海关特殊监管区利用自贸区优惠政策问题研究

厉 力

一、保税监管与海关特殊监管区

（一）保税监管的概念

保税监管区域既包括海关特殊监管区，也包括其他实施海关保税监管的场所 （见表1）。

保税监管“是指海关依据法律、行政法规和规章，对享受保税政策的进出口货物、物品在保税状态下研发、加工 （含结转深加工）、装配、制造 （含再制造）、检测、维修等产业链全过程和采购、运输、存储、包装、刷唛、改装、组拼、集拼、分销、分拨、中转、转运、配送、调拨等简单加工及增值服务等供应链全过程，实施备案、审核、核准、查验、核查、核销等实际监管的行政执法行为”。①根据海关总署 《保税监管改革指导方案》（署厅发 〔2007〕311号）的规定。

（二）海关特殊监管区的概念

“海关特殊监管区域”需由国务院批准，通常在我国沿边、沿海的关境内划出一片指定的区域内设立，主要由海关进行监管。②按类型划分，我国海关监管特殊区域可分为保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业园区、保税物流中心等多个类型。按功能划分，可分为物流型和加工型两个类型。物流型的主要特点是以现代化物流业态为主，延伸物流的上、下游供应链，建成实质上的区域性物流中心。加工型的主要特点是以来料加工、进料加工为主要业态，对进口料件进行加工、制造后，制成品主要返销国际市场。海关特殊监管区域都采用全封闭管理的措施，置于海关的严密监管之下。尽管其类型多种多样，但其最显著的特征是，区内的企业可享受免税、退税的优惠政策。

保税监管货物根据监管对象性质的不同可分为保税加工货物和保税物流货物。保税物流监管侧重于供应链监管，保税加工监管侧重于产业链监管，两者共同构成海关保税监管的基本内容。

加工贸易作为保税加工监管的主要表现形式，在海关保税监管业务量中占据了相当大的份额。2009年之前，海关对保税加工货物的内销限制较为严格，自2008欧美金融危机后，为落实中央保增长、保民生、保稳定的决策部署，海关开始推进加工贸易货物内销便利化工作，以保障我国加工贸易稳定发展，发挥其经济推动作用。③刘志中、王耀中：《加工贸易对我国经济增长作用的实证研究》，《统计与决策》2005年第9期。

表1 海关实施保税监管的主要区域类型及对保税转内销的有关规定

二、保税监管货物适用自贸区原产地规则的立法现状

目前，保税监管货物与一般贸易进口货物在适用自由贸易区原产地规则的规定方面是有显著区别的。

（一）国际协定的立法不统一

2005年国务院416令 《中华人民共和国进出口货物原产地条例》第二条规定：“实施优惠性贸易措施对进出口货物原产地的确定，不适用本条例。具体办法依照中华人民共和国缔结或者参加的国际条约、协定的有关规定另行制定。”该条规定明确了优惠原产地管理办法必须从属于具体的国际条约和贸易协定，但从各自贸区协定的具体规定看，各国际协定对于优惠性原产地规则是否适用于 “保税监管货物”的规定并不一致。

表2 各自由贸易区项下的原产地规则关于 “保税进口和转内销”的规定比较

注：上表由各个自贸区协定的条款整理而成。

从上表可见，对于以加工贸易方式保税进口和内销的货物是否适用优惠原产地规则的规定，各个国际协定的态度并不完全一致。总体来看，除我国与新加坡、秘鲁两个自由贸易协定项下的原产地管理办法未明确规定应排除适用于加工贸易方式进口和内销的货物外，其他自由贸易区的原产地管理办法中均有条款明确表示 “以加工贸易方式保税进口和内销的货物不适用本办法”。

但应注意到，这些国际协定并未排除优惠性原产地规则在保税物流监管货物中的适用。对于在海关保税区域未进行进一步加工的保税物流货物，依据 “法无禁止”规则，应该可以适用优惠性原产地规则。

（二）国内法的立法不明确

根据2009年实施的 《中华人民共和国海关进出口货物优惠原产地管理规定》，④见中华人民共和国海关总署令第181号第二十九条规定。在对该署令条款进行解释时，海关总署提出 “除其他署令另有规定外，海关保税监管转内销货物同样适用 《中华人民共和国海关进出口货物优惠原产地管理规定》。”“海关保税监管转内销货物享受协定税率或者特惠税率的具体实施办法由海关总署另行规定”。

