关于人民银行直接办理国库集中支付业务的探讨

李毅

【摘 要】国库集中支付改革是我国财政国库管理支付改革的重要内容，而基于人民银行直接办理以国库单一账户体系为基础的国库集中收付业务是目前改革的主要方向。本文就商业银行代理支付与人民银行直接支付进行比较，论述了商业银行代理支付的主要弊端和基于人民银行直接办理国库集中支付业务的可行性，并提出了人民银行直接办理国库集中支付业务需要解决的问题及对策。

【关键词】人民银行；国库集中支付业务；可行性

随着我国社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，传统的财政资金分散支付制度已经不能满足社会经济发展的需要，因此我国于2001年开始推行国库集中支付制度改革。改革推行十余年来，基本解决了预算执行低效、资金分散管理等问题。为推进我国财政国库管理改革的进一步深入，全面推行人民银行直接办理国库集中收付业务势在必行。

一、人民银行直接支付业务与商业银行代理支付的差异

目前，我国国库集中支付业务主要包括商业银行代理集中支付业务和人民银行直接办理集中支付业务。前者采用的资金核算方式为：财政部门对代理商业银行下达各预算单位的资金拨付额度，其接到拨款明细清单后，按额度垫付资金，向商品供应商汇划资金，再向人民银行国库进行资金结算。而后者直接对人民银行国库下达各预算单位的资金拨付额度，由其直接向供应商汇划资金。

虽然上述两种方式均可开办国库集中支付的业务，但两者间在支付手段、核算系统、网络实施等方面各有其不同的特点。人民银行直接办理国库集中支付业务通过国库会计核算系统一点接入、一点清算。而商业银行代理进行国库集中支付业务流程繁琐，需要在代理行开设零余额账户及其他财政账户，采取先行支付后清算的形式。

二、商业银行代理支付的主要弊端

多年的实践证明，商业银行代理集中支付方式存在诸多弊端，其主要表现在：

1.代理商业银行以赢利为目的，代理支付既得利益不明显，其积极性较差。商业银行“代垫资金，再与人民银行清算”的模式与现行金融会计支付中的“先收后支”原则相背离，且可能导致代理银行违规占有国库资金。

2.代理银行零余额账户使用不规范，具体体现在原预算单位基本存款账户未停用、零余额账户不为零、零余额账户垫付资金无法当日清零等。这些余额资金可能进入商业流通，从而不利于市场经营秩序的顺利运行和既定货币政策的顺利实现。另外由于零余额账户的规定，代理银行无法得到可用资金，没有利润可言，因此为获得财政支付保证金或其他财政专用资金存款，违规操作现象时有发生。

3.商业银行代理国库集中支付业务手续复杂、交接繁琐，国库凭证传递的环节较多，不利于资金的及时拨付和清算，且容易出现差错。

4.商业银行代理方式资金运行顺序颠倒，先用后批，弱化人民银行经理国库的职能，人民银行难以全面获得国库支付的经济数据，难以发挥国库实时监管的职能。同时代理商业银行大都以利润最大化为经营目标，无法代理国库监督职能，对预算单位利用零余额账户套取资金等违规行为无法进行有效监督，甚至为满足预算单位要求进行违规操作，大大增加了资金风险隐患。

三、基于人民银行直接办理国库集中支付业务的可行性分析

1.人民银行国库部门已具备直接办理集中支付的条件

人民银行国库部门经过多年的实践，其在业务能力、技术能力、制度保障、人员配备等方面具备了成熟的条件：

（1）高效的业务能力。近年来，人民银行始终以国家相关法律法规为准绳，坚持“业务零差错、操作零违规、资金零风险”的工作目标，积极促进业务创新工作，实现了资金拨付的高效化，财政政策调控能力不断增强。

（2）技术上的成熟。目前，人民银行已建立了相对独立的国库资金清算体系，国库资金序时、滚动报解得以实现，同时大大加强了以3T为基础的现代化国库业务处理系统建设，实现了国库数据集中系统（TCBS）、国库管理信息系统（TMIS）和财税库银横向联网（TIPS）的对接连结，为人民银行国库资金直接支付提供了成熟的技术支持。

（3）制度上的保障。人民银行国库部门一直致力于内部风险控制体系建设，加强与金融机构和金融监管部门的密切合作，实时监控收入缴库、报解、支拨、汇划等预算资金流动的全过程，资金流向监控体系得以健全和完善，从制度上保障人民银行国库资金直接支付的顺利实现。

