术标准和产业链整合的平台以及行业市场合作的公共服务平台。

（四）顺应社会创新推动创新型孵化器搭建创业服务平台。由于和企业、行业的创新、创业及产业发展需求紧密相连，中关村的创新型孵化器这种特殊的行业性社会组织已经成为推动中关村创业的服务平台。创新型孵化器不同于传统孵化器的地方在于，创新型孵化器采用互联网思维，和新一代互联网技术发展密切相关，带来了更大的资源互联方式，使得各种服务能够更好地以虚拟化方式实现。由此，创新型孵化器提供了一个大平台，把科技、创业者、资本、市场等各种资源有效地组织起来，形成了一个完整的创业生态链。

创新型孵化器在推动科技与资本对接方面发挥了不可替代的作用，例如创新工场成立以来，已经成功募集了资金规模为4亿元的人民币基金和资金规模为1.8亿美元的美元基金。2014年，第二支美元基金已经完成募集，募集金额为2.75亿美元。

在推动科技和资本对接的同时，创新型孵化器还将培训和创业服务等元素有机地结合在一起，实现创业者的一揽子解决方案，形成了创业服务的全新生态系统。例如，3W咖啡2013年投建600平米孵化器后，经过5个多月的运营，共19个团队入驻，其中12个团队获得了总额近4000万元的融资。创业家则将媒体、投融资和培训有机地结合在一起，从2011年开始举办黑马大赛，共有5000多家企业在黑马大赛的平台上展示并获得投融资。2013年底统计显示，2013年共有380多家企业获得了400多种投资，投资额约112.86亿元，平均每家企业2500多万元，约占中国当年投融资市场的8% 〔3 〕。

因应于行业协会创新的需求，中关村国家自主创新示范区也相应地进行了政策和管理方式创新，不囿于组织属性和身份，而是根据活动和绩效的属性，创造性地将注册为企业、咖啡屋或其他身份的孵化器命名为创新型孵化器并给予专门的资金支持。2013年底，科技部火炬中心将创新工场、车库咖啡、3w咖啡、微软云加速器、必帮咖啡、亚杰商会、常青藤创业园、创业家、创业邦、联想之星、厚德创新谷、石谷轻文化产业基地、36氪、诺基亚体验创新中心、中关村梦想实验室和云基地等17家中关村示范区创新型孵化器纳入国家科技企业孵化器的管理体系及相关科技计划项目的支持范围。企业、行业性社会组织及政府在互动中推动创新是中关村国家自主创新示范区发展模式的精髓所在。

（五）成为政府行业政策的重要咨询者。中关村的行业性社会组织已经成为政府行业政策重要咨询者。在2012年参加年检的33家行业协会中，有14家社会团体为制定法规政策提供了建议和意见，并有部分被采纳，其中影响最深刻的就是北京时分移动通信产业协会，提出了42个意见和建议，并有15个意见建议被政府采纳，成为政府政策出台的重要智库。截至2013年4月，中关村的产业技术联盟中已有54家参与政府制定规划98项，35家联盟为中关村国家自主创新示范区政策先行先试提供建议48条，49家产业联盟共撰写产业白皮书、蓝皮书90余册。

从发展格局来看，中关村的行业性社会组织已经具备了作为政府和市场之外的第三极的规模，也在创新和产业发展方面承担了系列功能。

三、行业性社会组织推动区域创新发展的启示

行业性社会组织作用的进一步发挥既受到行业性社会组织自身能力的影响，也受到政府的管理体制及政策影响，因此，我们这里分别从行业性社会组织和政府两个方面给出相关启示。

（一）着力打造提供行业共性服务或共性技术产品的核心竞争力。要通过创新、创业和能力建设培训辅导活动，进一步将行业性社会组织引领到服务于行业创新发展的共性服务活动和共性技术、产品开发上来。作为“共益性”组织的行业协会或者是产业联盟，其发展的根基在于“共益性”服务或共性技术、产品等。要通过有意识的引导，促使各个行业的行业协会开发出服务于行业需求的品牌性服务活动或产品。具体而言，建议开发区等区域性政府尽快对辖区行业性社会组织进行分类，在分类的基础上成立专业委员会，由专业委员会对其对应的协会展开调查研究，并总结出共性的服务活动和共性技术产品，开展行业协会核心竞争力的建设咨询辅导活动。

（二）政府对行业性社会组织的支持应由“输血型”资助转向“造血型”扶持。中关村管委会每年对行业性社会组织的支持力度比较大，根据《中关村国家自主创新示范区行业协会登记管理办法》，我们看到中关村管委会主要支持示范区行业性社会组织开展经济技术交流与合作，制定标准，帮助企业开拓国际市场，进行品牌推广，承担法律、法规授权或者政府委托的工作。原《中关村国家自主创新示范区协会商会组织发展支持资金管理办法》还规定，可以有工作经费支持。中关村的经验启示我们，行业性社会组织作用的发挥离不开政府的支持，除了给予经费扶持之外，还应当联合枢纽型组织对区域的行业性社会组织进行能力建设方面的扶持，从而使得行业性社会组织自身具有自我发展的能力。具体而言，行业性社会组织的能力建设扶持包括：向行业性社会组织提供发展战略咨询服务，帮助行业性社会组织打造核心竞争力，开发形成具有较强行业粘度的共性服务活动或者共性技术产品等。帮助行业性社会组织建设规范高效的治理结构，通过引导、咨询、评估及监管等方式，促使行业性社会组织形成民主、高效的治理结构，既能够防止过分商业化或官僚化，也能够促使其走出低效的发展阶段。

