从公共管理的视角看农业巨灾保险机制的建立和完善

曾哲韬

一、问题的提出和研究意义

“弱质产业”是世界各国对农业抵御自然灾害能力不强的普遍认识，中国作为一个自然灾害频发的农业大国，大面积旱灾、季节性的风雪灾害，以及水灾的高频率发生在很大程度上影响了我国农业的正常发展。①统计显示，近十年来，中国农业已成为继日本和美国之后的第三个灾害损失最严重的国家，全国平均每年约有3亿亩农作物受灾，2亿多农村人口受到灾害影响。

随着我国不断升级的农业现代化，由劳动密集型向技术密集型转变，农业生产向规模经营和专业化方向演进，是今后一个时期农业发展的必然趋势，这种集约型的增长方式使农业风险更为集中，巨灾发生时遭受的损失程度更大，根据中国保险会的统计数据，2007～2013年7年间，我国农业保险累计提供风险保障4.07万亿元，所以要促进农业产业的稳定高速增长，迫切需要农业巨灾保险的支持，也迫切需要完善农业巨灾风险的分散机制。

广西是我国农业大省区，2013年农业增加值为2343.57亿元，占GDP的16.3%，高于全国6个百分点，但是，农业产业化、规模化、机械化程度低，农业基础较为薄弱。由于气象地质条件复杂，近几年来广西农业都会因为受干旱、洪涝、台风等自然灾害频发的影响，使用农业生产带来巨大损失。如何控制这些灾害风险，减少灾害损失，补偿农户成为各级政府关注的焦点。

长期来我国农业巨灾风险管理手段单一，重工程轻财务，农民受灾补偿程度低，效率慢，严重依赖政府，因灾补偿使财政负担进一步加大。笔者认为通过建立和完善政府与市场合作的农业巨灾保险机制，能够较好地应对农业受灾补偿问题，化解因灾补偿过程中政府所面临的财政压力，同时也有利于推动政府提升“三农”工作中公共服务的品质提升。

二、广西农业面临的风险现状

当前广西农业面临的主要巨灾风险是自然风险，通常巨灾自然风险是指由于来自然界的某些突发事件（随机事件）给经济造成损失的可能性，农业巨灾风险具有破坏性强、难以预测、容易引发次生灾害等特点，因而给农业生产带来了风险。②自然灾害多发、重发是广西受灾的特点。长期以来干旱、洪涝、台风、海洋季风是广西的主要自然灾害种类，近年来受全球气候的不稳定影响低温冰雪、泥石流、冰雹也呈多发态势。③据中国统计年鉴数据显示：2010年广西有1664.5千公顷的农作物受灾，其中 1079.3千公顷农地受旱灾影响，面积466.5千公顷的农作物受洪涝、山体滑坡和泥石流损毁，风雹灾害影响的面积为17.5千公顷，台风灾害面积更多达87.5千公顷，低温冷冻和雪灾也有13.7千公顷受灾，人口2560.7（万人次）受灾，经济损失108.7（亿元）。④根据广西民政厅的统计预测分析，近年来，由于全球气候变暖，发生在广西的自然灾害呈现规律性减弱，不确定性在增加的特点，同时出现的衍生次生灾害也使灾害造成的损失越来越大。

三、目前广西农业巨灾风险管理存在的不足

（一）法律法规和政策方面对农业巨灾保险支持不足。

一方面是法律法规的不完善。农业保险大部分是政策性保险，没有相对应完善的法律法规来支撑，而不是像我国的《保险法》一样完善，本身就是一部商业保险法。用现行的《保险法》指导农业保险有很大的困难。和全国很多省区一样，广西目前关于农业保险的地方性行政法规也还没有制定完善。另一方面是缺乏政策配套。政府的职能要求政府保护农业的健康发展，发展农业巨灾保险是政府保护农业的有效途径，而农业巨灾保险的公共属性确定了需要政府政策的支持。从国际上应对农业巨灾风险有成功经验的国家和地区来看，农业巨灾保险都获得了政府强有力的支持，如立法支持、减免税收、由政府出面制定并实施农业巨灾保险计划等。而在我国，农业保险仅仅除了免除营业税外，对这项涉及防范农业巨灾损失的农业巨灾保险业务尚无出台相对应的配套政策给予扶持。

（二）农业巨灾保险的技术手段缺乏。

由于统计数据有限，农业巨灾保险费率的理定存在一定的困难。农业灾害损失在年际间差异大，纯费率要以长期平均损失率为基础，但我国在有关农作物和家禽生产的原始记录和统计材料方面收集难度比较大，不容易齐全，统计误差大，无法形成有效的数据分析。

