探究《物权法》五十三条国家机关对国有财产的管理

马浩月等

【摘 要】《物权法》第五十三条规定：国家机关对其直接支配的不动产和动产享有占有、使用以及按照法律和国务院的有关规定处分的权利。这一法条规定了我国国家机关对国有财产的权利，确立了我国国有财产的管理制度，但其中仍有诸多问题尚待解决。本文结合（2010）濮中法民一终字第96号案例，深入分析我国国有财产管理制度的现状及问题，借鉴其他国家管理经验，提出完善国有财产管理制度的建议。

【关键词】国家机关；国有财产；管理权

通过分析（2010）濮中法民一终字第96号案例[1]，笔者认为，本案反映的法律问题有：1、一审判决将物权法53条增加收益权，是严重错误。2、从本案可以看出国家财产具有特殊性，不应适用善意取得和时效制度。（理由在下文将具体论述）3、不能因国家机关主体的界定和内部权限的划分不明而影响第三人利益。4、应制定国有财产管理法，明确国有财产的范围，分类立法管理，并通过严格程序审批制度限制国家机关对国有财产的处分权。

一、物权法五十三条的立法背景、适用现状和继续适用的后果

（一）《物权法》第53条立法背景：该条依照民法通则关于机关法人应当具备“必要的财产或者经费”、“与其业务活动相适应的经费来源”和“能够独立承担民事责任”等条件，从物权角度作出“国家机关应当依法对其直接支配的财产行使占有、使用和处分的权利”的规定。国家机关对其占用的财产的处分必须依照法律规定的限制和程序进行。不得擅自处置国有财产。

（二）《物权法》第53条适用现状：国家所有权行使本就应该有法定性和主体多元性。[1]但实践中主体法定被虚化，主体多元性被扩张，形成凡具有行政权主体均有可能行使国家所有权，包裹对外不具有行政主体资格的内部机构。另一方面，结合（2010）濮中法民一终字第96号案例看出，实践中《物权法》遭遇了行使主体多元被架空和法官错误理解法律（扩张主体职权）。因此需要制订国有财产管理法，区分经营性财产和非经营性财产，建立不同的管理方法来进一步完善国有财产的管理制度。

（三）《物权法》第53条继续适用的后果：以上述案件为例，可以表明实践中国家机关越权行使对国有财产处分权，造成国有财产流入他人之手。因此有必要明确国家机关行使公共权力理论来源、国家机关主体范围、相关权限以及国有财产适用范围，以明确国家机关权限。下面笔者试图通过简单论述国家机关权力来源、行使以及国有财产范围试图阐明《物权法》53条精神，并为未来制定的国有财产管理法构建理论框架。

二、国家机关权力理论来源--委托代理论、信托理论

（一）人民代表大会制度决定了各项权力来源于人民，系人民将自己的一部分权利让渡出来，形成公权力，管理国家事务，因此国家机关便是公权力之托代国家行使管理公共职能的主体。在委托代理法律关系中，国家作为委托人，国家机关作为受托人代国家管理公共事务，受益人则为让渡权利者——人民。委托代理是一种“自有他营”模式，指行为主体根据契约，指定、雇佣他人为其服务，同时授予后者一定决策权利，支付报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。委托代理论认为，国有资产管理机构行使所有权，委托国有资产经营机构经营，经营机构在授权范围内对其所控制的国有资产进行经营、管理，后果由国有资产管理机构承担。

（二）现代信托制度正是对委托代理论的一种补正和发展，它以信任为前提，源于英国中世纪的用益制，盛于美、日，经历了从民事到商事、从无偿到有偿、从保管型到投资型的转变，从最早古罗马“遗产信托”之雏形，到英国“尤斯”制度和《受托人法》，再到现代信托制度的蓬勃发展，已经形成了完备的“受人之托，代人理财”观念，信托财产具有独立性。[1]我国《信托法》中定义的信托关系是“委托人基于对受托人的信任，将其财产委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义、为受益人的利益或特定目的进行管理或处分的行为”。受托人拥有财产的名义所有权，对信托财产进行经营管理，委托人拥有实际所有权，受益人享有财产所产生的经济利益，即“所有权和经营权相分离”“所有权和利益相分离”。而国家机关行使国有财产管理权是基于公众对国家机关的信任，在该法律关系中，国家机关作为受托人，代国家行使形式上所有权，公众是该法律关系的受益人。实现了财产从委托人手中让渡到具有专业管理能力的受托人手中，可以使财产发挥更大的效能。