我国目前有100多个海关保税监管区域。对于其是否应适用各自由贸易协定的优惠原产地规则，目前出台法规主要包括 《海关总署关于执行 〈中华人民共和国与东南亚国家联盟全面经济合作框架协议〉项下 〈中国-东盟自由贸易区原产地规则〉的令》⑤海关总署令第108号。、《中华人民共和国海关 〈中华人民共和国政府与巴基斯坦伊斯兰共和国政府自由贸易协定〉项下进口货物原产地管理办法》⑥海关总署令第162号。、《中华人民共和国海关 〈中华人民共和国与智利共和国政府自由贸易协定〉项下进口货物原产地管理办法》⑦海关总署令第151号。、《中华人民共和国海关 〈中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定〉项下进出口货物原产地管理办法》⑧海关总署令第175号。、《中华人民共和国海关 〈亚太贸易协定〉项下进出口货物原产地管理办法》⑨海关总署令第177号。。这些国内规章都明确规定，其适用于进出口货物的原产地管理，但是以加工贸易方式保税进口和内销的货物不适用。从中国-新加坡自由贸易区开始，《中华人民共和国海关 〈中华人民共和国政府和新加坡共和国政府自由贸易协定〉项下进出口货物原产地管理办法》规定，“本办法适用于我国与新加坡之间的 《中国—新加坡自由贸易协定》项下进出口货物的原产地管理”，并未明确规定对以加工贸易方式保税进口和内销的货物不适用 （见表2）。

从海关总署的相关规定可以看出，目前只有中国-新加坡自贸区以及中国-秘鲁自贸区没有限制保税监管货物适用优惠性原产地规则，其他协定和相关署令都已经明确规定不能适用于 “以加工贸易方式保税进口和转内销的货物”。除非海关总署根据181号令第二十九条规定另外制定保税监管货物的优惠性原产地规则管理办法，否则根据目前的国内法规定，绝大多数协定下的保税货物是不能适用优惠协定的。虽然海关总署对保税监管转内销货物适用优惠协定税率的态度在原则上是肯定的，但是具体规范尚未明确。

三、立法不完善所导致的实施困难

面对近些年国际贸易环境的变化，很多企业将产品内销调整为新的营销策略，这便关系到内销产品的原产地确定和管理的问题。保税货物在经过国内保税监管环节后再转内销，是否能够继续享受协定税率问题涉及到转内销货物与原进口货物的一致性确认以及货物是否为直接运输的审核问题。除了保税监管转内销货物的原产地认定外，在海关特殊监管区经进一步加工后复出口的产品，其原产地也需要再次认定，并关系到企业是否可以享受到优惠税率的问题。

而国内保税监管货物的具体原产地管理办法缺位，直接导致这些内销产品面临 “无法可依”的窘境，给企业带来很多守法不便和预判能力减弱。具体体现为：

（一）保税物流货物

根据我们对国际协定和国内法的分析，保税物流货物本不应属于适用优惠协定的受限范围。但是由于没有保税监管货物原产地管理的具体办法，其原产地认定和进出口手续无法落实，因此现在也存在受惠困难。

保税物流货物由于不发生进一步加工，原产地不发生变化，复出口情况下的原产地问题易于解决。主要问题集中于保税物流货物转内销的情况。根据海关总署的有关指示，企业只有在一般贸易进口征税环节提供原产地证明原件和全程提单，才能一次性享受优惠税收待遇，分批进口则不能再次享受。此规定给企业带来的一系列贸易阻碍效果：

1.保税物流货物仓储后再内销无法对货物认定原产地

由于特殊监管区实施保税制度，以复出口为目的的料件进口到特殊监管区时可暂时免交原产地证明。但若这些产品在特殊监管区仓储一段时间后再决定内销时，其原产地难以认定。即使相关企业能够提供原产地证明，海关也难以确认有关货物还是原进口货物；由于料件串换等操作的发生，海关对其再进行实货查验的效力也随之丧失。因此，现阶段在特殊监管区经仓储再内销的货物很难获得优惠性原产地认定。