（三）农业巨灾保险的有效需求不足

一是由于农业生产和经营风险的客观存，在农业巨灾保险的在农业领域有着广阔的需求，但是我国农业基础薄弱，农业的生产效率和效益相对不高，农民收入水平普遍偏低，对农业保险巨灾的支付能力不足。二是在广西，农业生产主要以家庭为单位，以自给自主为导向，家庭作坊式的经营规模使农民产生较低的预期收益，且农民的保险意识并没有相对普及，因而也不愿付出投入保险成本。三是保险企业设定的费率偏高，限制了农民对保险的需求。这是因为，按照保险企业历史统计数据，农业风险的综合赔付率高且经营者风险集中，一旦发生巨灾风险保险公司自身的经营稳定将会受到威胁，这必然导致保险企业将主要力量放在非农保险业务上，从而导致农业巨灾保险业务停滞不前。四是农业保险中存在的道德风险和逆向选择性，也是抑制农业巨灾保险发展的一个重要因素。

四、外国农业巨灾风险管理的经验

若干与中国一样面临较多农业巨灾风险国家的历史经验告诉我们虽然各国农业巨灾管理体制的具体情况千差万别，但通过农业巨灾保险这一市场机制将农业巨灾风险和农业巨灾损失分散并转移出去是农业巨灾风险管理的重要手段，考察若干发达国家的农业巨灾保险制度，总结他们的经验和教训，对解决我国农业巨灾风险问题有重要的现实意义。

（一）美国

农业巨灾保险有在美国有以下特征第一，财政补贴被美国政府大量用于农业。这些农业补贴由美国政府组织发放的对象既有农民也有保险企业，农民和保险公司参与巨灾保险的积极性被极大的激发出来，促进了农业巨灾保险的顺利开展。第二，政府为的相关保险公司在承保农业巨灾险时提供了完善分保渠道。美国农业风险的总体管理者是美国联邦农作物保险公司（FCIC），FCIC负责制定的各项农业巨灾风险条款，由各商业保险企业进行售卖，同时向FCIC分保，政府对开办农业巨灾保险的险企补贴行政管理费用;同时，在不同的开办农业巨灾保险业务的商业保险公司之间也会按照自身对风险的管理要求，通过相互分入和分出从而降低自身的风险，提高收益。⑤第三，在美国当农户遭受了嚴重损失时，美国政府会对农户提供紧急贷款措施。但前提条件是该贷款农户前期购买了农业保险，这一举措使得美国农民在遭受农业巨灾影响时生活有足够的保障，也敦促了农民要未雨筹谋申购农业巨灾保险。第五，《联邦农作物保险法》《农作物保险改革法》《农业风险保障法》等一系列法律在美国连续获得通过为美国农业巨灾保险的发展奠定了良好的法律基础。

（二）日本

共济、保险以及再保险三个层次组成了日本实行区域性农业共济组合模式。其运行模式是：第一在一线负责具体的农险业务承保、查勘、定损、理赔工作的是由村、镇农户形成的农村共济组合，;第二农村共济组合售出的保单由都、道、府、县农业共济组合联合会进行分保、两级组织形成再保险关系;第三农业共济组合联合会承保的保险责任由农业共济再保险特别会计处承担再保险责任。⑥另一方面，日本中央政府及农业共济组合联合成立农业共济基金，负责在大灾时向农业共济组合联合会提供贷款，最后国家财政给予该基金兜底补贴。此外，在农业巨灾保险的实施过程中半强制性保险方式被运用到农业巨灾保险中，即对种植重要农作物的农户强制其进行投保，其他作物根据农民意愿自由选择。《家畜保险法》、《农业保险法》、《农业损失补偿法》是日本为保证农业巨灾保险通过的法律。

五、推进农业巨灾保险建立和完善的对策建议

广西属农业大省区，又属自然灾害高发省区，建立符合广西区情的农业巨灾保险体系具有十分重要的意义。最近三年的中央一号文件都明确提出了加快建立政策性农业保险制度，2014年8月13日，国务院印发了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，广西保险业再次迎来了新的发展契机，针对我国巨灾风险管理存在的问题。建立和完善农业巨灾保险机制的应当从以下几个方面入手：

