治理理论视角下的政府职能改革解析

【内容提要】 改革开放以来，随着市场经济体制的确立，社会利益结构的多元化发展和全球化进程的加快，中国政府的职能改革获得了巨大的进步。在这个过程中，政府职能改革经历了简政放权、市场监管和公共服务三个不同的发展阶段。从国家治理的视角来看，中国的政府职能改革有力地推动了国家治理现代化的水平。

【关键词】 治理理论 政府职能 国家治理

【作者简介】 唐光海，渭南师范学院经济与管理学院讲师，博士，研究方向：公共管理和电子商务。

【中图分类号】 D922.1 【文献标识码】 A 【文章编号】2095-5103（2014）06-0006-04

经过三十多年的改革开放历程，中国的经济与社会发生了举世瞩目的巨大变化。在这个伟大变革的历程中，政府所经历的改革同样深刻而广泛。在一定意义上说，经济与社会的巨大变化与政府改革并行不悖，相得益彰，共同促进了国家的快速发展。回顾三十多年的改革，我们不难发现政府自身所经历的革命性改革。从总体上看，中国政府已经成功的从一个计划经济体制下的管制型政府向市场经济条件下的服务型政府转型，这为国家的发展提供了不可或缺的体制性保障。本文试以近年来发展起来的治理理论分析和考察改革开放以来中国政府职能所经历的巨大变革。

一、治理与治理现代化：理论层面的解析

绵延近半个世纪的冷战的结束，不仅终结了世界体系的两级格局，同样对于人们的思想观念也产生了巨大的解放作用。在冷战的格局中，分属不同阵营的人们在认知世界的视角和框架上也深深地受制于冷战的两级格局。人们将市场经济和竞争性选举政治作为资本主义阵营的根本特征；而将计划经济和共产党的领导视之为社会主义阵营的根本特征。冷战结束后，随着两级格局的解体，人们在认识世界的视角和框架上也力图突破上述两个格局的束缚，为人类发展所面临的普遍性问题提供新的思路和选择。正是在这个意义上，学者们提出了“治理”这个新概念。

首先，治理强调政府职能的发挥需要更加充分发挥市场的作用。纵观二十世纪的历史，大政府的观念占据主导地位。社会主义阵营的各个国家采取计划经济体制，彻底废除了市场在经济与社会生活中的作用，政府职能的发挥完全依靠行政命令来完成。各个资本主义阵营的国家在二战后采取凯恩斯主义的模式，政府职能得到了前所未有的扩张，市场的力量被国家干预所窒息。冷战结束后，政府职能的行使中更加重视市场的功能成为了克服众多政府低效率的有力药方。其次，治理强调政府职责应该具有充分的责任性和回应性。现代化进程的推进使得经济与社会日趋复杂化，这对于政府职责的行使提出了更高的要求。面对纷繁复杂的经济社会形势，政府的决策和行为需要具有充分的责任性，保证政府能够对于自身的决策和行为承担起责任。同时面对利益格局多元化的境遇，政府需要更加积极有效地对于不同阶层的利益诉求给予回应，保证各个阶层的利益诉求能够被吸纳进入政府的决策过程，从而保证决策的科学化和民主化。从这个意义上讲，政府职责的责任性和回应性是现代社会中政府所必不可少的特征。再次，治理主张政府职能的行使需要更多借助于合作的方式，积极运用社会中的多元化力量，而不能仅仅依靠行政命令来实现。如果说传统的政府职责依靠自上而下的方式来实现的话，那么治理的理念则要求将自上而下和自下而上的方式有机结合起来，在这两个方式的互动之中达到最佳的政府职能绩效。经济与社会利益格局和思想观念的多元化同样需要政府在职能的行使中，不能仅仅依靠自身的力量，而是要充分发动起各种社会力量参与政府职能的行使。最后，治理意味着政府行为的规则化和可预期性，这要求政府高度重视法治建设，以提高其行为的规则化程度。

从总体上看，治理概念提出了不少传统的政府管理中被忽视的新要素，对于各个国家的政府改革具有重要的启示。对于中国这样一个正在经历着高速现代化，同时又在实现传统计划经济体制向现代市场经济体制转型的国家而言，治理概念无疑具有相当的启发性。