2.保税物流货物内销难，分批内销更无法实施

有些特殊监管区的企业会随着国内外贸易环境和订单的变化，分批将产品内销到国内市场。按照现行规定，涉及优惠协定的产品内销时需要提供原产地证书的原件，但是第一次内销后，原产地证书的原件便已经交给了当地的主管海关。第二次之后再进行分批内销则无法提供原件，不能符合现行法律规定；若该产品结转给异地其他的特殊监管区，那么在内销时更无法向异地的海关主管部门提交原产地证明。从学理上看，这些保税物流货物未经进一步加工，其原产地不变；但是在具体实施中，海关基于手续性的程序规定，则不能多次给惠。

3.涉及反倾销的转关货物可能遭受不便利的待遇

举例来说：若一批持Form E（中国-东盟自贸区原产地证书）货物涉及反倾销措施，从上海海关申报进口，再转关到其他保税区。那么根据现行规定，上海海关在该货物进口时便要求进口商提供原产地证明原件并留存。该进口商将货物转关到其他保税监管区后再决定内销时，保税监管区主管海关为实施优惠原产地管理会再次要求企业提供优惠性原产地证明原件。但鉴于原件已经在最初进口时上交到上海海关，无法再提供。此时，企业可能会面临既无法享受协定税率，又要缴纳高额反倾销税的处罚。即使通过协商从上海海关获得原产地证明材料，也要耽误通关时间和合同履行期限。

从学理上看，该货物虽然经过转关，但是原产地未发生变化，本不应缴纳反倾销税款。但若根据我国海关监管的规定看，只要企业无法提供原产地证明原件，便会被保税区主管海关认定为反倾销产品，受到补缴惩罚税的处罚。

（二）保税加工货物

由于优惠性原产地规则在保税监管场所是否可以适用问题没有法律明确规定，企业不能将保税监管场所和自由贸易区的优惠政策结合使用，降低了区内企业进口协定成员国原产料件，以及采购本国原产零部件的利益驱动。目前在海关特殊监管区适用优惠原产地规则时存在的主要困难如下：

1.经进一步加工的制成品若转内销，难以获得自贸区的优惠待遇

若甲企业从泰国进口料件M，与我国原产的其他零部件一起投入生产，经进一步加工后生成最终产品P。若乙企业想将最终产品P内销到国内，并基于累计规则申请优惠性原产地证明，则会因为 “无法可依”而难以操作。

不仅如此，企业还要在内销时在 “二线”管理环节按照非优惠协定下的货物补缴进口料件 （保税区）或成品 （其他特殊监管区）的税费，然后再内销；即使料件原产于东盟等协定国，也不能适用协定税率。这严重影响了企业从区外采购国内料件的意愿，严重影响了出口贸易。

2.经进一步加工的制成品若复出口到协定成员国，难以获得自贸区的优惠待遇

若甲企业从泰国进口料件M，与我国原产的其他零部件一起投入生产，经进一步加工后生成最终产品P。若乙企业想将最终产品P复出口到马来西亚等其他东盟成员国，并申请优惠性原产地证明，由于 “无法可依”难以操作 （见图1）。

从理论上看，若产品经过加工，满足中国-东盟自贸区原产地规则的具体规定，达到实质性改变程度，应该获得我国的原产地资格，并在进口到马来西亚时得到关税优惠待遇。但是，鉴于我国对保税货物的原产地管理缺少立法，海关目前不能操作，也就是说，保税货物一般经加工后都无法直接以中国原产品身份复出口给自贸区成员方并享受协定税率。企业若想利用自贸区协定的优惠待遇，必须先把产品内销，再通过签证机构签证，出口到有关协定成员国。这种操作无疑增加了区内企业的受惠成本，与贸易便利化要求相悖。从某种意义上将，海关特殊监管区内的政策优势已经输给了区外，区外企业反而更易于利用优惠原产地规则中的累计规则享受进出口便利 （见图2）。

图1 区内保税加工货物利用自贸区优惠政策复出口示意图

图2 区外保税加工货物利用自贸区优惠政策复出口示意图

四、政策建议

对于保税监管货物的原产地管理，应首先将货物分成保税物流货物和保税加工货物两种类型来讨论；同时应注意到保税监管货物包括转内销和复出口两种流向，因此也要对两种流向的监管风险分别做调研。