（三）完善行业性社会组织治理结构、规范管理和加强能力建设。行业性社会组织是非营利组织，其核心使命是公益或者共益，最为关键的底线是不能分红。这是行业性社会组织与企业的本质区别。中关村的行业性社会组织蓬勃发展的一个重要动力在于，中关村的企业比较多，企业家办会比较多。这种发展模式的优点是，企业家能够迅速利用办企业的经验和资源办会，但缺点是具有过度商业化或者出现大企业垄断行业性社会组织的风险。因此，开发区等区域的行业性社会组织需要加强治理结构的建设。因为，完善的治理结构和规范管理是打造追求公益或者行业“共益”且具有较强能力的行业性社会组织的重要保障。

总体来说，应该在完善和贯彻行业性社会组织章程的基本前提下，实现会员大会、理事会、监事会和秘书处等主体之间的分权制衡和协调配合，其中最关键和有效的制度包括：理事会名额的分配、会长的产生和罢免、重大事务的决策、协会财务的管理、监督救济机制等 〔4 〕。重大人事问题、财务问题及重大事项决策都必须按照章程要求进行民主化处理。对于行业协会的理事长、会长及副理事长等的提名罢免主体、提名罢免过程及提名罢免所需要的会员人数、理事的人数及比例都必须要公开。行业协会的理事会配置要合理，具有足够的代表性，防止被行业大企业所主导和垄断，中小企业在理事会中要有足够的代表，理事会决策要严格执行一人一票制。对执行机构和执行层的选拔任用也需要民主公开，秘书长等执行层人员实行专职化和竞聘制，同时对其进行适当的激励，通过协会的理事会或者会员大会的民主决策，可以形成对协会专职人员的富有激励性的薪酬机制。行业性社会组织应当建立信息公开制度，完善网络、媒体等信息披露平台，向社会披露筹资目的、资金使用方向、接受捐赠资助财物使用情况、项目进展情况、年度工作报告等业务活动信息，接受社会的查询和监督。

（四）加强区域行业性社会组织发展生态体系建设。区域的创新和产业发展需要良好的生态系统，区域行业性社会组织的发展同样也需要良好的生态系统。这个生态系统主要包括政府管理的政策（税收政策、发票政策、登记注册政策、年检评估政策等），行业性社会组织的人力资源、财务资源、办公空间、管理机制方式和方法及服务能力等。

从政策角度而言，区域性地方政府要通过抓落实促进登记注册改革、税收减免、行业参与、年检评估等政策见实效。中关村虽然在协会和联盟的登记注册方面突破了双重管理体制，而且出台了扶持资助的办法，但是行业协会面临的税收减免政策落实不到位、减免申请办理程序繁琐、政府行业决策参与空间有限等问题仍然很突出，面临着年检和评估等管制型政策较多但监管效果不突出等方面的问题。因此，应当针对上述的问题进行改革。

从财务资源的角度而言，除了政府进行财政的扶持和购买服务等资助之外，还应当通过创新的方式激活社会资源投入到社会创业之中，例如通过公益创投的方式引导社会资金投入到行业协会的创办和发展过程中。公益创投的主体可以包括政府、企业或基金会，也可以包括个人等。在运作方式上，公益创投类似于商业投资行为，它与商业投资本质的区别在于其投资目标的非营利性：公益创投并不以利润最大化为最终目的，而是兼顾投资回报与公益目标 〔5 〕。

从人力资源的角度而言，尽管《中关村国家自主创新示范区行业协会登记管理办法》中“行业协会专职工作者可以纳入行业协会编制序列，专职工作者的工资和保险、福利待遇参照国家对事业单位的有关规定执行”。区域性政府除了要借鉴中关村的先进政策之外，还要要出台实施细则，推动这一创新性的政策尽快落地见实效。

从行业协会服务能力建设和管理机制方式和方法角度而言，需要专门针对行业协会发展模式、机制及管理方法进行研究，并联合高校、发展较好的行业协会的实务人员和科研机构的专家成立行业性社会组织发展咨询机构，专门针对行业性社会组织发展中遇到的模式、机制和方法问题展开咨询服务。

总体来看，本文利用中关村国家自主创新示范区这一典型案例研究了行业性社会组织在区域创新发展中的经验和政策启示。我们发现中关村的行业性社会组织已初显社会治理创新主体的雏形，无论是行业协会、产业技术联盟，还是创新型孵化器，已经在国家自主创新示范区产业的发展和集群创新中发挥了积极的作用。由于先行先试的权利，中关村的经验是独特的，但其在发展中解决的难题却是普遍的，因应于这些难题的政策对于其他科技园区和区域性政府具有深远的借鉴意义。

参考文献：

〔1〕郁建兴，沈永东，吴 逊.行业协会促进产业升级的作用类型及其实现机制——一项多案例的研究〔J〕.浙江大学学报，2011（6）.

〔2〕王 名，孙春苗.行业协会论纲〔J〕.中国非营利评论，2009（1）.

〔3〕邓淑华.中关村创新型孵化器如何当好创新风向标？〔N〕. 中国高新技术产业导报，2014-02-10.

〔4〕孙春苗.论行业协会：中国行业协会失灵研究〔M〕.北京：中国社会出版社，2010.

〔5〕张雪弢. 清华大学公共管理学院教授、NGO研究专家王名：加快制定社会组织基本法 探索成立公益银行〔N〕.公益时报，2014-03-11.

责任编辑 周 荣