二、政府职能改革的动力机制

改革开放以来，我国在积极推进经济体制改革的同时，将政治体制改革放在了重要的改革议程上。而这其中，政府自身的改革成为了整个政治体制改革的重要组成部分。回顾中国政府职能改革的历程，我们发现随着改革的深入，政府职能改革的发展动力也日趋多样化，形成了一个复合的动力系统。

首先，市场经济的出现与发展构成了推动政府职能改革的根本动力和发展方向。新中国成立后，随着在对外战略上加入到社会主义阵营之中，我国在发展模式上移植了苏联模式。苏联模式是后发现代化国家在短期内实现快速工业化的一种体制，它的典型特征是在经济管理方式上采取了国家计划的方法，在物质生产资料方面实行公有化。苏联模式的优势在于能够最大限度的运用国家权力来调集尽可能多的资源，并将这些资源投入到国家需要的部门之中。因此就推动工业化发展而言，苏联模式具有巨大的体制优势。建国后，我国面临着迅速实现国家工业化的艰巨使命，因此苏联模式就成为了党的第一代领导人的必然选择。从历史的角度看，计划经济体制在建国后发挥了重大而积极的作用，它有力地推动了国家工业化的发展，保障了国家的经济自主和政治上的独立。

改革开放以来，随着经济的进一步发展，传统计划经济体制的弊端也在不断的显现，并且进一步制约了国家经济的快速发展。具体而言，计划经济具有如下三个方面的弊端：价格扭曲的宏观政策环境，高度集中的资源计划配置制度和缺乏自主权的微观经营体制。面对计划经济的这些内在缺陷，党和国家领导人推动了市场化导向的经济改革。在改革初期，市场被允许在农业和轻工业部门发展，以作为补充和调节这些部门供需不平衡的补充手段；随着市场作用的不断扩大，它在实现经济增长，克服计划经济体制弊端方面的优势也凸显出来。经过艰辛的探索，到党的十四大上，市场经济被正式确立为中国经济改革的总目标。至此，中国开始了建设社会主义市场经济的改革历程。到上个世纪末，中国已经基本建成社会主义市场经济体制。

市场经济体制的确立对于政府职能的改革产生了决定性的推动作用。市场经济要求政府从根本上转变自身角色，从经济活动的承担者和指挥者转变为经济活动的监管者和服务者。在传统计划经济体制下，政府成为了一切经济活动的指挥者和承担者。无论是宏观层面的国家经济发展计划，还是微观的企业经营管理活动，都是由各级政府部门负责制定和实施。改革开放以来，随着市场在经济活动中发挥着越来越基础的作用，传统政府部门管理经济的方式也面临着改革的任务。具体而言，市场经济的发展从两个方面对于政府职能的改革产生了巨大的推动作用。一方面，市场经济要求经济活动的主体能够按照市场竞争的规律安排自身的生产经营活动，这要求对于计划经济时代政府与企业的管理体制进行改革。换言之，市场经济的发展推动着中国政府与企业职能的分离，这对于政府职能的转变产生了巨大的推动作用。另一方面，市场经济功能的发挥需要政府通过法律法规，维护市场经济的公平竞争和规则秩序。市场经济作为一个高效配置资源的体制，在推动经济发展方面具有巨大的体制性优势。但是我们还需要清醒的看到，仅仅依靠各个市场活动的主体并不能保障市场经济能够良好的运行。

历史证明，缺乏政府监管的市场经济将会导致经济的失序和混乱。从这个意义上讲，政府的监管是市场经济良好运转的必要保障。中国市场经济的发展同样需要政府在维护公平竞争和规则秩序方面发挥决定性作用。从改革开放以来的发展历程看，随着我国市场经济体制的形成和确立，各级政府也卓有成效地推动着自身职能的转变，将市场监管作为职能转变的核心内容。

