美国公共政策与游说士

袁岳

与很多一般性介绍游说活动的书籍不一样，读完这本书中关于多诺华、特万诺、罗斯腾科维斯基等游说界大腕们的生动故事，人们就会对在美国说客怎么工作有了很具象的认识。恒生先生（Paul S. Herrnson）等主编的《利益集团联系》一书是论文集，但对于美国利益集团在选举、政策制定、预算、司法程序中的游说活动的介绍很为系统，也值得参考。

现代说客的历史

游说最早起源于英国，但在美国发展成最有公开影响力的一个特殊职业。尽管在民间，“游说士”并不是一个体面的职业，正象一个有名的华盛顿说客说，“我母亲一定不会把我作为游说士介绍给其他人，她会说我是国会代表或者政治咨询顾问。”但是很多人都知道他们在很大程度上能够左右政策走向，以至于不少政客本身都要仰仗他们的帮忙。美国的游说士一头往往与政界高层很有渊源，很多人原本就是政界人士（实际上目前在华盛顿的专业游说机构中大约有150多人就是前国会议员），另一头他们与很多大企业及很有影响力的利益团体联结，并进而能直接雇佣很多律师事务所、大学研究机构、思想库、媒体为他们工作，因此他们就是资源与权力的联结点。正如名游说士特万诺说的：“在我们的圈子里，你就会知道其实美国不是法律与法制构成的社会，而是一个人为的社会，只要你工作到家。”

当然游说总与好处的交换有关，理论上如果不同的人群都有游说代表那么这对表达人民利益应该起到很好的作用，但是美国实际最重要的游说者是为大公司与少数组织很严密的利益集团如工会、犹太人社团、来复枪协会服务的。美国的地方政府为得到更多的联邦财政预算资助也进行大量游说活动。

尽管不同利益集团根据美国宪法修正案第一条“人民均有向政府诉愿的权利”而可以拥有游说权，但是美国早期的游说也的确大量与行贿受贿和不当娱乐密切相关。1936年开始美国立法要求从事游说者要向商务部登记，1938年要求从事为外国政府与利益游说者向司法部登记（目前对美国政府游说最多的外国政府与地区机构有日本、韩国、利比里亚、百慕大、中国香港、英国、埃塞俄比亚、加拿大等），1946年美国会立法要求游说士向国会登记并报告自己的游说活动。但此前的立法对于游说的定义比较狭窄，因此很多游说行为其实不在规范范围内。1971年的《联邦选举活动法》、1974年的修正法案、1996年的《游说披露法》、1998年的修正法案、2002年的《两党活动改革法》对于游说的相关活动限制进一步具体化。

尽管游说活动的监督一直是一个难以清晰把握的问题，但是随着政治透明度的增加，权力机构代表在接受游说士的政治捐助与礼物限额上越来越谨慎，而相关的交往活动越来越在桌面上进行以免让自己成为政治争议与司法调查的对象，尽管为此而惹麻烦的人还是不少。目前对于美国国会及选举的游说规范比较明确具体，但是在对于行政部门的影响方面，以及大量存在的对地方政府的游说活动，法律规定还比较缺少。

游说的专业方式

美国的游说（LOBBY）大致分三个类别：一是直接游说，例如美国农场主协会、美国制造商联合会、亚华协会、来复枪协会，它们以会员制形式存在，收取会费，很清晰地显示自己代表会员与会员所在行业或圈子的利益。

其二是代理游说，主力是律师事务所、政治性公关公司与政策性策略公司，他们接受特定机构的委托，收取费用，用一套专业方式与社会关系网络来完成代理任务，而且他们往往有专门的注册游说人员，例如威廉斯默仑策略机构，还有挺有点名气的卡西迪公关公司，这类机构圈内人一望而知他们就是为人游说的，但圈外人还以为他们是做一般商业广告、律师服务或者咨询业务的呢。

其三是倾向性游说，其最典型的例子是美国的所谓独立思想库，思想库一般有一定的政策立场的倾向，例如布鲁金斯比较倾向自由主义立场，而企业研究所就比较倾向保守主义立场，捐助者也往往以此立场分类，思想库往往提供政策设计，具有游说能力，且其领导人物与主事者往往有相当社会地位与话语权，虽然也被大家贴上了比较明显的立场标签，但是他们较前两类往往更能表现出表面中立性，尽管实际上他们的资金来源与政策选择本身就有倾向性。