（一）合理规划分步推进

在农业巨灾保险的制度的建设上要做好整体规划和设计，按照“整体推进”和“重点突破”相结合的原则，（上转第225页）通化市冰雪旅游SWOT分析王欣

作者简介：王欣（1983—），女，满族，吉林省通化市人，旅游管理硕士，单位：通化师范学院工商管理学院，研究方向：旅游规划。

摘要：冰雪旅游属于生态旅游范畴，是一项极具趣味性的旅游产品。通化市冰雪旅游开展较早，且有一定的优势资源，但最近几年发展缓慢，本文采用SWOT分析方法对通化市发展冬季冰雪旅游的现状进行系统分析。

关键词：冰雪旅游;SWOT分析一、引言

冰雪旅游属于生态旅游范畴，是以冰雪气候旅游资源为主要的旅游吸引物，体验冰雪文化内涵的所有旅游活动形式的总称，是一项极具观赏、环保的旅游产品。冰雪旅游是近年来随着经济水平不断提高而逐步发展起来的，它的出现体现了当代人民的生活物质水平在不断提高。冰雪旅游一直被公认为是“ 白金产业”，开发和利用丰富的冰雪旅游资源，可以创造经济价值、社会价值和生态环境价值，为区域经济发展注入活力，并且可以带动其它领域的发展，是国民经济发展新的增长点。通化冰雪资源丰富，有“滑雪之乡”的美誉。具有降雪多，雪期长，雪情好，雪质优，风速小，温度适合，山体坡度适中等特点。由于地理位置和气候的得天优势，使得通化市开展冬季的冰雪旅游活动在资源上具有极大的优势。

二、通化市冰雪旅游SWOT分析

SWOT（Strengths Weaknesses Opportunities Threats）分析法是总和分析SWOT 各要素，为企业的项目开发、市场营销策略等重大投资策略进行分析论证的一种方法。目前SWOT分析法已经普遍运用在旅游活动中，国际旅游业使用SWOT分析法，分析出设置旅游项目的优劣势、明确旅游市场存在的机会与并存的威胁，为进一步制定科学、合理的旅游发展战略、旅游营销战略等提供参考条件。SWOT分析法在分析问题上具有一定的科学合理之处，主要能分析问题的优势、劣势，判断出当前市场环境存在的潜在风险与机会，能找到问题的实质，便于更好的解决问题。本文采用该方法对通化市发展冬季冰雪旅游的现状进行系统分析。

（一）、优势分析

1、气候地理条件适宜。通化市地处北半球的中纬度地带，四季交替分明，年平均气温5.5 ℃，一月份平均气温最低，常年平均在零下14℃左右，极端最低气温达-33℃;冬季气温寒冷、雪厚，为冰雪运动提供良好的条件。通化地区年积雪日数为150～ 160 d，长白山对于冰雪旅游的自然条件在全国是属于一流，雪的质量以及温度对于冰雪旅游都是非常适宜的。此外，长白山被列入中国十大名山，它自身具备的自然资源以及地理环境是通化市开展冰雪体育旅游有其自身突出的特点和优势。

2、冰雪旅游资源丰富。金厂滑雪场位于通化市西南15公里，交通便利。冬季平均气温零下11℃，可滑期达5个月。建有2条高山滑雪道，海拔1，206米，相对高差756米，总长3，000米。与之相配套的单坐吊椅式索道1条，长度1，400米。设有50米级跳台和5公里越野滑雪道，同时还设有吃、住、娱配套的其他服务设施。

3、冰雪节庆活动丰富。通化市是举办冰雪运动可以追溯到1959年，从1959年以来，数千名的国外冰雪运动员都曾來访通化，在通化长白山高原冰雪运动基地进行运动训练。可以说：通化市是我国最早和冰雪活动结缘的城市，也是我国冰雪体育培训的重要发展基地。通化市每年冬天都要举办“通化冰雪节”，从而吸引到国内外许多游客慕名而来，从而也可以提升通化市的知名度，打造好旅游品牌，奠定冰雪运动在通化市开展的群众基础。

（二）、劣势分析

1、城市知名度低。每当提到冰雪旅游，人们的定性思维是冰城哈尔滨市，哈尔滨的冰雪活动极富盛名的是哈尔冰冰灯节，还有美妙的“吉林雾凇”。反观通化市冬季冰雪旅游开发，则知名度打造不够高，开发深度不够，很多外地的人士对于通化市都比较陌生，这是其开发冰雪旅游的一大劣势。

