俄罗斯利用外资政策与法律的演变

董 欣

(黑龙江大学 东北亚经济研究中心，黑龙江 哈尔滨 150080)

一、初创法律框架与确定政策方向的叶利钦时期

1991—1998年是俄罗斯政府利用外资政策的产生和初步发展阶段。在这一阶段，俄罗斯政府制定了利用外资的基本政策方针路线，出台了一系列法律法规，其目的都在于鼓励外国投资和吸引外商直接投资，引进国外先进技术及管理经验，促进国民经济建设。这些投资法规都体现了一种激进的经济转轨方式，是在叶利钦政府主导下进行的一种集中、快速并且大规模的体制变迁。

(一)利用外资政策的产生

1991年7月4日，俄罗斯政府颁布了第一部外国投资法:《俄罗斯联邦外国投资法》(以下简称《投资法》)，共7 章42 款，确定了外国投资者在俄联邦境内进行投资活动的基本原则以及外资企业成立和经营的基本规定，并明确规定国家保护外商投资。对外商企业的经营、购买土地使用权和各种有价证券及其他产权等问题也做了具体规定。这部法律为外资进入俄罗斯提供了重要的法律保障。以后又相继出台了很多调整俄罗斯境内外资活动的法律法规。在《投资法》的第二章中规定了外国投资享有本法和其他俄联邦法律及国际承诺的绝对法律保护，保证投资不被国有化，征用或没收，也不受官员非法行为的损害，否则，将对外国投资者提供赔偿，从而进一步确立了外国投资的法律地位。第三章中允许外国投资者建立独资企业及外国企业的子企业及分支机构，进一步放宽了外商投资方式。同时为了拓宽外商投资领域，该法的第五章明确规定外国投资者可以购买企业全套资产、建筑物、土地使用权设施、股份、知识产权、债券、自然资源使用权及参加国有资产国有化。为了肯定外资的作用并且彰显其重视程度，第四章对外国投资者在俄罗斯享有的权利和优惠政策做了明确规定，如外国投资者可向国外无条件汇寄投资获得的利润，免税相应进口设备和材料，在自由经济区内的外国投资者和外资企业更享有额外的优惠待遇［1］。

(二)利用外资政策的初步发展

1992年俄联邦先后出台了《俄联邦国营和地方企业私有化纲领》和《关于在俄联邦境内发展自由经济区的措施》。在《纲领》中有条款涉及外国投资者及其活动，规定外国投资者可以参加国营和地方企业私有化时进行的拍卖和投标。在外国投资者是唯一的参加者时，可将企业卖给外国投资者，由有关的财产基金会对该企业的财产进行评估。在《措施》中则规定了在自由经济区投资的外国投资者可以享受简化注册手续、税收优惠、进出口配额和进出口关税征收等多种优惠待遇，但是由于缺乏相应的经济基础和必要充分的启动资金，大部分建立起来的经济区不但没有取得理想的引资效果，反而成为了偷税漏税的天堂。

(三)利用外资政策的进一步发展

随着经济转轨和经济形势的变化，1991年投资法的部分内容已不适应俄罗斯吸引外资和改善投资环境的需要，为此，俄联邦政府又陆续出台新的外资立法和纲要，比较突出的就是1995年的《产品分成协议》和1998年的《租赁法》。为了扩大产品生产，在《产品分成协议》中进一步调整了俄罗斯联邦议会批准的按产品分割协议条件开采、经营的矿产(石油和天然气)，以及国内外投资者在俄罗斯境内投资矿产资源的勘探和开采，该法填补了俄罗斯矿产投资领域的空白，对吸引外国投资者积极进入远东和西伯利亚自然资源领域，加大吸引外资力度发挥了极为重要的作用。1998年的《租赁法》是建立在1996年的《租赁条例》基础上的，在总则中说明了该法的宗旨是在租赁业务基础上发展生产资料投资形式保护财产权，和参与者在投资过程中的权利及保障投资效果。该法涉及外国投资的内容主要有:允许外国法人在俄罗斯组建租赁公司;外国法人在俄从事租赁活动许可证的发放条件;国际租赁参与者之间争议的解决程序及法律的适用等问题。

二、放宽外资限制与鼓励外商投资的普京时期

从1999年开始，虽然无论从绝对规模还是相对规模上看都有待进一步提高，但是不可否认的是俄罗斯对外资的利用每年都在快速增加，这应该是得益于普京政府对于外国直接投资的高度重视。新的普京政府主张在保障领域建立完整的国家调控体系，同时必须稳定发展经济。新政策认为吸引外资，加强俄罗斯联邦的引资速度和引资规模是俄罗斯发展经济的必然选择，更重要的是普京政府加强了外资政策和立法的执行力度，使法律效力大大增强。这一时期的法律法规逐步走向了相对完善的阶段，不仅对原有的外贸法律进行了修改，而且又颁布了一些新的外资法，这说明俄政府对外资的态度已经由盲目引入发展到了理性治理阶段。

