海关战略管理：国际海关界的探索与共识

张树杰 黄丙志

一、概念与模型：海关组织发展中的战略管理

（一）认识和探索发展

战略管理 （strategic management）思想与实践渊源于西方管理理论，更多归于企业管理的范畴，关注企业与环境的关系，即组织如何在变化中的内外部环境要素影响下，实现组织目标。为此，处于激烈市场竞争和迅速变化中的企业要想确保生存并谋求发展，必须对所处环境呈现出的战略风险和机遇应保持 “敏感”和 “扫描”，进而主动谋划并实施事关企业长远发展的策略，在企业管理领域，战略管理业已发展成为成熟的管理理念和丰富的管理实践。

公共组织尤其是政府部门组织，作为韦伯所描述的层级式组织 （官僚机构），由于其职能是法定的，按照既定法律和制度履行职能，在政治和经济形势相对稳定的情况下，来自内外部环境要素影响和变革压力不大，因此，对于发凡于企业管理的战略管理并未给予足够的关注和实践。海关作为最古老的公共管理部门，就是最好的例证，在历史发展的长河中，海关职能和管理方式相对稳定，作为组织的计划与规划多归于常规和累积性质。

国际海关界对战略管理理念和实践的探索经历了由浅入深的螺旋上升。这一探索可追溯至上世纪90年代初兴起的海关现代化趋势。作为全球唯一负责海关事务的政府间国际组织，世界海关组织 （WCO）所制定的国际海关公约、标准、工具为成员海关现代化建设提供了最为重要的国际惯例和参照，但自1953年成立以来，WCO着重于国际海关制度和手续的简化、标准化和协调化，主要关注海关业务和技术领域，如海关归类、估价和原产地等。但在全球经济一体化和贸易投资自由化的世界浪潮中，WCO认识到必须对全球海关所处的环境趋势进行全面而深刻的分析并主动做出回应，这一努力的最大变现就是于1994年启动 《京都公约》的修订，历时五年修订的 《京都公约》确立了 “21世纪海关发展蓝图”，笔者认为，修订过程也是国际海关界对海关战略管理首次大规模探索。

新世纪以来，在WCO启动海关能力建设战略大背景下，战略管理理念和实践在成员海关得到全面而深入的认识和实践。在国际海关现代化的浪潮中，WCO认识到只关注技术和业务问题较为狭隘，不能帮助成员海关实现组织的全面发展，应对迅速的变革和复杂的挑战，决定实施全面而综合的能力建设。2003年发布 《海关能力建设战略》，2005年成立负责规划与协调全球海关能力建设活动的能力建设司；2006年1月，WCO启动 “哥伦布计划（Columbus Program）”，帮助成员实施 《全球贸易安全与便利标准框架》和相关标准与工具，成为WCO成立以来最大规模的能力建设活动，分诊断、实施和评估三个阶段，战略管理则贯穿于能力建设的始终；2008年，WCO制订并发布了 《海关能力建设手册》，对海关背景下的战略管理的概念、原则和方法进行了全面的梳理总结。

（二）概念与要素

在 《海关能力建设手册》中，WCO对战略管理进行了简明定义：“基于组织愿景和使命制定组织战略，并确保组织沿着正确轨道发展的管理过程，就海关而言，战略制定要更多基于政府的工作重心和海关应履行的国内和国际义务。”这一定义既体现了海关作为组织的一般特性，也体现了海关作为公共机构的特性，强调了组织发展和持续改进原则，同时也确定了在外在表述和呈现方式上，战略要包含愿景 （vision）、使命 （mission）和策略 （strategy）的构成要素，下面就以WCO自身为例对这些要素的涵义给予说明。

愿景是海关长远发展所期达到的状态和形象，解决的是 “海关要走向何方”，即在未来一定时间内海关所期望达到的状态、目标和形象，愿景既要立足现实，也要对海关内外部利益攸关方具有足够的召唤力和吸引力。比如，WCO最新的愿景表述为 “边境分割，海关相连，在迅速变化的世界中有力引领现代化和互联互通”，①英文表述为 “Border divides，Customs connects，Dynamically leading modernization and connectivity in a rapidly changing world”。此表述其实是2012年国际海关日的主题 “互联互通”（connectivity）的延伸，WCO以此愿景，向国际社会表明在全世界海关之间、国家和地区之间促进人员、制度和信息的互联互通。

使命需阐明组织的核心价值、基本身份认同、核心驱动要素，回答的问题是“组织是谁，为了谁，要干什么”。WCO的最新使命宣言是 “WCO引领、指导并支持成员海关，确保合法贸易的安全与便利、实现税收目标、保护社会并提高能力”，与使命相对应，有的组织还会进一步厘清组织的核心价值/理念 （Core values），WCO的核心价值观表述为：知识和行动导向型组织；透明、诚实可审计的治理体系；积极回应成员、商界和其他利益攸关方的需求；充分利用技术与创新。愿景、使命、价值的形成与凝练是组织内部自上而下、自下而上的沟通与磋商的结果，同时要充分征求利益攸关方的意见建议，在表述上，尽可能做到精炼，体现组织的独特性。

