土地利用总体规划与未来发展适应性评价

阮柱　周兴

摘要2006～2020年土地利用总体规划实施至中期，随着经济的快速发展，新政策的提出，土地利用布局、土地利用指标、环境等也发生着变化，规划需要相应的调整，有必要进行土地利用总体规划与未来发展适应性评价。该研究阐述了土地利用总体规划与未来发展适应性的内涵，构建科学的评价指标以及评价模型，以广西贵港市为例，对土地利用总体规划与未来发展适应性进行评价。采用极差标准化方法对数据进行标准化处理，利用层次分析法计算权重。经过模型计算，得到适应性评价得分为83.45分，说明贵港市土地利用总体规划与未来发展适应性较好。最后，参照评价结果，提出了相应建议。

关键词土地规划；未来发展；适应性；贵港市

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）28-09956-03

The Evaluation of the Adaptation of Land Use Planning to the Future Development—A Case Study of Guigang City in Guangxi Province

RUAN Zhu， ZHOU Xing*

（Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

AbstractWhen the land use planning carries out to the midterm（2006-2020）， economy developed rapidly and new policy was put forward. Because of it， layout of land and index of land have some changes， planning needs to be adjusted accordingly. It is indispensable to make an evaluation about the adaptability of land use planning to the future development. The connotation of the adaptability of land use planning to the future development was elaborated， the scientific evaluation index and model was constructed. Taking Guigang City in Guangxi Province as an example， the adaption of land use planning to future development was evaluated.Maximum difference normalization method was used to standardizes the index. By using Analytic Hierarchy Process， weight of factor was valued. Calculating by the model， the score 83.92 was obtained， indicating the land use planning of Guigang adapts to its economy development in future. Finally， several corresponding suggestions were put forward according to the result of the assessment.

Key wordsLand use planning； Future development； Adaptability； Guigang City

我國现行土地利用总体规划从2006年实施至今，已至中期。在规划实施过半后，规划背景发生重大变化，中共十八大提出了“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五位一体的建设制度，倡导要节约集约利用资源；同时我国经济发展平均以8%的速度增长，是世界上经济增长速度最快的国家。新政策的提出，经济的快速增长，改变了土地利用的方式，提高了土地使用率，土地利用布局、用地指标、生态环境等也随之发生了一定程度的改变。现行土地规划各项指标、用地布局等未必与当前以及未来的经济发展状况相适应。土地利用总体规划是土地资源可持续利用的重要工具[1]，为了土地资源的可持续利用及经济的快速增长，需要对土地规划与当地未来发展的适应性进行科学、合理的评价。我国学者针对土地利用总体规划实施评价做了很多研究，但是大多学者只是使用“实施指标”、“执行指标”、“执行效果”、实施效益”、“政策执行”[2-4]等指标对土地规划实施后的情况进行评价，不能很好地为规划实施至中期后的土规与未来发展状况的适应性提供科学依据。为了对土地规划与当地未来发展的适应性进行合理的评价，需要根据规划中期的实际状况，重新构造适宜的指标体系，从而为土地规划中期调整提供科学依据，更好地发挥土地规划对土地资源的调控作用。

1土地利用总体规划与未来发展适应性评价的重要性与内涵

1.1土地规划与未来发展适应性评价的重要性

规划是一门预测变化的科学，是一个建议未来发展方向、综合协调、理性思考、为人类创造良好环境的过程。规划需要适应未来的变化，需要综合协调，这样才能利用规划为人类创造美好环境，实现社会、生态、效益的可持续发展[5]。土地利用总体规划与未来发展适应性，就是考查规划与未来发展各种变化是否协调，包括规划与当地经济、人口、环境及其变化所产生的影响的协调。土地规划与未来发展适应性关乎未来经济发展、所需用地指标、用地布局、环境等要素。因此，土地规划与未来发展适应性评价是十分重要的。

