对财政专户纳入国库单一账户管理的可行性探析

【摘 要】财政资金专户是用于专户储存一种财政性专项资金账户。为了加强财政专项资金的科学管理和规范运行，本文在分析我国现行财政专户管理的现状和问题的基础上，提出了将财政专户纳入央行国库单一账户管理的改革思路，阐述了财政专户纳入央行国库单一账户管理的可行性，并提出了相关建议。

【关键词】财政专户；纳入；国库单一账户

财政资金专户是各级财政部门为核算具有专项用途的财政资金，在商业银行及其他金融机构开设，实行专户储存、专项核算、专户管理的一种财政性专项资金账户。近年来，随着国库集中支付制度改革的不断深化和财政专项资金范围、总量的不断扩大，财政专户资金管理中存在的问题也逐渐暴露出来。对此，笔者通过对甘肃省庆阳市宁县财政专户资金管理情况进行了调研，提出了将财政专户资金纳入国库单一账户管理的改革思路。

一、现行财政专户管理的现状及问题

1.财政专户过多过乱，财政自身“家底”不清

据调查统计，财政部门预算外资金在各家金融机构均开设专户，资金达12类。专户名称既有以专项资金性质、用途命名的，又有以财政局、集中采购中心命名的，也有以财政局内设股室命名的。由于金融机构之间的激烈竞争，使同一种专项资金又分别在不同的银行开设专户，存在同类性质资金多头开户、重复开户现象。

2.开立财政专户的依据效力不足，有自审自批之嫌

根据财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》[财办（2006）12号]的规定，财政资金专户应当经国务院、财政部以及省级人民政府或省级财政部门以正式文件批准后开设。当前政专户开立依据极少数为县（市）的政府文件，大部分为财政部门自已为自己开户提供的一个证明。

3.专户资金游离在国库之外运作，国库集中收付难实现

专户资金“碎片化”的使用管理模式，与实行“国库集中收付制度”背道而驰，使预算内容涵盖不全，大量资金游离于财政预算管理之外，形成一边是政府预算内资金吃紧，收支矛盾突出，另一边是大量财政专户资金分散在各金融机构，长期结余、沉淀，不利于财政资金的集中掌握和统筹调度，也为预算执行不透明预留了极大的弹性空间。

4.专户资金归口管理未落实，资金风险隐患较大

不少专户以财政内部股（科）室名义开立，专项资金分散在财政多个部门，未统一归口到财政国库部门管理。加之财政部门又没有编制专项资金会计报表，使财政部门对专户资金的滞留时间与使用合规性难以实时、有效的事中监督，更加大了审计、监察、人大等外部监督部门的监管难度，容易发生财政资金被截留、挤占、挪用等问题，财政专户资金风险较大。

5.专户管理悖离专户设置初衷，“倒库”现象时有发生

设置财政专户，是为了加强专项资金管理，实现专款专用，而目前财政专户成了财政部门的“库外库”，财政部门既当运动员又当裁判员，随意调整预算执行进度，挤占挪用上级资金，地方政府一些项目资金有缺口时就运用专户资金进行“倒库”调节，或在专户之间互借互用。财政专户的存在为公共资金转移、逃避监管打开方便之门。

6.专户资金分散于商业银行，影响宏观调控政策的实施

财政专户资金长期分散于商业银行，由于款项数额大、频繁地在商业银行之间转存，不但不利于商业银行资金来源的稳定和运用，而且减少了人民银行国库存款，变相地增加了人民银行向社会投放的基础货币，使财政政策对冲了货币政策，降低了货币政策实施的有效性、准确性和及时性，影响了财政政策与货币政策对宏观经济的调控效果。

二、财政专户资金纳入央行国库单一账户管理的可行性分析

1.央行有经理国库资金的独特优势

一是《中国人民银行法》赋予了中央银行经理国库的职责。二是人民银行具有“政府的银行”的基本特性，为客观公正的维护国家预算执行的严肃性和有效性，提供了先决条件，也是商业银行和其他金融机构所不具备的。三是人民银行运用先进的经济计量分析模型，能够为财政专项资金的保值增值提供较好的服务。

2.财政专户资金纳入国库单一账户管理符合国际通行做法

从国际经验来看，象法国、意大利、英国等国家都已建立了彻底的国库集中收付制度，并以央行作为国库资金的集散地，将政府所有资金都集中在央行国库的一个账户上，因此，我国应当借鉴其他国家管理财政资金的成功做法。

3.人民银行有先进的资金清算汇划系统作保障

人民银行国库会计数据集中系统、国库信息管理系统等业务系统相继运行，财税库银横向联网系统的广泛应用，并有功能强大的账户管理系统，其先进的核算技术和高效的支付功能，为财政专项资金核算和安全支付提供了高速快捷的支付清算手段，将财政性资金全部纳入国库单一账户管理的条件已经具备。

4.人民银行具有经办财政资金的成功经验和实践

近年来，人民银行配合财政部门成功进行了国库集中收付制度改革，实现了人民银行办理财政资金直接支付和授权支付业务的改革目标。这些业务的开展，为人民银行直接办理财政资金专户资金打下坚实的基础，积累了丰富经验。

三、财政专户资金纳入央行国库单一账户管理的相关建议

建议我国借鉴西方市场经济国家国库管理的经验，按照“积极稳妥、分步实施”的总体思路，将财政专户资金纳入央行国库单一账户进行集中核算和管理。

1.尽快完善国库管理信息系统

进一步完善国库信息处理系统和国库会计集中核算系统，做好国库会计集中核算系统与财政管理系统的的无缝对接，提高国库资金处理系统的网络化、电子信息化程度。

2.实行彻底的国库集中收付制度

集中清理财政资金账户，规范国库单一账户开设。根据国库单一账户设立的要求，除集中收付代理银行的零余额账户外，取消“国库单一账户体系”中的各种过渡性账户和财政部门在商业银行开设的各类账户，在人行国库单一账户下分别设置“财政专项资金”账户及其分类账户，即国库为所有政府支出部门分别开设分账户，用以记录政府资金的变动和各政府支出部门以及机构的资金运用 。

3.规范财政专项资金的收支、清算流程

按照集中收付改革要求，根据预算内存款的核算流程和方法，制定《财政资金收付和核算操作规程》，规范财政专项资金收入、支出程序，统一收入、支出凭证格式，严格财政、国库对账环节。财政专户资金纳入单一账户管理后，人行国库要把专户资金按照国家规定的国库存款利息计息，并将利息缴入当地国库。

4.完善国库资金的监督体系

由于人大是粗线条的事前审批，审计部门是事后监督，实践中两者对国库资金的监督作用有限。央行要发挥其特有的“独立性、公正性、协调性”优势，进一步加强国库资金运行事中监督，重点监督财政存款的开户和预算资金的拨付，防范和控制财政资金支付风险。

5.修订和完善相关配套法规制度

修订《预算法》、《国家金库条例》，对人民银行直接经理财政专户资金业务的职责作出明确规定；修订《国库会计核算办法》、《人民币银行结算账户管理办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规，确保财政专户资金纳入国库单一账户管理有法可依，使国库集中支付工作不断法制化、制度化、规范化。

参考文献：

[1]金明子，金雄.央行国库视角下强化财政专户管理的建议.金融时报，2012（08）

[2]刘贵生.建立国库单一账户制度有利于促进预算管理科学化.金融时报，2012（03）

[3]庞景高.对加强县级财政资金专户管理的思考.中国金融界网，2010（04）

作者简介：

薛莉莉（1968-），女，甘肃正宁人，经济师，现供职于中国人民银行庆阳市中心支行。