确定了愿景、使命 （含核心价值），组织需要制定将二者转化为现实规划，即策略或战略，而三者就构成了战略管理的基础，也是海关管理顶层设计的重要要素，必须在战略管理之初就确定下来。要确定这三要素，必须对海关所处的环境进行全面、系统地分析，从而确定驱动组织变革的要素和趋势，下文将概述WCO在全球层面对海关环境要素的分析。

二、机遇与挑战：海关环境宏观扫描

按照西方管理学中的权变理论，在战略管理中，组织要因时、因地、因形、因势而决定组织的发展策略，因此，战略管理的首先要搞清楚海关作为组织所处的内外部环境。进入新世纪以来，WCO针对国际海关所处环境进行了两次系统地扫描 （environment scan），首先是自2003年起至2008年，WCO制定并发布 《21世纪海关》的战略文件，对未来一个时期的环境要素和趋势进行了深入的调研与分析；其次是2012年，WCO发布了专门研究报告，对后金融危机时期的新趋势及对海关的影响进行分析。

通过调研，WCO的基本判断是，在全球化时代中，世界因日益增长的货物、服务、人员、资金、信息和技术的流动而互联互通，各经济体通过参与全球化而实现其发展目标，但全球化双刃剑特征，又会带来非法贸易和跨国犯罪的滋生。为了应对快速变化的环境，海关需确定并认识国际、地区和国家层面上的战略驱动因素，从战略风险管理角度，理解宏观的“不确定要素”，进而分析对海关作用、能力和治理方式的影响。尽管各国海关职责和关注重心有所不同，所面对环境的要素还呈现出一定的共性。以下就将WCO最新研究发现的相关趋势及对成员海关的影响进行综述 （见表1）。

表1 新时期国际海关环境扫描

来源：WCO，21st Century Customs，2008；Customs Environment Scan，2010.② Informal trade，非正式贸易，不同于一般意义上的走私，主要指游离于海关监管之外的贸易，即在国家和地区毗邻地带未设海关监管点的地方发生的跨境贸易，海关既未对其征税，也未列入贸易统计。

从风险管理角度看，上述环境要素分析，本质属于战略风险管理范畴，当然，在此，“风险”同时兼具机遇和挑战的双重性质，这些战略驱动要素既有量的增减 （如全球贸易量的上升趋势），也有质的转变 （如边境保护职能的凸显）。

三、方向与原则：构建21世纪海关

WCO一直致力于帮助成员海关提高工作效能和效率，促进海关现代化，实现便利与安全的双重目标，关于这两大主题变奏与发展，可放在国际政治和经济发展与调整的大格局下观察。基本认识是，自1990年代中后期以 《京都公约》的修订关注贸易便利，美国9·11事件后强调贸易安全，再到 《21世纪海关》中重申贸易安全与便利的平衡，2008年金融危机直至今日，贸易便利和征税职能得以回潮。

考虑国内海关对 《经修正京都公约》和 《全球贸易安全与便利标准框架》已由全面深入的引介和采纳，此文不再赘述，重点将剖析WCO战略政策文件 《21世纪海关》对未来海关发展方向与建设原则的探索，同时对后危机时代国际海关的发展方向给予回顾。

（一）21世纪海关：定位、使命和原则

2002年WCO成立50周年纪念之际，各成员国海关领导人考量未来影响海关有效监管和高效运作的主要问题，21世纪海关发展规划首次被提上日程由各成员国进行讨论。随后几年中，各成员国海关领导人逐渐意识到有责任制定新的战略和方针来指导海关工作进行再定位。在2008年6月的WCO年会上，《21世纪海关》作为战略政策文件正式讨论通过并公布，主旨为 “加强贸易便利和边境安全，促进提高发展水平”。

文件从宏观角度分析了海关所面临的机遇挑战，提出在新的历史时期，海关的主要使命是确保跨境货物流动遵守国家法律法规，打击走私，保护边境，同时便利合法贸易。具体目标有：建立清晰而明确的标准，加强货物和人员国际流动监管的准确性、可预测性和安全性；消除国际贸易供应链中不必要的重复和延迟；在国家、区域和国际层面上创造公平竞争的环境，促进国际贸易体系建设；创建有益互利的伙伴关系，加强海关与其他国家海关、海关与商业以及海关与其他政府部门之间的合作；加强海关能力建设，促进守法管理和贸易便利化。