三、国有财产概述

国有资产指法律上确定为国家所有并能够为国家带来经济和社会效益的各种经济资源的总和。国有资产的范围：广义上的国有资产分为三类，即自然资源、经营性国有资产和非经营性国有资产，狭义上的国有资产仅指经营性国有资产，即国家所有的并能为国家提供一定经济效益的各种经济资源的总和，其特征：1、主体唯一：除国家外，任何其他单位和个人不得成為国有资产所有权的主体。2、范围广泛：依法归国家所有及法律没有规定归集体、个人或其他主体的财产均属国有资产。3、不可侵犯性。除此之外，国有资产还有其特殊性：1、不适用善意取得制度。因国有财产具有国家性，在国际法上有豁免的特殊性，同样在现实交易中除经营性国有资产外其余应除属于限制流通或者禁止流通物，因此大部分不试善意取得制度。2、不适用诉讼时效制度。我国《民通意见》第170条规定：“未经授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”

四、国有资产管理体系

（1）国有资产产权界定制度。即国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。界定国有资产为国有资产的分类管理提供条件。

（2）国有产权登记制度。为界定清晰国有财产，维持国有财产静态稳定需要登记制度，进一步达到公示产权的目的。

（3）国有产权交易制度。即国家行政机关、企业、事业单位在法律允许的范围内对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。主要方式为出让、转让、对外捐赠、累计折旧以及货币性资产损失核销等。

（4）国有资产报告制度。资产报告制度能够树立政府、企业、事业单位对人民负责的形象，应公开国有资产报告内容，保障公众知情权，监督国有资产流动。

（5）国有资产定期清产、核资制度。清产即清查资产，核资即核实国家资金。主要内容包括基本情况情理、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和完善制度等。但清产、核查只有在国有资产发生变动、会计信息严重失真、国家政策改变时才进行，严重阻碍国有资产监督。（定期清产）

（6）监督管理制度。即单位内部监督、财政监督、审计监督和社会监督相结合，事前、事中与事后监督相结合。从国家宏观经济调控到政企分离、分类管理，从上下级领导到公众参与都体现了分权制衡的监督作用。

五、国有财产管理缺陷及立法设想

（一）国有资产管理缺失

（1）现有国有资产管理的立法效力层级较低，尚未形成全面、统一法律，立法分散、混乱。

（2）未成立权威、统一的国有资产管理监督机构，使国有资产监督管理机构不能充分发挥作用。

（3）国资委作为监督者不适应当前经济发展形势，有待进一步改革；（4）出资人机构在某些方面出现了出资人职能和社会公共管理职能相混淆的现象。

（5）行政单位低价变卖国有资产，致国有财产的严重流失。6、经营性国有资产管理混乱，部分单位私设“小金库”，非经营性国有财产分配不均，国有资产闲置浪费现象严重。

（二）我国在国有资产管理立法方面可借鉴、吸收外国国有财产管理法律制度，结合我国的法治现状和国有财产的特殊性，来构建国有资产管理法律体系。

1、中央与地方分层、分类立法

我国应该建立市场经济条件下“国家统一所有、分级管理（或分别代表）”立法模式。我国系中央授权地方立法，地方立法权受制于中央立法权。在分权过程中，应由中央、省级、县（市）级分别对各自所有的国有财产立法，实现“三级立法”模式，通过《立法法》等相关法律法规明确规定中央立法权及地方立法权，并给予中央法律保留权。另一方面，国有财产可以分为不同类型，不同的类型之间又对立法有着不同的要求，故国有财产立法中应分类立法管理。

2、国有公私产区别法律适用原则

孟德斯鸠曾言：“以民法为根据的事情就不应当用政治法加以规定，应依政治法的准则处断的事项就不应依民法的准则处断”。[2]因此应确立国有公私产区别法律适用原则，国有财产在其民商事流转领域适用私法规范，对涉及社会公共利益的应当有所限制，除此以外的可以通过行政法或经济法等公法調整。

3、权力制衡

行使国有财产权利时，由于缺乏权力制衡的制度，致我国国有财产尚未构建相互制衡的权利体系，不利于国有财产管理和保护。在国有财产权力制衡体系中要注意：（1）确保国有财产与私有财产同等保护。（2）国有财产立法始终贯彻公众参与原则，强化人大、司法机关和社会公众的监督功能。（3）国有财产立法要实现所有权与经营权分离，以及国有财产的管理职能与监督职能分离的原则。

