论新时期海关发展战略的几个基本问题

娄万锁

论新时期海关发展战略的几个基本问题

娄万锁

在新的历史时期，中国海关需要制定新的发展战略。新的发展战略应该弥补以往海关发展战略的不足，以战略理论、贸易政策理论和公共管理理论为基础，以能力建设为核心，正确处理好海关与进出口商、海关与地方政府以及海关与国际海关之间的关系，全面提升海关的税收(财政汲取)能力、渗透能力、宏观调控能力、强制能力和行政能力。

中国海关;发展战略;能力建设

海关是国家的大门，国家的象征，代表国家对进出境活动实施监督管理。科学合理的发展战略既是推动海关自身发展的主要动力，也是国家整体战略的重要组成部分。海关在不同的历史时期有不同的发展战略，新的历史时期(2014年－2020年)需要新的发展战略。中国海关以往历史阶段的发展战略有哪些不足，制订新时期发展战略应以什么理论为基础，核心要素是什么，该处理好哪些关系，这些是本文所要回答的问题。

一、理论基础

(一)战略理论①本部分内容参考了海关总署课题“新时期海关发展战略研究”分课题报告“海关战略管理与发展战略理论”(王菲易负责)和分课题报告“海关战略管理：国际海关界的探索与共识”(张树杰负责)的内容。

战略具有长期性、前瞻性，包括一个十分明晰的战略目标、严密的战略计划、相应的组织结构以及有效的实施战略的工具(如政策工具)，并且会随着环境的变化而进行适当的调整。战略是一个变革的过程，是一个集体思维、协商以及反应的过程。

战略管理原本是适用于企业等私营部门。由于传统公共行政模式存在着以内部取向、不考虑外部环境、长期目标或组织的未来等局限性，战略管理作为克服上述弊端的手段而被引入公共部门。公共部门战略管理是政府组织面对日益复杂的社会环境，为更好地完成组织使命，提高管理效率与服务水平而进行总体规划、实施规划及评价规划的过程。进一步而言，公共部门战略管理是在符合和保证实现组织使命的前提下，充分利用环境中存在的各种机会和不断创造新机会的基础上，规定组织的业务范围与运营对策，合理调整组织结构和分配资源，实现近期与长远目标的过程。

战略管理思想在公共部门的运用，改变了传统行政模式只关注内部和日常事务、忽略外部环境和长远目标的管理思想，提供了一套包括目标确定、环境分析、战略管理计划、战略执行以及绩效评估的分析框架。它将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理;着重考察组织的内外环境，确定组织的目标和使命;面向未来，给组织以正确的定位，以应对日益增长的不确定性。

研究战略制订、战略分析的理论很多，其中SWOT分析法颇为引人注目。该分析法由哈佛大学商学院提出，它是一种综合考虑组织内部条件和外部环境的各种因素，进行系统分析评价，进而选择最优战略的常用方法。S指组织内部的优势(strengths)，W指组织内部劣势(weaknesses)，O指组织外部环境的机会(opportunities)，T指组织外部环境的威胁(threats)。组织的优势、劣势分析也叫做内部环境分析，进行内部环境分析的目的是为了明晰组织的核心能力。组织的机会和威胁也称为外部环境分析，指组织外部条件及未来取向，进行外部环境分析是为了识别组织所面临的机会和威胁。②John M.Bryson，Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations：Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement，San Francisco：Jossey－Bass Publishes，1995，p.87.对于海关来说，SWOT分析的目的在于给出一个有关海关组织内部环境和问题的集中画面，并激励海关调动其优势，以充分利用机会、规避风险。

世界海关组织(WCO)在《海关能力建设手册》中对战略管理下了个定义，“基于组织愿景和使命制定组织战略，并确保组织沿着正确轨道发展的管理过程，就海关而言，战略制定要更多基于政府的工作重心和海关应履行的国内和国际义务”。这一定义既体现了海关作为组织的一般特性，也体现了海关作为公共机构的特性，强调了组织发展和持续改进原则，同时也确定了在语言层面的表述上，战略应包含愿景(vision)、使命(mission)和策略(strategy)等构成要素。因此，海关战略目标、组织使命及其职能、实现使命的策略是海关发展战略的主要构成要素。