（4）人才上的准备。国人民银行是我国的中央银行，内部职工均通过严格选拔后上岗，而且随着人民银行业务范围的拓展，其积极组织各类岗位技能培训工作，逐渐培养了一批业务素质高的人才队伍，为人民银行国库资金直接支付提供了人才保障。

2.人民银行直接办理国库集中支付业务的重要意义

人民银行直接办理国库集中支付业务有巨大的社会效益和经济效益：

（1）流程精简，账户设置简单明了，业务处理快捷流畅，效率提升，有利于保障国家惠农政策的贯彻落实。如涉农资金实行国库直接支付，使各项涉农资金直接拨款到户，减少了支付中间环节，有利于资金的快速到位，提高了财政资金运行效率，使老百姓真正享受到了便利。

（2）有利于强化国库监管职能，加强对财政资金的监督力度。实行国库直接支付后，人民银行可根据各种预算指标及用款计划，对支出项目的科目、金额、用途进行审核，由单纯的事后监督转变为事前、事中、事后监督三位一体，使预算执行更加透明化，有效避免资金被截留、挤占和挪用的情况，从源头上遏制腐败现象。

（3）有利于防范资金支付风险。人民银行经办国库集中支付业务后，可避免商业银行代理模式下代理银行垫付资金和违规清算问题，便于国库部门对支付额度和库存余额的实时控制，资金支付风险大大降低。

（4）人民银行办理各项财政业务均不收取费用，有利于降低综合行政运行成本，为财政部门节约了可观的结算费用，支付成本降低，同时有效避免商业银行之间不正当竞争和腐败行为，充分体现了人民银行国库以人为本的服务理念。

（5）实行人民银行直接办理集中支付，把资金统一集中存放在国库中，国库存款余额增加，预算资金存款利息增加，增强了政府和财政部门资金调控能力，有利于国库现金管理的积极推进，实现国库资金经济效益和社会效益的最大化。

四、实行人民银行国库集中支付需要解决的问题

1.虽然当前人民银行直接办理国库集中支付改革取得了显著成效，但也存在一定的阻力，具体表现在：

（1）目前财政部门仍存在惯性处理方式，由财政主导的“1+N”国库账户体系代替国库单一账户支付，仍存在大量的财政专户和各类收支过渡账户，使改革方向模糊化。

（2）公务卡结算没有得到广泛普及和应用。

（3）商业银行既得利益受损，配合积极性不高。

（4）人民银行国库部门尚未建立完善的集中支付相关规划、制度和流程等，国库直接支付还存在一些监管难题。5.地方国库欠缺现金操作管理易导致资金入库存在贬值风险，这也是财政部门保留专户的重要原因。

2.针对上述问题，有必要采取以下措施：

（1）扎实推进国库单一账户制度建设。人民银行应加强与财政部门的紧密联系和合作，全面调查预算外账户及各种名目的专户，及时归并和清理，建立一个账户进行资金核算，逐步将其纳入国库单一账户管理。

（2）加强公务卡使用管理，严格按照《公务卡管理办法》的相关规定，督促各预算单位减少现金支出，使用公务卡办理公务消费支出。

（3）继续扩大人民银行直接办理的国库集中支付范围，使其全面涉及预算内资金拨付、预算外及其他资金支付，同时构建国库与农村金融市场接轨平台，加大对农业及农村的集中支付服务。

（4）制定国库集中支付规划、制度，明确相关的业务内容、基本流程等。并健全和完善预算资金运行的监督机制，加强预算执行动态监控机制建设和国库电子信息审核系统建设，以实时动态监控为重点，提高对支付业务的监管效率。

（5）以中央国库现金管理为基准，建立健全地方国库现金管理制度，积极推进地方国库现金管理，拓宽人民银行的服务范围。

总之，新时期，我们应明确人民银行直接办理国库集中支付业务的优势地位，始终坚持“以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式”核心目标，积极推进人民银行直接办理国库集中支付业务，以促进国家财政国库管理改革的进一步深入。

参考文献：

[1]于俊恒.人民银行直接办理国库集中支付业务的优势[J].金融电子化，2011年第8期

[2]张吴东，吕娜.基于人民银行直接办理国库集中支付业务的可行性研究[J]. 现代商业，2013年第36期