(一)完善阶段

《俄罗斯联邦外国投资法》于1999年7月9日颁布，它是俄联邦协调外国对俄投资活动的基本法。它的目的是改善俄罗斯的投资环境，使本国的外商投资制度符合国际投资标准，向国外投资主体提供稳定的法律保障，使其在投资、投资所获收入和利润、企业经营活动条件等方面的权利都能受到保护。这使得俄罗斯能有效使用外国的物资、资金、先进技术工艺和管理经验等。它的特点是对外国投资给予国民待遇、非歧视性等原则，取消了先前给外资规定的大量优惠，使本国企业与外国企业权利平等，具有同等的竞争地位。该法2002年3月和7月及2003年12月进行多次修正。此法同时宣布废除1991年颁布实施的《俄罗斯联邦外国投资法》及相关法规。该法共有28 条，其中涉及外资保护的就有12 条［2］。该法明确声明:外资经营活动受俄国家法律保护，在俄可以进行任何合法的投资活动，有权购买有价证券、自然资源、房屋、建筑物以及其它不动产，参与俄私有化进程，并享有法律提供的各种优惠;俄政府保障外资重点项目在投资期内免受政策法令变更的影响;外资的权利与义务可以向第三方转让;其财产不被非法没收、征用和国有化，因特殊原因发生上述情况，俄政府必须给予赔偿;外资依法纳税后，可以自由支配其收入(利润、股息、利息等)，包括将收入汇出境外;外资在俄境内发生争议和诉讼时将得到公正待遇;其有权将投资带入的资产、资料带出俄境内。

(二)特区规划

俄罗斯政府还颁布了一些与《俄罗斯联邦外国投资法》相配套的联邦法律法规。1999年颁布的《对(产品分成协议)进行修改和补充的联邦法》使该法更为完善。又在1999年5月—2000年1月间颁布了5 项《关于可按产品分割条件使用的地下资源产地的联邦法》，根据这5项联邦法，俄罗斯境内又有一个矿产地被列入可按产品分割条件使用的矿产地清单。

前文提到的《关于在俄联邦境内发展自由经济区的措施》(1992)并没有成功保障经济特区的发展。因此在2005年，俄罗斯颁布实施《俄罗斯联邦经济特区法》，重新启动了经济特区计划。1991—1992年俄罗斯开办了纳霍德卡、阿尔泰边疆区、赤塔州、萨哈林、加里宁格勒州、犹太人自治州、诺夫戈罗德州等多个自由经济区，1992年又调整为纳霍德卡、萨哈林、下诺夫戈罗德、加里宁格勒、圣彼得堡5 个自由经济区，但是由于政府的私有化政策绝大多数自由经济区没有取得理想的引资效果。根据新的《特区法》，俄罗斯政府批准设立了两种经济特区:技术研发应用型(圣彼得堡市绿城、杜布纳市和托木斯克市)和工业生产型(利佩茨克市和叶拉布加市)。两种特区存续期均不得超过20年，而且在其境内不允许安排房地产项目［3］。2006年之后，俄罗斯政府又推出旅游休闲型和海港型经济特区计划，其目的是为了发展俄罗斯相对落后地区(比如布里亚特共和国)，缩小地区差距，从而使除莫斯科和圣彼得堡地区之外的地方能够有外商投资企业投资发展当地的工农业、建筑运输业。这些进入经济特区的外商投资企业将享受在统一社会税、进出口关税和土地税等税费优惠和其他政策激励。

(三)税收调整

在俄罗斯，企业的税务负担比较沉重，要缴纳的各种税收名目繁多，在一定程度上影响了外商投资。因此在税收方面政府政策也做出了相应的调整。1999年新的《外国投资活动法》力求进一步简化投资手续，及时审理投资者申诉并公布处理结果，在自由经济区提供一系列税收优惠政策，比如减免进口关税和增值税以及减免利润税。同时在产品分配协议方面，可向外国投资者提供矿产资源的开采和使用权(按产品分配条件)，除利润税和资源使用费，其它税费均以国家与投资者之间进行产品分配的方式代替。除了新法的特殊章节外还有部门法调节专门的税收领域，以改善投资环境，如1998年的《税法典(第一部)》和2000年的《税法典(第二部)》。两部专门法减少了税种，下调了税率，目的都在于减少企业的税赋负担，使企业能够有条件进行平等竞争。

(四)战略产业调控

《对外国投资对俄罗斯国防和国家安全有战略意义的企业的管理办法》于2008年制定实施，重点保障对国防和国家安全有战略意义的经济活动，比如联邦级矿产地的勘探和开采。在普京政府阶段，对于外资的利用已经从盲目逐渐过渡到了理性，为了保障国家安全和国家利益，俄罗斯在制定鼓励和吸引外国直接投资政策的同时，也立法制定限制措施去限制外资进入其战略行业和企业［4］。(战略企业是指在俄境内注册、从事至少一项对国防和国家安全有战略意义的经济活动的企业。)