为实现上述使命和目标，以 《京都公约》和 《标准框架的》确立的海关现代化原则为基础，《21世纪海关》整合提升，提出未来海关改革发展的十大建设要素 （building blocks）（见表2）。

表2 21世纪海关：十大建设要素

来源：整理自WCO，21st Century Customs，2008.④ 全称为 “海关合作理事会关于海关善治和廉政的宣言”，1993年在坦桑尼亚阿鲁沙通过，2003年6月修正。

从贸易安全与便利角度观察，《21世纪海关》重申了贸易安全与便利作为海关监管与管理的双重价值。全球海关网络不过是对 《标准框架》中的第一个支柱即海关与海关合作的新提法，新意在于此种合作不仅限于双边层次，也可以在地区和多边层次实现，喻示海关国际合作方式和范围的深刻变化。构建海关商界伙伴关系是对 《标准框架》第二支柱的确认。值得关注的是协调边境管理的理念，从海关边境保护职能不断加强的角度出发，强调海关与其他边境管理部门和机构的合作，既提升边境安全保护水平，又简化相关手续，核心是建立单一窗口制度。其他原则如风险管理、现代管理方法和手续、技术应用等基本上是对 《京都公约》和能力建设战略确立现代化海关原则的重申。

纵观WCO关于海关现代化建设目标与原则提法的变迁与调整，我们可以看出，尽管各国海关所处的环境和职能作用大有不同，但是海关作为贸易监管和边境管理部门的共性是存在的，海关改革发展方向与路径的规律是存在的，每个成员可根据各自的国情和关情，确定自己的实施要点和步伐。

为不使这些书面上的原则停留在空泛的口号层次，WCO针对每一原则，都制定了相关支撑性和配套标准和工具，如WCO数据元为电子单一窗口跨国跨境的数据交换制定了相应的技术标准，已成为国际贸易和运输领域公认的技术标准，为海关与海关之间、海关与商界的数据和信息交换奠定了基础。同时，近年来，WCO将每年的国际海关日庆祝主题与 《21世纪海关》关联，比如2010年的主题为 “海关商界伙伴关系”，2011年的主题为 “知识驱动的海关创新”，2012年的主题为 “互联互通的海关”，围绕年度主题，开展研究，利用全球和地区层面的会议加强宣传。

《21世纪海关》是国际海关界对未来海关管理环境、角色定位、发展方向的共性的探索和共识，具有充分的前瞻性和理想性，同时又具有现实的指导意义。公布后在国际海关界引起很大反响，WCO也在多个国际场合宣传未来海关的理念与原则。

（二）后危机时代的应对：贸易便利和征税职能的回潮

自2008年以来，肇始于美国次贷危机的金融危机，席卷全球，从金融领域危及实体经济，全球总产出和国际贸易增长延缓并呈下降趋势，处在国际贸易管理第一线的海关机构，首先感受到了经济萎缩带来的寒冷与压力。据WCO于2009年初面向成员的调研，自2008年年末以来，成员海关反映贸易量有下降趋势；海关税收减少，但是政府给海关定的征税目标挑战迟缓，海关不得不通过加强查验来确保税收；有关海关采取积极措施以应对危机，如延迟付税或灵活的担保安排等；不少海关继续其现代化改革如加强风险管理、构建关企伙伴关系以减少海关手续对合法贸易的负面影响。面对成员面临的困境，WCO需要做出应对。

WCO在危机初期所采取的行动主要是向成员海关和国际商会表明立场，重申海关在便利贸易方面发挥关键作用。在2009年4月二十国集团会议召开前夕，WCO向会议发去《WCO关于全球金融危机的意见函》。其中，WCO提出了 “WCO全球危机应对一揽子方案”，方案首先呼吁成员海关：加强多国国家海关的合作如信息交换；注重商务管理部门的磋商沟通，携手行动；加强关企伙伴关系，实施AEO制度；推进协调边境管理；延缓付税和实行灵活的担保制度等。其次，明确WCO自身行动：一如既往的倡导贸易便利化，尤其是海关手续的简化与标准化；深度参与 WTO贸易便利化谈判；继续加强能力建设活动；加强与捐助组织的沟通，获取更多支持贸易便利化的资金；就国际贸易趋势和危机应对开展研究。2009年WCO在年会决议再次明确 “WCO秘书处和其成员应加强能力建设，以应对由全球经济下滑带来的税收下降和贸易便利化的障碍”。

针对由于关税降低和全球危机带来的税收下降，对于不少财税职能依然重要的发展中国家海关面临的压力与困境，WCO从2010年着手准备 《海关征税一揽子工具包》，并于2012年6月正式发布。该工具包并非新的创新，只不过是对WCO现有工具的整合，主要是关注发展中国家财政依然为主的趋势，再次证明，在不同的形势和历史条件下，海关职能的演变并非从财政职能单向度向保护职能移转的趋势，大的回头路还是要走，同时也说明尽管以美国为代表的贸易安全的呼声很高，但对很多发展中国家而言，并无切身的感受。在海关业务和技术层面，商品归类、海关估价、原产地等基本技术和技能依然在海关发展和能力建设中居有不可忽视的作用。