最急迫解决的，应尽快基于调研而推出一套切实可行的保税货物优惠原产地管理办法，供进出口企业和监管部门使用时遵循。

（一）对于保税物流货物

1.重新划分特殊监管区 “一线”和 “二线”的贸易管制职能

遵循181号令的优惠原产地管理办法的原则，要求企业在进境时主要向海关申报货物的原产地并申明要适用的优惠协定；否则内销或复出口时不再对其优惠性原产地资格进行认定，也不能享有优惠关税待遇。根据企业的主动申请 （见图3），在 “一线”环节对原产地证明进行审核，并对实际进口货物进行查验。这样可以确保执法的准确性。若货物在 “二线”管理，难以保证 “证”与 “货”的相符性，而且企业可能由于合同履行期限长或仓储时间延长到1-2年，难以在内销或复出口时再向出口商索要相关货物的原产地证明。

图3 “一线”和 “二线”的优惠原产地管理模式

2.根据国际贸易和物流现状，适当放开优惠原产地证书的分批核销和转关制度

由于物流企业难以保证一次性将所有货物内销到境内区外企业，根据市场行情分批内销已成为常态。因此，应考虑在制定保税货物的优惠原产地管理办法时向企业适当放开分批内销的途径。海关可以在 “一线”对原产地证明原件审核后，在报关单和原件上进行批注，并将原件退还企业。企业在分批内销时，向 “二线”海关提供原产地证明原件，海关参照许可证的核销办法进行核销。

对于转关的货物，若货物要转关到特殊监管区域，建议进口地海关仅对证明审核，不留存原件。进口地海关对原产地证明原件审核后，可在报关单和原件上进行批注，并将原件退还企业，可根据管理需要留存复印件。企业在转关到其他特殊监管区并内销时，便可以向区内主管海关提供原件，并可以实施分批内销。

（二）对于保税加工货物

为配合我国 “扩大进口”和 “加工贸易升级”的政策，应推进海关特殊监管区域适用自贸区优惠政策的力度。这有利于区内企业扩大从自贸区成员国的进口，增加上下游企业间的合作和贸易往来，同时对高新技术的引进和转移都有促进作用。具体建议如下：

1.尽快在海关特殊监管区为企业提供自贸区优惠性原产地认定机制

国家对特殊监管区的定位，为其适用优惠性原产地规则提供了法律依据。国务院 《海关特殊监管区域管理办法》明确了海关特殊监管区域在中华人民共和国关境内的定位，这一定位将 “境内关内”的海关特殊监管区与 “境内关外”的自由贸易港区 （如中国香港）明确划分开来。因此笔者认为：特殊监管区企业根据海关法应该适用与区外企业基本一致的关税政策，包括优惠性原产地规则的适用问题。

2.突出海关特殊监管区的优惠政策叠加效应，强化其特殊地位

海关特殊监管区的 “特殊”之处就在于它所提供的税费优惠功能。过去，海关特殊监管区主要服务于 “两头在外”的加工贸易，现在应根据国内外经贸环境而兼顾对保税进口和转内销货物的政策支持。

若海关特殊监管区不能给予区内企业享受自贸区优惠政策的待遇，恐将失去政策优势而逐步被区外加工所淘汰。随着我国自贸区战略的推进，越来越多的自贸区协定将签署，和我国有重要贸易往来的国家将逐步纳入到自贸区合作范畴。目前，所有区外企业在符合优惠性原产地规则时都可以享受自贸区的零关税待遇。若区内企业无法获得基于自贸区政策所享有的协定税率，则可能造成低于区外企业的待遇，逐步失去与区外企业的竞争优势，最终采取用脚投票的做法而迁出特殊监管区域。

以在深圳福田保税区进行经营的企业为例：目前区内甲企业在内销时需对进口料件M缴税，即使M属于自贸区原产品；而如果甲企业是境内区外的企业，则按照自贸区政策可以免税进口M并生产 （见图4和5）并在国内销售。

图4 目前保税区 （实际离境退税）的保税加工货物内销缴税情况

图5 目前综合保税区/保税港区 （进口退税）的保税加工货物内销缴税情况

为配合我国 “扩大进口”和 “加工贸易转型”的政策，应推进特殊监管区域适用区域贸易协定政策的力度，对满足 “实质性加工”等原产地规则的产品，应赋予其原产地身份。这有利于区内企业扩大从自贸区成员国的进口，并提高区内企业采购我国原产零部件的积极性，增加上下游企业间的合作和贸易往来，同时对高新技术的引进和转移都有促进作用。