这三者在美国都非常发达，而且互相补充，从多角度渗透影响政策决定者，构成一个绵密的价值链条。

直接游说最大的特点就是直接而且聚集在特定利益群体关心的问题上，但是它也因为直接性而容易引起争议，其他相对或者相关的利益群体往往会抗议政策制定者偏听了直接游说者的意见。相对而言，倾向性游说的争议会比较少点，貌似第三者意见，有些政策主张也不能说得那么只顾一方，“全碗端去”。在中国，直接游说还是主流，一定程度上当政者能听到一方或者少数人的游说意见就已经感觉很不错了，兼听模式还不流行，这特别典型地从现在半真半假的听证会上可以看出来。独立思想库与个人化的学者游说实际上已经开始存在，但大部分耻于公开宣称代表特定利益群体利益，而且很重要的是他们往往通过公共舆论间接施加影响，政策制定者接受这类影响的常规模式还没有形成。在专业游说方面，一些国际公关机构在专业政策领域（如APCO在中国的公共卫生领域）已有相当的影响能力，但以合法委托形式进行政策游说既没有形成广泛的需求基础，也没有形成专业的供应产业，在这个意义上来说游说产业在利益集团多元化的中国是一个潜力型产业。

美国人的典型游说方式是：1.调查研究报告——系统数据与论证，确保游说的说法放到桌面上不是那么难看。我就记得为支持给予中国最惠国待遇，美国八大思想库曾经专门提出专项研究报告，我们零点（咨询公司）还参与提供了相关数据；2.研讨或者讲座——其中以午餐讲座最多，主讲者与评论者阐述，听众可以提问与质疑，游说对象大半就被邀请在听众之中，我曾在卡内基多次做过类似讲座的演讲者；3.旅行考察——将游说对象组织进考察活动中，很多美国政界人士会参与类似活动，比如今年夏天美中关系全国委员会就会组织美国的市长代表团与国会助理代表团访华，当然这需要专门向相关单位备案报告；4.争取出席听证的资格——美国国会与行政部门有大量的听证活动，这可以产生公开与直接影响决策者的作用，美国国会针对中国的贸易法案就需要大量听取美国贸易团体的证言；5.间接辅导——游说机构也做一些有意识地利用媒体、决策机构内部媒体、针对国会助理甚至议院和政府官员的培训进修项目，利用这些途径传达所需要传达的信息，同时也维护与这些人的关系。除了这些主要的游说活动外，私人间的吃饭与聚会也经常被使用，但这些活动最终还需要上面这些相对正式的形式体现出来。

游说也往往与政治捐款有联系，游说机构也提供或者帮助提供政治捐款，但是这种捐款一是要限于法律规定的政治捐款的额度，以防少数人的捐款过度影响某些政客，二是这些捐款只能用于指定的政治活动而不是简单地变成私人的款项。当然并不是没有违法的情形，美国因游说而起的政治丑闻这两年颇为不少。

在中国的公共政策领域游说行为也一直存在，随着利益分化日益普遍，不同利益集团的游说行为更为密集，在隐蔽与不公开的情况下，在金钱等资源支持下的游说活动足以导致公共政策与政府投资项目显著地向少数利益集团倾斜，同时滋生大量的游说性腐败行为。特定利益集团的过度游说不仅妨碍公平，也涉及腐败与透明化问题。中国地方政府在中央的项目与资助预算的游说活动，以“跑部钱进”广为流传。我们需要规范针对党政机关、立法与司法机关游说行为的立法，对于游说资格、游说活动公开性、与游说相关行为的合法性界限、游说的管理机构与监督模式等做出规定。与美国的有组织利益集团与专业游说服务比较，中国还有大量的个人关系游说。专业游说会导致很多政治利益的不公平，但是个人化游说更难管理控制，因此对于是否适度开放专业的游说服务也值得认真考察。游说有利有弊，关键是要上桌面，这也是政府公务行为透明化的重要措施。

责任编辑：方丹敏