其次，社会利益结构的多元化构成了政府职能改革的推进力量。随着我国市场经济的发展，尤其是不同经济主体的出现，社会的利益结构也出现了多元发展的趋势。从一定意义上讲，社会利益结构的多元化是市场经济发展的必然结果。一方面，随着市场经济的发展，我国出现了多元化的所有制格局。在公有制经济占据主体地位的同时，非公有制经济获得了快速发展。因此，多种经济方式的共同发展导致了社会利益格局的多元化。另一方面，在分配方式上，我国在坚持按劳分配为主的基础上，允许多种分配方式并存。多种分配方式的存在对于社会不同成员的收入产生了重要的影响，随着改革的深入，不同行业、不同阶层之间的收入差距也显现出来。根据马克思历史唯物主义的基本原理，社会的经济基础决定上层建筑，多种所有制经济共同发展和多种分配方式并存的经济基础必将导致社会利益的多元化局面。

在中国改革的进程中，社会利益的多元化对于政府职能的转变产生了积极的推进作用。第一，社会利益结构的多元化推动政府的再分配职能获得实质性发展。利益结构的多元化意味着经济发展的收益在不同阶层之间的分配存在差异，一些社会成员受益较多，而一些社会成员受益较少。在这种情况下，只有更好地增加国家的再分配职能，尽可能平衡社会不同群体之间的利益分配，社会才能够和谐稳定。第二，社会利益结构的多元化推动政府的公共服务职能的发展，从而减低经济发展所带来的风险，提高社会成员抵御风险的能力。第三，社会利益结构的多元化推动政府职能转变上的民主化导向。社会利益结构的多元化意味着利益格局的复杂化，这要求政府在行使职能的过程中保持更高的民主程度，从而保障社会不同基层的利益诉求都能够纳入到公共决策过程中。因此，推动决策的民主化和科学化是政府在面对日趋复杂化的利益格局的情况下的必然选择。

最后，全球化进程的加快有力地推动了政府职能转变的速度。我国的改革始终是在一种高度开放的状态下进行的，一方面我国积极利用世界市场的资金和技术发展自己，另一方面我国利用不断扩大开放来推动自身体制的变革。随着开放程度的增加，尤其是中国加入世界贸易组织后，我国开放的步伐和程度更是大大加快，我国参与全球化进程不断加深，政府职能的改革也势在必行。一方面，我国不断优化政府的职能，提高政府的宏观调控能力，最大限度地维护国家的经济安全。另一方面，我国政府根据国际化的需要，对于自身不适宜现代市场经济发展的职能进行改革，积极学习发达国家的有益经验，展现了强大的学习能力。从这个意义上讲，改革开放以来，我国政府职能的改革历程是在面对外部竞争环境下，政府不断学习和完善自身的过程。

三、政府职能改革的历史沿革

回顾改革开放以来中国政府职能的发展历程，我们发现其经历了一个从经济到社会再到政治的演变过程。这个过程从总体上是与我国改革重心的变化相一致的。具体而言，政府职能的改革经历了三个不同的发展阶段。

第一个阶段：推行简政放权改革。从改革之初到上世纪九十年代初期，改革的主要内容是对适应于计划经济体制的政府管理模式进行机构精简和权力下放的体制性改革。在这个时期，由于我国对经济体制进行市场化改革的方向还没有明确，因此政府职能的改革还停留在完善和修补传统计划经济体制不足的层面。为了弥补计划经济体制的弊端，政府机构改革从简化政府机构和进行权力下放两个方面展开。在简政方面，上世纪八十年代我国进行了两次大规模的政府机构改革，对于政府机构进行了必要的精简，以期提高政府的效率。在权力下放方面，我国为了更好地调动各方面经济发展的积极性，推行了权力下放的改革，这包括中央政府向地方政府下放权力，政府部门向企业下放权力，政府部门向社会下放权力。给予基层政府、企业和社会更大的自主权，起到了调动各方面发展经济积极性的作用，在上世纪八十年代的改革中发挥了基础性的功能。但是从总体上看，由于市场化的改革目标还没有明确，所以这个阶段政府职能的改革依旧停留在完善计划经济体制弊端的层面。