1.2土地利用总体规划与未来发展适应性评价内涵

土地利用总体规划与未来发展适应性评价，是指到土地规划中期，现行土地利用总体规划土地利用布局、各项下达指标等与规划中期至规划期间当地经济社会发展所需的土地利用布局、指标、发展方向、生态环境等方面是否适应的评价。它是根据土地利用总体规划实施至中期的实际情况，选取一定指标，运用数学模型，对土地利用总体规划与未来发展的适应性程度进行表征、分析、比较的一种价值判断。它是土地利用总体规划与当地社会经济发展进行衔接、协调的一种评价，是土地规划协调社会经济发展的需要。

2土地利用总体规划与未来发展适应性评估方法

2.1评价指标体系的构建

2.1.1评价指标体系的构建需要遵循的原则。

（1）综合性原则。

土地利用总体规划是一个涉及自然、社会、经济等多种系统的复杂工程[6]。土地利用总体规划与未来发展适应性评价涉及到土地规划的土地利用布局、指标，也涉及到当地未来社会经济发展的用地发展方向、生态环境等方方面面的内容，仅从其中一方面或几方面进行评价，只会使结果脱离实际，有失偏颇。因此需要综合考虑各方面的影响，使评价结果符合实际。

（2）客观性原则。

在遵循综合性原则的基础上，还应考虑到客观性。评价关键是选择合理的评价指标体系，指标体系必须科学、完备，同时指标应相对容易采集，便于比较[7]。要在指标可得性的基础上，选取适宜指标对研究对象进行合理的评价。

（3）区域性原則。在选取指标时，应考虑到评价对象的独特性，一个区域必然会有它本身的独特性。选取关于研究对象区域性的指标，才能因地制宜地针对区域发展提出相应措施。

2.1.2评价因素集的确定。

根据土地规划与未来发展适应性评价的内涵，土地利用总体规划与未来发展的适应性，主要是考查规划的土地利用布局、分解的新增建设用地指标、耕地保有量等指标是否与当地未来发展相适应。根据评价指标体系的选取原则，在准则层中，主要考虑布局适应性以及指标适应性。影响未来土地利用布局的主要是未来的发展项目布局以及未来用地发展方向，所以，布局适应性主要就从项目布局适应性和未来发展方向适应性这两方面进行评价；土地规划中，影响着经济发展的指标主要有耕地指标、建设用地指标以及生态环境指标，因此指标准则层之下由耕地、建设用地和生态环境指标适应性这3个子准则组成。

在指标层则选取了具体的指标，如下所述：

（1）未来发展项目布局适应性。主要考查土地利用总体规划中的土地利用布局与未来发展项目布局的适应性。此处未来发展项目是指规划中期至规划期2020年即将实施的项目。土地利用布局与未来发展项目布局是否适应，就要考察未来发展项目中符合规划面积的大小、项目布局是否与基本农田布局一致、项目是否已经列在土地利用总体规划重大项目清单中。由此，选取未来发展项目符合规划的面积的比例、未来发展项目选址中基本农田所占比例、未来发展项目符合规划项目的比例这3个指标作为具体指标。

（2）发展方向适应性。查看现行土地利用总体规划中规划城镇用地发展方向与未来当地城镇用地发展方向是否适应。选取发展方向拟合程度作为具体指标。

（3）耕地指标适应性。检验现行土地利用总体规划从中期实施至末期，耕地数量是否能支撑当地未来发展所需，保证当地粮食安全。选取耕地保有量指标适应程度作为指标，由土规实施至中期的耕地保有量除于未来发展耕地需求量计算得到，其中未来发展耕地需求量由粮食需求法计算得到。

（4）建设用地指标适应性。表征现行土地利用总体规划建设用地指标与未来经济社会发展的适应性，建设用地指标主要包括新增城乡建设用地指标和新增交通水利及其他指标。因此，选取新增城乡建设用地指标满足度、新增交通水利及其他用地指标满足度作为具体指标进行评价。

（5）生态指标适应性。指现行土地利用总体规划的生态环境目标与未来经济社会发展的适应程度。土地规划的生态环境目标主要有生态建设用地占土地总面积比例、森林覆盖率。因此，主要选取与未来生态建设用地适应程度、与未来森林覆盖率适应程度这2个指标进行评价。其中生态建设用地是指林地、园地、水域、草地、其他草地。

