社会治理视野下的社会组织法制建设

李惠娴 茹倩玉 陈倩岚 姚巧圆

摘要：近年来，随着我国行政体制改革的发展和社会管理创新的提出，使社会组织参与社会管理成为一个热点问题。其在当前的中国，面临着巨大的挑战。如何更好的参与到社会管理中，在社会事务中与政府有更好的互动是一重大课题。

关键词：社会治理；社会组织；法制建设

一、社会组织与社会管理

（一）社会组织的界定

关于社会组织的概念，通过学习借鉴学者们的研究，本文对社会组织属性进行了归纳，其中包含五项：非政府性、非营利性、组织性、自治性、志愿性。第一，社会组织是在获得主体独立性和自主性基础上，自愿建立的社会组织，组织成员的自由意志是组织存在的前提。第二，社会组织是由社会成员为了类似的目的或活动而组成的社会群体结构体。第三，社会组织是相对独立的有序的自治组织，通常而言，社会组织只要依法成立，在国家法律规定的范围内，按照章程和自治规则进行活动，不受其他任何机关、组织和个人的非法干涉。第四，社会组织是一个开放的系统，它能够在与外部环境的相互作用中，调整本利益集团的行动，争取、维护和保障其成员的利益。第五，社会组织是非营利性的组织。

（二）社会管理及社会管理创新的基本内涵

对社会管理形成的基本认识是：社会管理主要是政府和社会组织为协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，通过制定社会政策、相关法律法规和规则等，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。

所谓社会管理创新，是指在现有的条件下，运用现有的资源以及经验，依据当下社会的发展态势，并且根据社会管理的基本理念和规范，研究并运用新的社会管理理念，对传统的、不科学的模式和管理方式进行改造，建构新的社会管理机制和制度，从而实现社会管理目标的活动。

二、我国社会组织的缺陷

（一）从监管来看

1、社会公众监督意识弱化。综合来讲，我国的民主发展状况和公民社会发育程度还是比较低的。同时，我国政治生活中的公众参与程度也比较低，公民的社会政治参与热情普遍不高。这就导致了社会公众对社会组织的监督普遍存在监督意识不强。

2、新闻舆论监督乏力。就现状来说，新闻媒体对社会组织的舆论关注不够，新闻监督的能量还处于未激活状态，我国新闻媒介对于社会组织的监督还没有发挥应有功能。

3、信息公开不到位。当前，社会公众对于各类社会组织的宗旨和服务范围以及服务机构等信息缺乏基本的了解。与此同时，社会组织的财务不公开情况比较普遍。社会组织法律规定的公开不健全。

（二）从立法来看

1、控制型管制理念根深蒂固

控制型管制建立是对管理对象的不信任，基于管理者的权威。首先，我国社会组织的成立的条件过于严格。这种过于苛刻的成立条件为社会组织的建立制造了严重障碍。再者，行政管理部门对社会组织内部的人事、财务等实施过多的干预，使社会组织的自主性、自治性、独立性不能实现。

2、立法实体内容存在缺陷

一是对扶持社会组织发展的措施的规定相对缺乏。例如，社会组织的生存发展都离不开充足的资金，而现行法律法规关于社会组织资金来源的规定却极为简单。二是我国的社会组织立法主要突出了政府监管的作用，对社会组织的社会监督和自律约束机制的规定比较缺乏。三有关社会组织的合法权益和政府主管部门如何保护社会组织合法权益的相关规范很少。

三、国外社会组织的经验借鉴

（一）美国的非营利组织

在社会组织方面，美国是很特殊的。虽然它的文化历史很短却深深地植根于个人主义的传统。美国的非营利组织在数量方面是十分惊人的，同时影响也是非常巨大的的。

1、美国非营利组织发展的状况

美国非营利组织十分广泛，它存在于美国社会的各个领域。更值得一提的是，非营利组织在提供公共服务以及参与各种议事日程等各个方面所具有的影响力是无人可以轻视的。因此，政府和工商企业都十分重视其意见和反应。