战略管理过程是关于决定一个组织未来的发展方向及执行达成该组织既定目标的有关决策的过程，分为三个阶段：战略规划阶段、战略实施阶段与战略评估阶段，每个阶段都包含具体的工作内容。战略规划阶段，主要是根据环境发展趋势、总体方向描述海关的历史关联因素，明确海关发展的理想或目标等;战略实施阶段，海关应精心考虑哪些因素使战略实施成为可能，以及采取何种措施才能保证战略实施所需的支持，制定出具体措施来实施战略;战略评估阶段指依据一定的标准与程序，对战略实施的效益、效率、效果以及价值进行判断的一种组织行为。

随着国际贸易的增长，作为国家进出境监督管理机关的海关必须不断审视自己的使命，适时制订并修改相应的发展战略。“海关必须使自己在快速变化的国际环境中成为贸易促进者，并且，同时开展高效的税收工作，这是海关工作面临的主要挑战。”③〔比〕Luc De Wulf、〔巴〕José B.Sokol：《海关现代化手册》，上海海关翻译小组译，中国海关出版社2008年版，第22页。海关战略着重考察海关的内外环境，确定组织的目标和使命;面向未来，给组织以正确的定位，以应对日益增长的不确定性。

(二)贸易政策理论

海关是对进出境活动进行监督检查的国家机关，执行国家贸易政策是其重要职能。改革开放前后，我国贸易政策理论实现了从贸易保护主义到贸易自由主义的转变。贸易保护主义反对与其他国家开展贸易往来，认为国际贸易可能导致资源外流，会被其他国家剥削，甚至沦为“依附”。贸易自由主义则相反，主张各国之间应该互通有无，取长补短，积极开展贸易。以贸易自由主义为基础制订的战略称为比较优势战略，而与贸易保护主义相对应的则是进口替代战略。“出口导向战略以贸易为中心，进口替代以保护为中心。”④朱天飚：《比较政治经济学》，北京大学出版社2006年版，第60页。

改革开放前，我国实行“进口替代”发展战略。“进口替代”是指原本依靠进口的工业制成品，不进口或少进口，自力更生，凭借本国自己的力量，逐步实现工业化。改革开放后，我国实行“出口导向”战略，“出口导向”战略强调发挥比较优势，生产本国较有利或不利较小的产品，积极促进产品出口，依靠国际市场，积累发展资金，推动经济发展。实行出口导向战略，发挥比较优势，“意味着通过市场机制和经济的开放，由相对价格向国内生产者显示出该国生产要素的相对稀缺性，并通过这些相对价格引导出能够充分发挥比较优势的经济活动，取得较快的增长。”⑤林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第111页。我国具有劳动力、自然资源丰富等比较优势，“出口导向”战略更加适合我国国情。

进入新时期，随着我国劳动力成本的提升，建设环境友好型社会目标的提出，以及国际上贸易保护主义的抬头，我国原来的劳动力、自然资源等比较优势已渐渐减弱。企业和产品转型升级以及扩大内需成为了主要矛盾，在此背景下，新结构经济学理论将取代贸易自由主义理论而成为外贸发展战略的理论基础。

新结构经济学理论并没有否定自由贸易理论中对市场的强调，仍然主张利用比较优势开展自由贸易，但是强调对某些产业实行保护。“贸易自由化应该采用渐进法，在转型中，对那些不符合比较优势的产业，政府可以提供某些临时保护，同时，对那些在过去被严格管制和抑制但却符合比较优势的产业，则应放开准入。这种实用的两轨法思路有可能在没有人受到损失的情况下实现增长目标”⑥林毅夫：《新结构经济学》，北京大学出版社2012年版，第35页。从本质上看，新结构经济学理论是在贸易自由主义基础上糅合一些贸易保护主义的元素。

