关于开展农村土地承包经营权抵押贷款的思考和建议

白璞

[摘要]随着农业现代化的发展，以土地流转为基础的农村土地承包经营权抵押贷款成为了农村金融创新的热点,农村金融供需矛盾主要表现为农民缺乏金融机构认可的财产及抵押物,本文根据笔者长期以来的农村土地承包管理工作经验，对如何开展好农村土地承包经营权抵押贷款进行了思考并给出了一些建议。

[关键词]农村土地承包经营权 抵押贷款 制约因素 政策建议

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650 (2014)04-0025-02

2013年以来，我县认真贯彻和落实党的十八大、十八届三中全会和省州关于深化土地制度改革，加快农村金融创新，全力提升以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权“三权三证”抵押融资为重点的“三农”金融服务便利化水平的精神，为激活农村土地，促进农村土地规模经营，推进农业产业化发展，促进高原特色农业现代化、建设美丽乡村，增加农民财产性收入，增加农村融资渠道，解决农村融资担保难的问题，对如何开展农村土地承包经营权抵押贷款工作进行了积极的探索和思考。

一、基本情况

建水县辖8镇6乡、142个村民委员会（含4个社区）、1563个村民小组，农业人口46.28万人。至2013年末，全县农村家庭承包经营户114051户，共签订家庭承包合同112200份，颁发经营权证112200份。近年来，随着农业现代化的发展，农转城进程的加快，进城务工的农民不断增多，而农民又不愿放弃农村土地承包经营权，所以农民流转土地的愿望强烈。县委政府及相关职能部门高度重视农村土地流转工作，到2014年3月底，全县土地流转面积达15.85万亩，比2013年3月增加了近10万亩。其中仅南庄镇就流转了5.7万亩，连片种植葡萄6万多亩。通过大规模的土地流转，大批的专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，对土地进行规模化开发，形成了集约化管理和产业化经营，但普遍存在融资困难，技术更新改造、改扩建经费投入不足等问题，尤其需要金融支持。

自2008年以来，中国人民银行等金融监管机构积极推动对农村金融产品和服务方式进行大胆探索与尝试，并出台了加快农村金融产品和服务创新的相关意见；2009年，中国人民银行和银监会又在《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发〔2009〕92号)的文件中提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权质押贷款”；我国一些地区随之围绕农村土地承包经营权抵押开展金融创新，并取得了一定的经验和成效。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及今年年初的中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，就深化农村土地制度改革、加快农村金融制度创新提出明确要求、进行专门部署。

我省抓住国家推动农村产权制度改革机遇，于2012年在6个县(市)区启动了“三农”金融服务改革创新试点工作，至2014年6月全省乡镇已实现基础金融机构服务全覆盖，为农村金融改革发展打牢基础。在中央及省、州的大力推动下，我县人民政府于2013年出台了《建水县农村土地承包经营权质押融资暂行办法》(建政发〔2013〕85号) ，为我县农村土地承包经营权抵押融资提供了良好的金融运行环境。

二、开展农村土地承包经营权抵押贷款的制约因素

1.法律制度不配套。我国的《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押，能抵押的只能是依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。《农村土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地不允许抵押。种种法律条款说明，现行相关法律不适应农村土地承包经营权抵押贷款业务的推行。

2.农村土地承包经营权存在着“证地不符”的问题。由于历史原因，我县的农村土地从一轮承包时起就存在承包面积和实际面积严重不一致(通常是实际面积大于承包面积)、地块不实、四至不清等问题，从而导致抵押融资方面困难重重。其主要原因有：①农村土地发包时普遍将好、中、差土地按习惯面积折算成承包面积，而习惯面积普遍大于标准亩面积；②农业税费与承包面积挂钩时期，干部群众为了尽可能地减轻负担，普遍将承包合同面积缩小上报。③国家征收、市政建设及集镇基础建设等大量占用承包地，征占没有批文的，暂时不能核减经营权证面积，导致农户有证无地。

3.农村土地承包经营权流转市场发展较慢。当前我县缺乏流转中介组织，更缺少一个由下至上、网络化、多功能的中介服务体系，大部分土地流转还处在一个自发、分散、无序的小规模状态，流转周期较短，组织化程度低，管理水平不高，没有建立稳定、规范的流转关系，随意性和不稳定性较大。如果没有畅通的土地流转市场，一旦经营户出现贷款违约，处置抵押物的难度就会很大，土地经营权难以变现，很大程度上会影响此项业务的推广步伐。