4、社会公益

国有财产是全国人民共有财产，应体现全民利益。国有财产保护和管理的目的是使国有财产保值增值最终惠及于民。因此，立法中必须坚持体现国有财产公平分享的社会公益原则。

（三）国有财产管理机构设置设想

1、国有财产管理机构应设置于国家最高权力机关

在我国现有立法中，国有财产由国务院代表国家行使所有权，但政府社会管理职能使其目标呈现多元化，不利于国有财产的保护和管理。另外政府多用行政化手段，会干扰市场对资源的优化配置。因国有财产在我国经济中的重要地位，会致行政干预负外部性扩张，进而影响经济的正常发展。全国人大是全体人民意志、利益的代表者，所以应该由全国人大行使国有财产所有权。可在全国人大下设国有财产管理委员会，与内务委员会等并行，承担国有财产规划、审核、批准以及研究、拟订有关国有财产议案等以及开展国有资产监督等工作。地方国有财产的划分、使用等应由省级人大决定并报全国人大及其常委会备案。一方面充分发挥人民对于国有财产监督职能，另一方面使得“控钱”型政府干预地方各权力机关的能力降低，能够加快政府由地方决策干预型向服务型转变，同时可以形成司法机关不再受制于行政机关并从中独立出，真正独立行使司法审判权。

2、明确管理机构 “单纯所有者”身份

对于国有财产管理机构，单纯限定于“单纯所有者”的身份。“单纯所有者”是在现代企业管理制度的背景下提出的，是“所有权与经营权分离”的产物。换言之，“单纯所有者”就是现代企业制度中的出资人，掌握企业的所有权，而将企业的经营权交由专业经理人行驶，公司独立自主地开展经营活动。这种制度有利于实现权责明确，放开经营权、扩大国有财产经营者的自主权利可以使企业在市场竞争中更加灵活、有利，又不至于对国有财产失去控制，从而实现经济体质改革的深化。

3、国有资产管理职业化

现代企业制度中，“管理科学”的核心是激励、约束机制。在实现国有财产的所有权与经营权分离后，在国有财产的经营过程中应该实现国有财产管理职业化，培育具备相应的专业素质的管理者。

（四）国有资产监督机制设想

1、最高检察机关和最高法院监督。在党代会呼吁司法体制改革，使得司法逐渐独立的大背景下，赋予最高司法机关监督全国人大以及全国人大国有资产管理委员会对国有资产规划、审核、批准的行为。一方面可以真正落实监督机制，另一方面有利于扩大司法权，形成司法可以与立法、行政相抗衡的三权之势。

2、国有财产政府管理部门监督

国资委是集管资、管人和管事权利于一身，从事国有财产监管的机构。实际监管过程中，国资委权力集中过度，应当将出资、监管分离，确立单一监管职能。此外，还要加强审计、监察监督、财政和税务监督，形成政府综合监督体系。

3、社会公众监督

公众监督应包括公众知情权、参与权和救济权，应通过公众意见征询、新闻媒体监督等方式行使。

六、结语

《物权法》第53条尽管规定国家机关对国有财产享有有限管理、使用权能，但仍存在诸多问题，只有通过立法明确国家机关对国有财产享有的具体权利、完善国有资产管理监督的法律制度，才能充分保护国家财产，防止国有财产流失现象发生。在国有资产管理体系改革过程中，应该首先构建国有财产管理的“顶层设计”，理顺市场与宏观调控的关系，从立法和机构设置上进行，借鉴、吸收外国有益经验，结合我国的管理现状和国有财产的特殊性，来推动国有资产管理体系的改革。

注释：

[1]（2010）濮中法民一终字第96号基本案情：1994年范县税务局分立为地税局和国税局，该局（1994）12号文件对原办公场所进行划分：范县龙王庄税务所东五间归国税局，西五间归地税局所有。2003年7月2日范县地税局将房屋以20000元租赁给郭存忠，收据下注明龙王庄整院租赁费。2008年3月4日国税局又将其所有的东五间房屋及相应院落以30000元的价格租赁給李庆和，协议签订后，李庆和要求郭存忠搬出东五间，协商未果，遂诉至法院。一审法院判决依《物权法》53条认为：国家机关对其直接支配的动产、不动产享有占有、使用、收益、处分的权利，而地税局将整栋龙王庄租赁给郭存忠的行为属无权处分，因地税局只拥有西五间及所属部分院落的处分权，而国税局与李庆和的租赁合同合法有效，应受法律保护。

【参考文献】

[]（2010）濮中法民一终字第96号.

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