新的历史时期，中国海关应该支持企业引进技术和自主创新相结合，提高产品技术含量。扩大技术和资金密集型的机电产品、高新技术产品和节能环保产品出口。鼓励自有品牌、自有知识产权和高附加值产品出口。提高劳动密集型产品出口质量、档次和附加值。控制高耗能、高污染和资源性产品出口。支持企业开展境外商标注册，使用自有品牌，培育国际品牌。支持企业建立自主营销网络，将贸易链延伸到境外批发和零售终端，增强渠道控制力，提高贸易附加值。

(三)公共管理理论

海关作为公共组织，面临着如何优化人财物安排实现组织目标的问题，也就是管理问题。长期以来，主导海关这个公共组织的管理理论是传统公共行政理论，该理论以“政治－行政两分法理论”和马克斯·韦伯的官僚制理论为基础，其基本涵义是：政治家(政务官)制订政策，行政官员(事务官)执行政策，两者严格分开;事务官根据考试和功绩制进行招聘和晋升，等级严格(科层制)，职务常任，政治中立。

随着以信息化和全球化为标志的后工业社会来临，传统公共行政管理模式受到了挑战。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出，“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转;变得机构臃肿、浪费严重、效率低下;在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效运转了。”⑦〔美〕戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海市政协编译组、东方编译所编译，上海译文出版社1996年版，第12－13页。上世纪八十年代初起，各国海关掀起了一股以追求“三E”(Economy，Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益)为目标的新公共管理运动，各国海关举着“管理主义”的大旗，主张“政府是掌舵的，不是划桨的”，提倡政府管理中引入市场机制、私营企业管理方法、竞争等元素，强调顾客导向和管理绩效。海关与进出口企业之间的关系不是零和关系，而是正和的合作伙伴关系。

我国海关虽然并没有像西方国家海关那样实行“政治中立”，不适用官僚制理论，但是，改革开放以来，特别是进入新时期，新公共管理理论将逐渐成为我国海关管理的理论基础。新公共管理理论中的理论派别很多，其中“治理理论”最为引人注目，且与海关关系密切。

治理(Governance)理论兴起是近二十来年的事情，该理论覆盖面广、穿透力强，经济学、管理学(如公司治理)、社会学(如社会治理)、政治学(如政府治理)、公共行政学、国际关系学(如国际治理、全球治理)等领域都在运用治理理论。治理的含义至今尚未统一和明确地被界定，美国学者詹姆斯·N·罗西瑙(James N.Rosenau)认为，治理与政府统治相比较，两者都涉及目的性行为、目标导向和规则体系的含义，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行;治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。换句话说，与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制。⑧〔美〕詹姆斯N.罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第5页。另一名美国学者胡德(Hood)指出，“所谓治理，就是要充分发掘订立合同、授予经营之权以及采取新的管理形式等方面的潜力。简而言之，就是别的人所说的实行新的公共管理办法。”⑨Hood，Christopher，A Public Management for All Seasons?，Public Administration，69，(1)1991，pp.3－19.尽管对治理的定义五花八门，但基本原则是统一的：治理不是一种活动，而是一个过程;治理的主体既包括政府及其部门，也包括私营部门和公益性组织;从管理手段上，治理包括强制性的统治手段，但更多的是协调、协商和协作。

“善治”(good governance)是治理所追求的目标和结果。国内学者俞可平对治理与善治作了比较，他认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。善治是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，以实现公共利益的最大化。善治要求具备合法性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正等十大基本要素。（10）俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第10－13页。善治理论逐渐成为WCO等国际组织制订政策的理论依据和理论原则，并在2003发布的《海关能力建设战略》以及2006年1月启动的“哥伦布计划”中予以引用体现。

在新的历史时期，我国海关应采用契约式管理等手段，与进出口商开展协作，构建合作治理关系。

二、不同时期海关发展战略述评

从1988年提出“建设有中国特色社会主义海关”至今，中国海关现代化发展战略经历了四个发展阶段：1988年至1993年建设有中国特色社会主义海关，1994年至2003年现代海关制度第一步发展战略，2004至2010年现代海关制度第二步发展战略以及2011年至2013年海关大监管体系建设，它们分别对不同时期的海关工作起了方向性、宏观性的指导作用。

