我国绩效预算的路径规划

向宏

摘 要：实行绩效预算是我国财政体制改革的重要目标，而我国对绩效预算的研究尚处于起步阶段，制度不健全，规范的预算绩效评价体系尚未建立。本文通过界定绩效预算的概念，厘清相关概念之间的关系，在此基础上分析实施我国绩效预算的路径，为下一阶段的预算改革探索道路。

关键词：绩效预算；财政支出绩效评价；预算绩效管理

2000预算年度开始的部门预算改革，标志着我国预算管理制度改革的正式启动。此后，财政部相继实施了收支两条线、国库集中收付制度、政府采购等多项改革，并取得了较为显著的成效。但我国的预算管理改革尚处于初始阶段，对支出绩效问题涉及较少。党的十六届三中全会决定指出，财政要“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督，建立预算绩效评价体系。”因而推进部门预算绩效评价，是下一步深化部门预算改革的重点工作，总体思路是：按照公共财政改革的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入财政支出管理中，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心，以实现绩效预算为目标的科学、规范的财政支出绩效评价体系，为远期引入绩效预算探索道路。

一、相关概念

（一）绩效预算

虽然绩效预算的推行已经有很长一段时间，但西方国家对究竟什么是绩效预算并没有统一的定义。本文采用财政部预算司《绩效预算和支出绩效考评研究》中的定义：所谓绩效预算是一种以目标位导向的预算，它以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式。它以结果为导向，可量化衡量，管理者享有充分自主权，对结果全面报告。绩效预算不仅是预算方法的一种创新，也是政府管理理念的一次革命。

（二）预算绩效管理

预算绩效管理简称绩效管理，指以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式。预算绩效管理既非绩效预算，也非一般的预算改革，而是制度创新，是服务型政府的核心制度之一。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

（三）财政支出绩效评价

按照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号第二条，财政支出绩效评价（简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益型进行客观、公正的评价。各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体

（四）需要厘清的关系

财政部组织开展的绩效预算管理与改革国际研讨会科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系：“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。

从上述界定中可以看出作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价，必须立足于部门预算改革的客观现实，在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系，旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合，提升预算管理的综合绩效。

二、完善我国绩效预算的路径规划

绩效预算作为一种新的制度，在加强资源分配与政府施政结果的联系，强调支出效益方面发挥了重要作用，逐渐成为国际上政府预算改革的必然趋势。这也是我国预算改革的最终方向。然而，实施绩效预算并不是一蹴而就的事情，还有大量工作要做，笔者认为现阶段我国绩效预算可以采取以下的路径规划：

（一）完善法律体系，建立良好的法律环境

西方国家推行绩效预算中的一条重要经验就是完善法律体系，从立法上支持绩效预算改革，这对我国同样适用。首先要修改《预算法》，通过法律形式确定绩效预算在预算管理工作中的地位，使得绩效预算的开展有法可依。其次制定绩效预算准则，准则中应明确指出实施绩效预算的主体、目标、绩效评价体系构建原则、绩效评估工作的要求、绩效评估结果的应用等。由于绩效预算比较复杂，准则可以分行业制定。为其这样，才能增強绩效预算实施的规范性和强制性。

（二）建立绩效预算的制度基础

绩效预算是一项系统工程，它涉及到各项相关制度的建立和完善，主要包括公共部门报告制度、公共部门问责制度和以权责发生制为核算基础的政府会计制度。只有建立健全了这些制度，才可以保证预算执行过程中的有效性，对公共部门行为进行约束，从而保证预算执行的效率和预算支出的成果。

1、公共部门报告制度

所谓公共部门报告制度是指为了防止政府的暗箱操作，保证社会成员的知情权、参政权和言论权，通过建立有关的法律法规，要求政府必须将其一定时期内的行为信息向公共公开的制度。公共部门报告包括政府（整体）报告、预算法案、财政报告、预算执行报告、部门报告和审计报告等。公共部门报告反映了财政透明度和受托责任的履行情况。

2、公共部门问责制度

所谓“问责制度”是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权利和官员行为，最终达到监督政府的目的。公共部门问责制度是实行绩效预算的重要制度基础，当然在问责的同时还要建立激励制度。

3、权责发生制政府会计制度

权责发生制是指凡当期已经实现的收入和已经发生或应当负担的费用，不论款项是否收付，都应作为当期的收入或费用处理；凡不属于当期的收入和费用，即使款项已经在当期支付，也不作为当期的收入和费用。权责发生制提高了预算信息的完整和有用性，提高了预算报告的一致性和可靠性，利于政府制定长期政策，在政府预算会计中引入权责发生制，可以明确政府应承担的责任，促进形成激励和约束机制。

（三）完善预算支出绩效考评指标体系

构建规范、科学的预算支出绩效考评指标体系是绩效预算的核心，是重中之重。一个好的考评体系包括制定明确合理的公共支出绩效目标，建立科学规范的绩效考评指标体系，对绩效目标的实现程度及实施效果进行考核和评价，并把绩效考评指标与预算编制和预算管理紧密结合起来。在整个指标体系中，总指标统领全局，决定了各层级指标的构成，各层级指标分别是上级指标的细化，与上级指标对应，服务于总指标，并最终反映总指标。绩效考评指标的确立是非常难的 ，需要综合考虑各方面因素，建议可以分行业设置不同的指标体系。财政部已颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，在这套办法中详细规定了绩效考评的目的、内容、绩效目标等，这将是今后一段时间绩效预算改革的指导性文件，当然这套办法在实行中肯定会根据实践进行修订。

综上所述，预算改革的最终目标是与国际接轨，推行绩效预算，这个过程是漫长的，道路是艰辛的，我们应该在充分吸收、借鉴各国经验的基础上，结合我们的国情，建立中国特色的绩效预算模式。（作者单位：水利部海河水利委员会海河下游管理局独流减河防潮闸管理处）

参考文献：

[1] 财政部预算司：绩效预算和支出绩效考评研究[M]北京：中国财政经济出版社，2007.

[2] 王丹：实施绩效预算的目标与路径规划[J]商场现代化，2010（12）

[3] 财政部：关于推进预算绩效管理的指导意见（财预[2011]416号

[4] 马国贤：我国预算绩效管理改革之路经研究[J]财政监督，2009（12）