2.4权重确定方法

在综合评价模型中，涉及到权重，模型中的权重的大小反映了土地利用总体规划与未来发展的适应性评价指标体系中相应指标的重要程度。在综合评价中，权重系数确定的精度和科学性将直接影响评价的结果，因此权重系数的确定十分重要[8]。权重确定的方法有熵值法、主成分分析法、德尔菲法、比重法、因子分析法、层次分析法等，其中层次分析法计算得到的层次分析权数，其评价结果具有稳定性，且其评价结果符合客观实际水平，具有合理性[9]。因此，该研究采用层次分析法确定权重，通过询问专家打分构造判断矩阵、层次单排序、层次总排序，运用和积法计算权重、经过一致性检验[10]，反复调整判断矩阵之后得到最终权重。

3实证分析

以广西贵港市为实证研究对象。贵港市位于广西东南部，西江流域中部。郁江与浔江贯穿贵港市全境，其地貌主要是由平原、丘陵、中低山组成。这里有广西第一大平原郁浔平原，中低山有西部镇龙山、中部莲花山脉，东部大瑶山脉。属于南亚热带季风气候区，夏季高温多雨，冬季干燥少雨。辖区内包括3区1市1县，区位优势明显，黎湛铁路、324国道、209国道、南（宁）梧（州）高级公路、西江航道交汇贯通全境，拥有华南地区最大的内河港口，是大西南出海最便捷的通道之一。

3.1贵港市土地利用总体规划与未来发展适应性评价结果

数据标准化后，用层次分析法计算权重，运用适应性指数模型，计算得到贵港市土地利用总体规划与未来发展适应性评价权重与综合得分（表2）。

由表2可知，目标层综合得分为83.45，在“好、较好、中等、较差、差”5个档次中属于“较好”，根据评价结果，贵港市土地利用总体规划与未来发展适应性较好，说明贵港市土地利用总体规划与未来发展是互相适应的。但是，按照贵港市未来几年的经济发展状况，土地利用总体规划仍需要做相应的调整。

3.2土地利用总体规划调整与未来实施建议

3.2.1适当调整土地利用布局。

至规划实施中期，贵港市社会经济发展迅速。经济的发展需要良好的交通及其他基础设施项目的支撑，这些项目是经济发展催生的产物。其中部分项目没有包含在现行土地利用总体规划中重点项目清单中，没有相应的规划布局，这就造成未来土地利用布局发生了相应的改变。因此，需要适当调整土地利用布局。

3.2.2适量调整用地指标。

随着贵港市社会经济的发展及政策背景的改变，产生了许多新的项目。新项目在一定程度上改变了贵港市土地利用布局，同时也需要分配一定量的建设用地指标用于项目的建设实施。为了促进贵港市经济的快速发展，贵港市土地利用总体规划要对用地指标进行适量调整。

3.2.3集约节约使用土地。

贵港市近年来土地变化率较大，由于受到科学技术水平、经济物质基础等的限制，不可避免地会造成土地的粗放利用，与未来土地集约、节约利用的要求不相符合。在接下来的规划实施期间，需要按照国家的用地要求，更加集约、节约地利用土地，提高土地利用效率。

3.2.4加强环境治理。

贵港市森林覆盖率和生态用地的保护均已达到土规中规定的目标，但是贵港市还存在着土地石漠化、水土流失等环境问题。未来贵港市仍需要加大对石漠化和水土流失等环境问题的治理力度，加强环境治理，减少石漠化面积，防治水土流失，这对贵港市土地可持续利用发展具有重要意义。

安徽农业科学2014年

4结语

通过构建土地利用总体规划与未来发展适应性评价指标体系对贵港市土地利用总体规划进行评价，得出贵港市土规与未来发展互相适应的结论。评价结果为贵港市在新土地利用政策背景下进行规划修编提供了理论依据和方向。结合评价结果和贵港市未来发展状况，贵港市在土地利用方面，要以科学发展观为指导，打牢集约节约利用土地的思想

根基[11]。以修编新一轮土地利用总体规划为契机，执行严