2、区域经济环境的劣势。通化市整体经济水平较低，对于通化的旅游行业起到了一定的抑制作用。由于经济发展不够，就不能对旅游活动的开展提供强大的财力支持，人们的收入不是很高，对旅游也是望而生畏，这就整体上造成旅游活动难以持续的发展和开发。

3、缺少具有地方特色的冰雪旅游纪念品。通化市的冰雪旅游越来越热，游客越来越多，但是缺少能让游客留下深深刻印的纪念品。通化市极具城市特色又极具本市冰雪特色的旅游纪念品这一块仍是一个空白，仅有的纪念品寥寥无几，这就很难对前来游玩的游客一个深刻的城市印象和旅游印象，不利于城市旅游形象的打造。

（三）、机遇分析

1、2014年新开设机场。通化机场于2014年6月18日正式通航。历经6年谋划和3年建设，现已经开通通化-北京、通化-大连、通化-上海、通化-广州的航班。机场位于通化市西北38.5公里，柳河县三源浦镇的西南方向，与通化市区公路距离50.9公里。通化机场通航，不仅为通化群众增加了一种快速便捷的出行方式，更是通化市开放发展的体现，标志着通化市补齐了现代立体交通体系的“最后一块短板”，架起了与外界联系的“空中通道”。无论对改善投资环境、构筑立体化交通网络、拉动地区经济发展，还是对旅游产业、招商引资、群众出行方式选择，都将带来推动力。

2、入境市场不断扩大。2009 年冬季，吉林省入境旅游市场份额进一步增长。亚洲地区的日本和韩国的旅游消费市场在进一步的巩固和扩展，欧美等发达国家的旅游市场也随经济复苏在逐渐好转。根据数据和资料统计，到达吉林省旅游观光冰雪的国外游客在逐年增加，他们分别来自全球不同的六十多个国家和地区，入境游的人数都在增长，对之的收入也在快速增长，增长速度超过了20%。

3.政府行为“交换冬天”。“不一样的冬天，一样的精彩”。2013年由吉林省旅游局和广东省旅游局联合主办的吉林、广东“交换冬天”互动交流活动正式拉开帷幕。此次活动，从吉林、广东两地差异化的旅游资源入手，主要借助微博、论坛等新媒体平台，采取线上线下互动结合的方式，用吉林白雪皑皑的童话仙境去交换广东姹紫嫣红的美丽世界，用吉林的冰雕玉砌去交换广东的水天相接，用吉林的辽阔与豪迈去交换广东的舒逸与精细，给南北两地的游客诠释一个冬季旅游新概念的同时，实现两地市场互放、游客互送。一直以来，对于生长在广东的人来说，到吉林滑雪、捕冬鱼、泡温泉、看雾凇、感受最接地气的东北民俗风貌，神往已久;而对于看惯了冰天雪地的吉林人来说，到广东扭小蛮腰、逛花市、吃早茶、游珠江、领略岭南文化，简直就是妙不可言。利用南北两地差异化的特点，在广东省乃至整个珠三角地区推介我省冬季旅游的做法由来已久。

（四）、威胁分析

1、竞争形势激烈（省内外）。由于东北地区许多大城市都在投入许多人力、物力、财力来发展本地区的冰雪旅游业，因而通化市面临的冰雪旅游业市场竞争是十分激烈的，旅游特色打造方面，由于通化地区短期之内未形成一个整体的竞争优势，这对于通化地区在冰雪旅游业在客源引进方面构成了潜在的未知的威胁。

2、人类发展要求与资源环境的保护之间的矛盾。开发冰雪资源与保护生态环境是冰雪旅游资源永久不变的难题。亲近自然，享受天然冰雪是冰雪旅游的魅力所在，但是发展就需要创新、改变，冰雪资源的开发、滑雪场地的建設、旅游客源涌入量的扩大等等都给原始生态环境的保护带来了压力。

3、旅游者的旅游需求与旅游形式的不断创新。冬季，是通化地区旅游的最佳时期，但是随着旅游发展形势的多样化，促使我们必须加强对于通化冬季旅游的深度开发。（作者单位：通化师范学院工商管理学院）

参考文献：

[1]杨斌霞，董欣.黑龙江省冰雪体育旅游现状及发展对策研究[J].冰雪运动，2004（1）：73-75.

[2]韩杰，张中飞.吉林市冬季冰雪旅游资源开发初探[J].东北师大学报：自然科学版，1990，（2）.

[3]张彦杰.哈尔滨市冰雪旅游产品开发SWOT分析[J]. 中国对外贸易，2012（8）.