危机后，WCO高调重提贸易便利，强调海关不仅是贸易监管者的角色，也可通过高效简便的手续便利贸易，从而保证国际贸易可持续发展。海关征税职能的 “回潮”，使我们感受到，海关的事业发展必然受到国际政治经济大环境的影响，受到国际贸易格局变化和发展趋势的牵制，每个国家海关都应根据各自经济社会发展的战略和重点来确定合适的定位，同时关注国际上发展趋势和其他海关的先进做法。

从组织管理权变的角度观察，任何组织要想生存和发展都必须对内外部环境的变化做出判断。为此，WCO做了相应的调研，从宏观角度对全球海关面临的形势和挑战做了环境扫描，确认了以下共同趋势：货物贸易在危机后恢复并呈现缓慢增长趋势；贸易结构调整。

（三）海关组织发展趋向：职能演化光谱

未来海关该何去何从？新世纪以来，以2001年美国9·11事件后美国海关迅速改组为“海关与边境保护局”为标志，国际海关界对海关职能演化的关注持续升温，2007年，知名海关学者David Widdowson教授提出的海关渐变与突变论，对海关职能的变革进行了较为信服的解释，也与同时期中国海关所开展的传统职能与非传统职能形成学术和认识上的呼应。

Widdowson指出，海关的角色已由于渐进因素如贸易日趋全球化，以及突变因素 （如9·11恐怖袭击）而发生显著变化。由此带来政府政策的转向，以及这些政策的实施方式，以使我们不能清晰地定义 “海关”的角色。一国海关的核心业务在另一国海关却可能不属于职能范围。可以说，尽管海关监管的 “象牙”、“躯干”和 “尾巴”都依然存在，被称之为“海关”的机构似乎注定要消失。

基于Widdowson的分析，参考国际海关近年来的发展趋势和具体实践，笔者尝试提出了 “海关职能演化光谱”，该光谱左端是海关以财税职能为主，也可归入传统职能，这些海关往往是发展中国家海关，海关税收在国家税收中的比例举足轻重，在隶属关系上，往往属于国家财政部门，在一些非洲国家，还与其他税收部门合并专门的税务署；该光谱的右端是那些以边境保护职能为主的海关，而保护职能多可归入非传统职能，这些海关是美国、加拿大、英国等发达国家，最近几年，海关往往经历了改组，以美国为例，隶属关系上归属边境管理部门。

除了处于两端的典型海关外，大部分海关大多居于此光谱的某个点上。什么因素促使了海关的职能演化，在此，笔者根据权变理论，提出一国政府是否决定对其海关的职能进行调整的因素有：经济发展程度、政治传统、公共管理与政府改革、国际海关发展趋势与方向、重大突发性事件等，而这些要素的变化如何引起海关组织变革尚需深入进一步实证探索。

图1 海关职能演化的光谱：可能模式

四、结语

作为全球海关交流合作的平台，WCO在新世纪以来，以实施国际海关能力建设战略为主线，在推动成员海关现代化建设进程中，从关注海关业务技术逐步转向综合能力建设，探索并确立了海关战略管理的基本理念、路径和工具，这些活动体现了国际海关发展的新趋势，对推动成员海关现代化建设，提高管理效能与效率具有重要的引领和促进作用。

中国海关作为发展中大国海关，在国家加强发展战略顶层设计的大背景下，在海关现代化战略制定与推进进程中，应开阔视野，把握国际海关发展趋势，积极引介世界海关组织倡导的理念与工具，在海关现代化战略推进中加强战略管理。

〔1〕David Widdowson，The Changing Role of Customs：Evolution or Revolution？World Customs Journal，Vol.1，Num.1，2007.

〔2〕Pravin Gordhan，Customs in the 21stCentury，World Customs Journal，Vol.1，Num.1，2007.

〔3〕Kelly，Joe.2002.Towards a“Framework”for the Development of Organizational Capacity in Customs and Revenue Administrations.Paper presented to Seminar on Technical Assistance on Customs Valuation.November 2007.

〔4〕WCO，Capacity Building Compendium.2008.

〔5〕WCO，21st Century Customs，Policy Paper，2008.

〔6〕WCO，Customs Capacity Building Diagnostic Framework ，2005.

〔7〕WCO，Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade，2005

〔8〕WCO，International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures，1999.

〔9〕WCO，WCO Capacity Building Strategy.2004.

〔10〕WCO，Customs Environmental Scan.WCO Research Paper Series.2012

〔11〕WCO，Orientation Package for Decision Makers.June.2012.