1.1988年－1993年：中国特色社会主义海关的提出

党的十一届三中全会，吹响了“改革开放”的号角。利用当时国际产业转移的机遇和我国劳动力丰富、沿海地区交通便利的优势，我国抛弃了原来外贸“互通有无、调剂余缺”的指导方针，确立了利用国内国际“两个市场、两种资源”、“对外开放”的基本国策。

1980年，中国海关重新建立了垂直管理体制，开始探索并制定海关发展战略。1986年1月，全国海关思想政治工作会议提出了“促进为主”的指导方针，强调海关要把工作重点放在促进对外经济贸易、科技、文化交流和对外交往活动上，其核心思想是出口导向为主的战略，既要促进进口，也要促进出口，重点在于出口。“促进为主”主要包含三层含义：第一，强调大进大出，关键是大出。海关是国家对外经济贸易战略的决策者、实施者和推动者，根据出口导向发展战略，利用我国劳动力丰富的比较优势，发展加工贸易，促进经济增长。如果不大进大出，国家的战略目标就无法实现。因此，海关强调大进大出，但管理的重点是放在“大出”上，防止“大进少出、只进不出和利用加工渠道进行走私违法活动。”（11）戴杰：《全面落实国务院关于加强海关工作的通知，努力建设有中国特色社会主义海关》——在1988年全国海关关长会议上的讲话(1988年3月15日)。第二，强调服务新理念。海关应当为进出境企业、单位和个人提供便利，抛弃以往“高人一等”、“管人自据”的观念，树立“管理就是服务”的新观念;第三，强调合法性原则。海关是国家的大门，“把关”是其根本宗旨，维护国家主权、安全和利益是其基本目的。海关并非无原则地放松监管，进出境企业、单位和个人以不违反法律为底线，一旦触动国家的根本利益，海关宁可不促进，也要当仁不让地采取措施，依法予以惩处。

1988年全国海关关长会议提出了建设有中国特色社会主义海关的决策，认为“建设有中国特色社会主义海关是建设有中国特色社会主义总格局的一个组成部分”（12）同注（11）。，战略目标是“逐步建立起与加快经济建设和扩大对外开放相适应，与建立社会主义市场经济体制相配套，与国际海关通行做法相衔接，方便进出与严格管理有机结合的有中国特色社会主义海关的管理体系”。（13）戴杰：《支持扩大开放，促进经济建设，努力为巩固和发展我国社会主义制度服务》——在全国海关关长会议上的报告(1993年1月11日)。中国特色社会主义海关发展战略的提出，标志着中国海关现代化发展道路的确立。该发展战略既是全局性的，又是阶段性的。全局性指的是与党中央确立的现代化战略目标和“三步走”战略步骤相适应，阶段性指的是该战略又为近期海关发展指明了方向和要求。

中国特色社会主义海关主要包含以下内涵：第一，坚持集中统一，实行垂直领导。海关的国家属性决定，海关履行国家职能应当全国统一，对外统一;第二，坚持促进为主，搞好把关服务。提供公共产品，做好服务既是现代国家的重要职能，也是现代国家成长的营养源泉，没有充满活力的市场，就没有强大的海关。同时，在进口与出口关系上，促进出口优先;第三，依法行政，科学管理。改革推进法制建设，法制又来巩固改革成果。改进管理手段，提高工作效率;第四，从严治关，提高海关干部素质。打造高素质的海关队伍，也是国家现代化的重要组成部分。

2.1994年－2003年：现代海关制度第一步发展战略

1992年邓小平南巡讲话，突破了“市场经济”姓社姓资的理论藩篱，提出“计划和市场都是经济手段。市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”的思想，确立了“建立社会主义市场经济”的目标。市场化、全球化成为了当时的主旋律。我国深化改革、扩大开放、促进发展，并于2001年加入了世界贸易组织(WTO)。

在社会主义市场经济思想指导下，1994年全国海关关长会议提出，中国海关改革的目标是：逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应，与对外开放相配套，与国际海关通行规则相衔接，方便与严格、效能与制约有机统一的有中国特色社会主义海关的管理体系。这个管理体系，实质上就是社会主义市场经济条件下的现代海关制度。（14）《钱冠林在全国海关关长会议上的讲话》(1994年1月30日)。后来经过多方论证，并组织了10多次国内国际研讨，进行了一些专题的调研和国际考察，1998年3月4日，海关总署作出了关于建立现代海关制度的决定。