2、美国对非营利组织的管理

（1）政府管理。在美国，非营利组织的成立并不需要政府的批准，任何人都可以发起建立社团。与此同时，美国政府对非营利组织的管理是多方面的，同时又有着许多严格的具体规定和限制。

（2）自我管理。与众不同的是，美国的慈善组织内设有董事会，董事会所负责的是控制组织的运作及决策。所以，董事会的成员对组织的任何活动都要负起法律责任。

（二）英国非政府组织发展的经验借鉴

英国作为世界上的老牌资本主义国家，两次世界大战的冲击瓦解了“日不落帝国”。然而，20世纪80年代以来英国资本主义制度再次迸发出再生能力，在“小政府、大社会”的方针下，英国政府把越来越多的公共服务功能转移到非政府组织。

1、英国非营利组织发展的状况

很早之前英国就有两种传统：一是办慈善事业；二是互助的传统。英国政府鼓励并支持人们去组建或者从事团体活动。在英国，他们认为政府不可能满足社会各方面的需求，从而需要各类团体从事各种社会活动来满足社会各方面需求。

2.英国政府对民间组织的支持和鼓励的表现

首先表现在人们组建社团不加以限制，遵循违法才处理。其次是政府每年都会从财政经费中拨出大量经费来支持这些社团活动。

四、社会组织法制建设的路径

（一）完善社会组织法律体系

建构我国的社会组织法律体系不仅仅是体系的创新，更要从根本上树立新的立法理念：

第一，我国社会组织的立法必须保障公民的结社自由，彻底转变结社权由行政机关决定的国家本位的理念，立权利本位的理念。因为其为宪法赋予公民的基本权利，社会组织的立法必须围绕怎样实现和更好的保障公民的结社自由这一宗旨展开。第二，对社会组织的治理，不再以政府为中心，使政治权威多中心化。以社会组织为治理的基础，政府对其法律环境进行优化。第三、由控制型理念向服务型管制转变。

对于社会组织法律体系的构建，重中之重就是制定结社法，以明确社会组织的法律地位、自治性质，并且在此基础上，其应以单行法律为主干，以行政法规、地方性法规、规章为补充。因为税收政策是调控社会组织发展的主要激励手段之一，所以我国法律体系建设要完善社会组织立法，切实把税收优惠政策落到实处。

（二）健全社会组织的行政监管机制

第一、复杂的登记程序严重阻碍了社会组织的发展，我们要降低社会组织的门槛减少不必要的环节。第二、为了提高社会组织的透明度和公信力，我们要建立信息披露制度。其不仅有利于审批机关实施监管，也有利于提高公众对社会组织的信任。第三，对于解散后的社会组织不仅要尊重发起人意志，还要尊重其非营利性特点，建议对剩余资产尽可能按发起人意愿转移给其他社会组织，使其继续发挥作用。

（三）加强社会组织的社会监督机制

第一、提高公众的监督意识，发挥公众监督的独特功能。其不仅可以提供社会组织违法违规的线索，还可以培植社会监督的氛围与社会廉洁的风尚。第二，加强新闻、网络等监督方式，不但揭露丑恶现象，更深入挖掘丑恶现象，把新闻监督与网络监督结合起来，使一加一大于二，促使问题得到更好的解决。

（四）建立社会组织的自律机制

不管是机关还是社会组织，其最基本单元是人，因此提高社会组织自我管理能力的根本是不断加强对社会组织从业人员的培训，提高其管理水平。并且把决策和执行分离开来，使其相互之间尽职但是不越位，使理事会切实起到监督的作用，实现社会组织的自我净化。（作者单位：河北经贸大学法学院）

“河北经贸大学研究生科研创新计划项目”

参考文献：

[1]郭国庆，现代社会组织研究.M北京：首都师范大学出版社.

[2]吴忠泽，李勇，刑军，发达国家非政府组织管理制度.M北京：时事出版社.

[3]娄峥嵘，我国非营利组织信息披露机制的理性分析[J]）商业会计

[4]刘源源，规范网络监督应处理好几个关系[J]）华北水利水电学院学报.