三、梅普组合执政的外资政策调整时期

尽管受外部经济环境的影响及原油价格泡沫经济的困扰，自2009年起，俄罗斯的利用外资规模急剧下降，然而从整体宏观角度进行判断，梅德韦杰夫政府的利用外资政策并无明显转移或变更。重视外资依旧是梅德韦杰夫政府引资政策的核心环节，是梅德韦杰夫担任总统时期以实现现代化作为其施政的最基本主张。梅德韦杰夫曾表示:“不实现现代化，俄罗斯经济就没有未来，而不改善投资环境、不吸引投资，就不可能实现现代化。”梅德韦杰夫政府执政期间有关吸引投资的一系列政策，旨在为俄罗斯经济转型提供保障。其利用外资政策主要体现为提供减税优惠;放宽投资限制;组建投资基金。

(一)降低外资进入壁垒

意旨进一步清扫外资进入俄罗斯的壁垒以及放松投资限制，梅德韦杰夫于2010年发布总统令，对于长期处于俄罗斯战略企业保护下的企业数量进行进一步调控，降低80%。这一举措目的在于通过优化竞争环境吸引私人资本和外国资本对俄规模企业和重要基础设施建设进行投资。后续的巩固性外资政策直接体现为2011年俄罗斯政府提出的《对外国投资俄罗斯战略企业的管理办法》的修正案。修正案的主要侧重点在于扫清银行业(银行股权买卖)、食品业(生产与加工)以及服务业的壁垒。实际上对于降低外资壁垒尤其是对银行业的保护进一步体现于2013年俄联邦委员会批准的外国银行在俄罗斯国内设立分行的法规，此项法律依照俄罗斯联邦银行业入世议定书进行指定草拟而成，此后，海外银行在俄境内设立子行或以外资参股和控股俄境内银行有了明确的法律依据。

(二)设立基金引资平台

俄罗斯直接投资基金的框架经俄罗斯联邦总统梅德韦杰夫和其时的总理普京共同提出，2011年由联邦政府初步设立。该基金注册资本为3 亿卢布，管理权归属于俄对外贸易银行。该基金规模为100 亿美元，在实施后的五年内，俄联邦将陆续规划100 亿美元的拨款，以国家资金为保障从而降低投资者的投资风险，加速吸引外国投资者对俄投资。俄罗斯直接投资基金的预期引资额度为600 亿～900 亿美元，目前正在研究的项目总额为1800 亿卢布。俄罗斯直接投资基金主要覆盖节能、物流、核电和农业领域并优先支持高技术产业，如能源、石油天然气、太空开发及制药等领域的大型项目。作为新型的引资平台，该基金并不仅仅起到拉动外资为俄联邦优质项目注资的作用，同时也吸引了俄境外基金的关注，如2012年由中国与俄罗斯直接投资基金合作的中俄投资基金管理公司成立，该基金以有限合伙制形式设立，进行商业化运作，其目标募集规模为20 亿～40 亿美元。由此可见，作为俄引资政策的新型模式，俄罗斯直接投资基金将在未来为俄联邦吸引外资方面发挥很大的联动效应。

(三)普京二次胜选后的能源引资新政

普京认为就目前的引资政策而言，单纯创建具有吸引力的投资条件已经无法满足目前俄罗斯联邦对于外资的迫切需求，而进一步创建优于其它国际引资竞争者所提供的条件是目前俄利用外资政策的重点。俄联邦政府近年来依托其能源大国的核心战略，以能源政策为导向推动吸引外资，较典型的为取消北极大陆架所有新油气项目的出口关税。在2012年举行的大陆架油气田开发会议上，普京提出未来俄罗斯北极地区大陆架油气田开发项目将免征出口关税。据估计，此项政策未来30年内将为俄带来近8000 亿美元的海外投资。其中石油及天然气方面的外资约占60%，而其余的40%海外引资则来自于相关产业的联动效应。由此可见，作为全球主要的油气生产和出口大国，能源产业仍然是俄罗斯未来经济发展的主要动力。鉴于目前俄罗斯传统石油区块产量正在日益下降，吸引资金和技术兼备的西方能源公司来共同开发北极大陆架，是俄罗斯摆脱能源产量下降的不多选择之一。因此，俄罗斯于2012年推出“北极能源新政”，即加快开发北极大陆架的步伐，包括出台新的能源税收优惠政策，吸引外资和技术，允许外资和私营石油公司参与大陆架油气项目、全部取消出口关税、大陆架项目进口设备免征增值税等。同时，这也意味着近期的俄罗斯利用外资政策将依旧围绕能源方面的外资吸引为主，进一步巩固其能源强国地位，为其经济社会发展开辟新的经济增长点。

［1］郭连成主编. 俄罗斯对外经济关系研究［M］. 北京:经济科学出版社，2005.

［2］陆南泉. 苏联经济体制改革史论(从列宁到普京)［M］.北京:人民出版社，2007.

［3］冯绍雷，相蓝欣. 俄罗斯经济转型［M］.上海:上海人民出版社，2005.

［4］宋艳梅. 俄罗斯吸引外国直接投资的政策研究［J］.国际贸易问题，2008(8).