第二个阶段：构筑市场监管职能。1992年召开的党的十四大确立了建设社会主义市场经济的改革目标，至此我国改革的目标得到了正式的确立。在推进计划经济向市场经济转型的过程中，政府职能的转换成为了改革重要组成部分。就政府职能的改革而言，其核心是构筑市场监管职能。发展市场经济意味着政府需要彻底扭转计划经济体制下对于微观经济活动的干预，从一个经济活动承担者的角色转变为经济活动监管者的角色。随着微观经济主体以市场经济的规律作为自身活动的逻辑，对于政府而言，如何更加有效地维护市场经济的秩序和规则，规范经济活动主体的竞争行为就成为了市场经济条件下政府职能的核心。在上世纪九十年代以来的改革历程中，我国对于政府职能进行了深刻的调整，以市场监管为核心，重构了政府的结构与功能。我国通过积极推进政府机构改革，彻底撤掉了计划经济时代的政府管理部门，消除了市场经济发展的体制性障碍；更加重要的是，我国通过体制创新，基本构建了一套符合我国国情的监管体制，有效地保证了市场经济发展的需要。

第三个阶段：健全公共服务体系。进入新世纪，随着我国市场经济体制的确立，政府职能改革进入以社会公共服务为重心的新阶段。改革开放以来，随着传统计划经济体制的逐步瓦解，我国计划经济时代的公共服务体系也随之受到了削弱。计划经济时代的医疗、教育、住房等公共服务面临着新的转型，以满足人民群众在新的历史时期的需求。但是在改革开放之后的一段时期内，由于我国市场经济体制仍旧处在转型之中，因此适应于市场经济的公共服务体系的发展也受到了经济体制转型过程的制约。从这个意义上讲，我国市场经济体制的确立为新阶段的公共服务体制建设奠定了体制性基础。从更深刻的意义上讲，随着市场经济体制的巩固尤其是我国全球化进程的加快，健全公共服务体系对于降低社会成员的抗风险能力，避免市场经济体制自身的弊端，具有决定性作用。在这样的背景下，进入新世纪之后，我国以民生建设为政府职能改革的指导理念和政策取向，积极构建服务于市场经济的公共服务体系。经过十多年的改革，我国政府在事关老百姓切身利益的医疗、教育、失业、住房等方面构建起比较全面的社会公共服务体系。当然，考虑到这个过程的复杂性和艰巨性，可以预期，在今后相当长的一段时期内，进一步深化和完善政府的公共服务职能仍将是政府职能改革的核心内容。

四、政府职能改革与国家治理现代化

党的十八届三中全会提出了实现国家治理能力与治理体系现代化的重要政治任务。从历史发展的角度看，改革开放以来，我国始终将推进国家治理现代化作为政治体制改革的重要内容。通过上文的分析和梳理，我们发现，政府职能的改革从以下三个方面推进了国家治理的现代化。

首先，我国政府职能改革充分发挥了市场的作用，提高了政府的效率和服务意识。我国政府职能改革以服务于市场经济的发展为根本任务，同时在政府自身的改革过程中也重视市场机制的功能。从理念上看，政府职能改革引入了服务的理念，把政府的服务功能作为其最根本的职能，大力推进我国的服务型政府建设，形成了比较全面的公共服务体系。从功能上看，在提高政府的效率方面，我国适当引入市场竞争机制，尝试政府服务市场化外包的改革，引入政府职能管理中的竞争性模式。

其次，我国政府职能的改革重视决策民主化改革，在管理方式上实现自下而上与自上而下的辩证统一，增强了政府的责任性和回应性。社会利益格局的多元化向政府提出了严峻的挑战，我国通过强有力的改革，成功化解了发展过程中的一系列问题。简言之，在决策方面，我国政府部门充分推进决策的民主化程度和政府的回应性，尽可能地满足社会各个群体的利益诉求；在政策执行过程中，我国政府高度重视政策的反馈与评估，并通过增加政府的再分配职能尽可能地满足社会弱势群体的利益。

最后，我国政府职能的改革促进了政府行为的规范化，推进了法治型政府的建设。市场经济的成功运转需要法治作为基础，这不仅包括市场经济活动主体需要遵守法治精神，作为市场经济运转监管者的政府同样要遵守法治精神。改革开放以来，我国在推进政府法治建设方面取得了长足的进步。在立法上，我国通过修改宪法，颁布行政法和行政诉讼法，制定各种约束政府行为的规章制度，做到政府职能行使的有法可依；在法律执行上，我国政府严格遵守法律法规，做到用法律约束自身行为。

责任编辑：周 俊