4.缺乏农村土地承包经营权评估机构。目前我县尚无专门的土地经营权价值评估机构，也没有专业资质的评估人员，缺乏相对独立的评估价值作参照，土地价值难界定，金融机构无法确定贷款额度。如果由抵押当事人协商确定抵押价值，贷款人主观意愿成分较大，抵押权人实现农村产权抵押价值也会很困难。

5.保障机制缺乏，贷款风险管控难。农业属于弱势产业，抵御自然灾害和市场风险的能力较弱，一旦遇到自然灾害，造成地上附着物重大损失，或因市场形势突变，导致地上附着物价值大幅下降，就会直接影响土地流转价值。这些因素金融机构较难有效掌控，导致信贷风险防范困难较大，金融机构开办经营权抵押贷款的积极性也不高。

三、相关政策建议

1.建议修改和完善法律制度，提供制度保障。国家有关部门和立法机构应尽快解除农村土地承包经营权抵押的相关法律障碍，完善和明确相关配套支持措施，把农民土地承包经营权权益具体化、法制化，明晰权益，赋予农民更加充分、完整且有保障的农村土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变。

2.建立和完善金融支持机制。如果没有金融支持机制，农村土地承包经营权融资将会落不到实处，拓宽农村融资渠道的问题就成为一句空话，因此建立农村土地承包经营抵押融资的金融支持机制是非常重要的。农村金融机构要研究和出台业务相关配套政策和措施，制订有效的贷款管理办法和业务操作流程，明确贷款对象、利率、期限和额度等，以便顺利开展该项业务。

3.政策支持，为金融支持提供制度设计和政策保障。农村土地承包经营权抵押贷款是一项新的业务，农村土地承包经营权抵押贷款的开展离不开政府的政策支持，建议抓紧制定农村土地承包经营权抵押贷款管理办法、农村土地承包经营权抵押评估办法，建立完善农村土地承包经营权抵押贷款登记和评估机制，建立配套的抵押资产处置机制，使权证抵押贷款有章可循。

4.加快开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。开展农村土地承包经营权抵押融资，重要前提是明晰量化产权，基础性工作是确权登记颁证。只有通过健全农村土地承包经营权登记制度，稳步开展确权登记工作，以确权确地到户，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、登记簿不健全等问题，达到摸清承包地块，搞清四至界限，核实共有人，核准承包空间位置的目的，实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”；实现承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”，才能为开展权证抵押和贷款创造基础条件，实现和发展好农民财产用益物权。

5.完善农村土地承包经营权交易抵押融资配套服务体系

5.1成立县、乡、村三级联网的农村土地流转服务机构。一是县级成立农村土地流转服务中心，建立功能齐全的土地流转交易大厅，加强电子化管理，建立互联网电子交易平台，积极通过电视台，政府信息网向社会发布供需信息；以市场化的方式处理抵押的土地承包经营权，确保债权的安全和及时清偿；明确农村土地流转服务中心为土地承包经营权抵押信贷业务的抵押登记部门，做好农村土地承包经营权抵押登记，对抵押物的权属、面积、地界、抵押时间等登记事项进行登记确认。二是乡、村两级要成立土地流转服务站，专人负责土地流转服务的具体工作。以协助抵押权人对经营权抵押的土地进行管理和流转，为农村土地承包经营权抵押信贷业务试点工作提供强有力的组织保障。

5.2建立农村土地承包经营权价值评估专业机构。建立农村土地价值专业评估机制、设立专业评估机构配备评估人员,出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则,对土地承包经营权价值进行评估,为金融机构、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等生产经营和项目建设提供价值参考依据，为农村金融机构开展土地承包经营权抵押贷款提供评估服务。

5.3建立相应的农村土地争议纠纷调解机制。要根据解决土地承包经营纠纷的需要，依法开展仲裁活动，及时化解矛盾，维护农民合法权益。要积极支持村民委员会、乡镇人民政府依法开展农村土地承包经营纠纷调解工作，积极争取基层人民法院的司法支持，加快建立健全乡调解、县仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系。特别要加强与法院的沟通协调，在案件受理、仲裁时效的适用、财产与证据保全、先行裁定、调解书与裁决书的执行等方面，争取支持，接受监督。

5.4建立农村金融风险补偿机制。一是建立完善的农村土地承包经营权抵押融资风险补偿机制，通过整合涉农发展及补助资金，探索设立农村土地承包经营权抵押融资风险补偿专项资金，对金融机构新增农村土地承包经营权抵押融资进行补偿。二是保险监管部门应从推动新农村建设的角度出发，完善农业保险体系框架、保险费率形成机制和农业保险再保险机制，开设农村土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低金融机构发放土地承包经营权抵押贷款的风险。三是地方政府要大力引导和发展农村信用担保服务，加强风险补偿机制建设，分担抵押贷款风险。