我国土地征用过程中政府公信力缺失行为及原因分析

王晶

摘 要：在征地行为中，政府公信力不仅关系着土地征用过程中土地分配、补偿等相关问题的解决，也关系着政府良好形象的建设，政府政府公信力已经成为影响土地征用过程中一系列问题的核心和关键。然而由于征地制度的不健全和政府行为缺乏相应的监督和约束，造成在征地过程中农民的利益受损，政府多次失信于农民，农民对政府的信任度下降。重塑政府信用体系，约束政府行为，提升政府公信力势在必得。

关键词：土地征用；政府公信力；问题

工业化、城镇化进程的加快，城市的土地已经满足不了发展的需要，迫使部分农村的集体土地开始转变为商业和社会用途，这些土地就通过土地征用变为国家所有的土地，然而由于种种原因，各种利益错综复杂，使得矛盾突出，问题升级。政府在征地过程中扮演着重要的角色，它要协调自身与企业、农民之间的关系。这样一来，政府在土地征用过程的行为显得异常重要，只有其行为得到规范，农民的利益才不会受损，社会才能稳定，政府形象才能得到树立。

一、土地征用和政府公信力的概念

（一）土地征用的概念

关于土地征用的概念，不同的学者有不同的看法。土地征用即征用土地，是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行为。①

（二）政府公信力

信，即信用、信任、诚信。政府公信力就是政府的信用问题。政府公信力是政府依据自身的能力、行为和信用所获得的社会公众的信任程度，是政府行政的民主化、法制化和公共服务水平的集中体现，反映了公众对政府的期望和满意度。②通俗点说，就是政府依照相关的法律法规处理与民众相关的事件，当这件事完成后，公众的满意度和信任度越高，政府的公信力就越高，反之则政府的公信力就低。本文认为，政府公信力就是公众对政府的信任程度，也就是政府自身的影响力和号召力。它包含两方面的内容：一是公众对政府的满意程度，二是政府自身的影响力和号召力。这两方面是相互依存，缺一不可。政府公信力一方面反映了民众对政府工作的满意程度和支持程度，另一方面体现了政府自身的权威性和合法性以及政府工作的法治建设程度、民主程度和服务程度。③

二、土地征用过程中政府公信力缺失表现及其原因

（一）土地征用过程中政府失信行为分析

政府在土地征用过程中，应做到遵守相应的法律、言出必行、让民众参与、和民众沟通，这样的政府公信力才会高。然而在土地征用的过程中，我国政府某些行为使民众对政府的信任度下降，这些行为主要表现在以下几个方面：

1、土地征用目标泛化，超出了公共利益的范畴

在我国土地征用过程中，我国法律明确规定用于征地的土地的目的必须是公共利益，但是我国法律并未对公共利益作出明确的界定，而且所谓的公共利益缺乏有效的限制，各级政府开始按照自己的意愿来解释公共利益，解释公共利益的概念完全由着自己的意思，征用大量农用土地来用于很多非公益性建设上，各级政府就抓住这个漏洞，大肆扩大土地征用的范围，把某些本应是农业用地的农用土地通过土地土地征用权的行使而转换为非农业用地，这样地方政府在土地征用和转让的过程中，政府通过土地征用价格和出让价格巨大的剪刀差不仅提高了政绩，获得了高额的利益，但是农民的土地却是被最低价格征收，得到的也只是少量的补偿。

2、征地程序不合理，寻租行为损害了农民的利益

地方政府在土地征用过程中的寻租行为是一种垄断性行为，它适应了市场经济的体制，政府的寻租行为是政府获得财产的最佳选择。政府花费很低的成本获得了集体土地的使用权，在经历政府征用以后把集体土地转为国有土地，在国有土地的市场上以市场价格或者是远高于市场价格把土地转让给开发商，这一低征高售的行为是政府在市场经济的体制下通过获得征收土地时价格和转换土地用途产生的价格差来获得财富和利益的方式。寻租行为获得的利益虽然给政府带来了财政收益的增加，然而却损害了农村集体经济组织和农民的利益。

3、补偿标准偏低、补偿费实际分配不合理

首先，国家对征收土地的农民的补偿标准时依据土地对农民的生产性收益，国际补偿的标准不能真正地反映土地的真实价值，而且补偿机制也忽视了土地对于农民的非生产性收益，忽略了农民的间接的损失。其次，按照我国土地法的规定，理应能获得征地补偿费应当是三个群体，在具体的补偿费发放中，给予农民少量的补偿费也在发放的过程中被各级政府层层剥削，最后落到农民手中的补偿费少之又少。

4、政府缺乏有效地监督和约束，角色扮演冲突

政府在征地时不仅是是“运动员”还是“裁判员”的角色，政府就成为了主导者。在土地征用过程中农民始终对这个过程是未知的，而且其获得的信息也是不对称的，很多事情农民搞不清楚。

（二）土地征用过程中政府失信行为的原因分析

1、相关的法律法规体系不健全

在关于土地征用的法律法规建设中，我国的法律制度还不是特别的完善，法律法规一旦落实到具体和实际操作中就开始漏洞百出，要针对法律法规的漏洞，积极修补。这主要表现在：第一，關于钻公共利益的漏洞问题。第二，政府的“自我裁判”行为，第三，法律对征收土地一方缺乏具体的法律约束，比如权限、责任、义务等。④第四，在征地后关于对失地农民的补偿标准的问题上，由于相应的机制不健全，补偿标准低，不完全补偿和补偿克扣现象频频发生。

2、监督约束制度不完善，忽视了第三方约束的重要性

监督和约束机制无法保障政府行为规范，造成政府公信力弱化。政府行为是否规范是影响政府公信力高低的重要因素。但目前看来，我国规范政府行政行为的相关的制度建设还不完善，在一些领域很不健全，有些制度甚至流于形式。

3、政府追求自身利益最大化，缺乏有效的惩罚机制

作为经济人的政府官员为了实现自身利益，打着“公共利益”的幌子，滥用职权来攫取公共资源为自己所用，无论是组织还是个人，都想达到利益最大化。政府在制定政策时都在最大程度在考虑自己的利益，为了追求自身利益和所谓的政绩，不惜损害农民的利益，从而造成政府与群众关系日益紧张，政府公信力下降。由于我国目前缺乏失信行为惩罚机制，失信行为的惩罚的力度不足以遏制失信行为的再次发生，而且失信行为责任法律规定过轻，这就间接纵容了政府的失信行为，某些政府官员有恃无恐，大行其道。（作者单位：西北大学哲学与社会学学院）

参考文献：

[1] 刘卫东，楼立明.对我国土地征用及其管理现状的反思[J].浙江大学学报（农业与生命科学版），2004，（01）.

[2] 张虹.土地征用过程中的地方政府行为分析[A].中共浙江省委党校，2007，（04）.

[3] 雷征，陈建军.土地征用过程中的政府公信力缺失及信用体系完善研究[J].广东土地科学，2010，（02）.

[4] 赵君.当代中国地方政府公信力研究[D].天津师范大学，2008

注解：

① 张海锋.城市化进程中我国土地征用问题研究[D].吉林大学，2005，（5）.

② 伍丹娟.西安市政府公信力重塑研究[D].长安大学，2013，（5）.

③ 王毅.政府公信力研究——基于群体性突发事件的分析[D].中南民族大学，2011，（5）

④ 程海艳.我国农村土地征用问题浅析[D].广西师范大学，2013年第2期.