（三）如何对待区内企业获得双重优惠的问题

从图1可以看出，在实施出口退税的海关特殊监管区，货物若符合优惠性原产地资质，可能在再出口到优惠协定成员方时获得双重优惠，即进口料件的入区保税和国内料件的出口退税。这种双重优惠会使区内企业获得比区外企业更有竞争力的成本优势。

在国际实践中，有些国家会采用 “禁止退税规则”来限制[10]Stefano Inama，Rules of Origin in International Trade ，Cambridge University Press，2009.（如欧盟），有些国家也会利用这种政策来鼓励贸易活动 （一般为发展中国家）。笔者认为，现阶段这种双重优惠正是海关特殊监管区在加工贸易转型阶段体现出的新政策优势，会大大鼓励区内企业的进口和国内采购积极性，促进我国的进出口额，不必采用 “禁止退税规则”来进行限制。

（四）签证职能的履行

根据我国的原产地管理条例和国务院的 “三定”方案，原产地证明的签证机构由官方的国检 （国家质量监督检验检疫总局）和社会机构贸促会 （中国贸易促进委员会）构成，海关不是原产地的签证机构。

对于这些在特殊监管区进行保税加工的产品，海关对其物流和加工情况是最清楚的，也是最能证明其是否符合 “实质性加工”标准的部门。不过鉴于我国相关法律法规的限制，海关不能实施签证权。对于保税监管货物，仍要由国检和贸促会来承担签证职能。若今后要给予保税货物享受自贸区协定税率的待遇，如何在海关和签证机构之间实现合作和分工，这是一个需要平衡和谨慎处理的问题。

我们认为，海关作为特殊监管区的主要职能部门掌握着货物的物流和加工情况，是对货物原产地最有发言权的管理机构。鉴于目前法律的障碍和限制，我国海关不能直接参与签证，但是可以考虑以下两种方式来行使管理：

方法一：仿照欧盟等 “两步走”的签证模式，先由特殊监管区的主管海关出具产品的物流和加工情况证明，然后企业再以此海关证明到签证机构申领优惠原产地证书，并最终获得自贸区的优惠待遇。

方法二：由海关对于保税加工货物出具 “未经实质性加工”证明。对于这些货物，因为不满足原产地标准，而不能视为发生实质性改变，因此其原产地不变，仍保留原进口料件的原产地。对于这些未发生原产地变化的货物，应该在内销时享有自贸区原产货物的优惠关税。

两种方法相比来说，第二种方法仅限于 “未发生实质性改变”的货物管理，对于发生了实质性改变的货物则不能由海关来进行原产地认定；第一种方法则可以更全面的履行海关对保税货物的原产地管理职能。这种操作对提高我国自贸区货物贸易的利用率有重大贡献，既符合我国推进 “自贸区战略”的国家利益，也符合帮助企业 “走出去”的意愿。

〔1〕邓福光 .中国加工贸易发展和海关监管创新 〔M〕.中国海关出版社，2010.

〔2〕刘志中，王耀中 .加工贸易对我国经济增长作用的实证研究 〔J〕.统计与决策，2005（9）.

〔3〕刘丽娟，徐进亮 .原产地规则——产生、运用与改革 〔M〕.中国经济出版社，2001.

〔4〕刘晨阳，于晓燕 .亚太区域经济一体化问题研究 〔M〕.南开大学出版社，2009.

〔5〕叶全良，王世春 .国际商务与原产地规则 〔M〕.人民出版社，2005.

〔6〕王贵国 .经济全球化下的区域贸易安排 〔M〕.北京大学出版社，2004.

〔7〕厉力，刘平，郑冬阳 .原产地规则研究：原理与实践 〔M〕.法律出版社，2011.

〔8〕孙健，张超.考虑原产地规则的自由贸易区的经济影响—基于多阶段生产模式的分析 〔J〕.山西财经大学学报，2007（3）.

〔9〕Dorothea C.Lazaro and Erlinda M.Medalla，Evolving Best Practice for RTAs/FTAs：Rules of Origin ，prepared for the International Conference on Building an Asia-Pacific Economic Community，2005APEC Study Center Consortium Conference on May 22-25，Kerea，Session XI.

〔10〕Stefano Inama，Rules of Origin in International Trade，Cambridge University Press，2009.

〔11〕Olivier Cadot，Antoni，Estevadeordal，Akiko Suwa-Eisenmann and Thierry Verdier，The Origin of Goods，Rules of Origin in Regional Trade Agreements，Oxford University Press，2006.