中国海关认为，随着我国改革的深化，现代企业制度逐步建立，政府管理经济的职能逐步转变，企业的市场主体地位和企业、政府、市场三者的新型关系将进一步确立。全球经济一体化趋势加强，国际经济联系日益密切，国际贸易将进一步扩大，经济竞争更加激烈，世界各主要国家海关纷纷制定实施海关现代化战略。因此，建立现代海关制度，把海关改革和建设事业全面推向21世纪，是中国海关的必然选择。

现代海关制度设计了中国海关两步走发展战略，即两个“五年规划”，从1998年到2003年为第一阶段，从2004年到2009年为第二阶段。第一阶段以通关作业改革为突破口，在全国海关初步建立起现代海关制度的基本框架，包括现代海关法制体系、企业守法管理体系、海关信息化管理体系、现代通关管理体系、严密的物流监控体系、现代海关调查体系、现代海关行政管理体系以及海关公共关系体系八大体系，通过管理理念、管理制度、管理方法和管理手段的现代化，实现海关的“四肢协调”。

现代海关制度是对中国特色社会主义海关的继承，是中国海关改革的新发展战略和发展纲要，赋予了海关发展的内在动力和战略方向。正如李岚清同志说的，“现代海关制度不是一个时髦口号，而是在国民经济及对外经济贸易发展到一定阶段对海关管理提出的必然要求，是海关改革与发展的跨世纪战略目标。”（15）《李岚清在全国海关关长会议上的讲话》(1996年1月24日)。

3.2004年－2009年：现代海关制度第二步发展战略

我国成为WTO成员后，各种支持出口的财税、金融等措施进一步完善，人民币汇率维持在相对较低的水平，贸易便利化进程进一步推进。随着我国关税水平的进一步降低，原来进口替代产业的高关税壁垒无法维持，使得进口替代产业越来越少。我国形成了事实上的出口导向型战略。

按照现代海关制度的战略规划，从2004年到2009年左右为第二步发展战略，在原来“四肢协调”的基础上，实现“耳聪目明”海关。2004年中国海关正式启动实施《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》，2006年根据中央提出的科学发展观和构建社会主义和谐社会等思想，以及《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》进行了修订。现代海关制度第二步发展战略目标是：到2010年，基本建立起与构建社会主义和谐社会相适应，与完善的社会主义市场经济体制相配套，与国际通行规则相衔接，严密监管与高效运作相结合的现代海关制度，努力建设科学、文明、高效、廉洁、和谐的智能型海关。

到2010年，海关要完成以下主要指标：现场作业环节通过风险管理机制自动甄别各类报关单证比例达到100%;风险管理布控率保持在4%左右，风险管理布控有效率达到25%以上;“应收尽收”率保持在95%以上;遏制走私有效率保持在98%以上;进口货物当日放行率海运方式达到80%，其他运输方式达到90%;海关行政诉讼当年胜诉率(含撤诉案件)在95%以上;海关内务规范检查合格率达到99%;直属海关领导班子及其成员党风廉政建设责任制考核合格率达98%;海关工作人员违纪违法案件涉案率每年控制在0.4%以内。

以建立风险管理机制为中心环节，按照“方法科学、手段先进、识别准确、反应敏捷、配合密切、管理有效”的要求，逐步建立涵盖海关工作各领域、各层级的风险管理机制，全面提升中国海关的管理水平。

以构筑综合治税大格局统筹各项业务工作。在进一步明确总署、直属海关和隶属海关(办事处)综合治税三级事权、各有关部门协调配合的基础上，整合口岸一线监管、后续管理和打击走私等力量，完善审单中心和风险中心的通关操作、分析监控的平台功能，切实管住一般贸易、加工贸易、减免税等涉税渠道，实现以三个渠道为重点，三级事权、三支力量、两大平台及各个部门良性互动和有机统一，不断提高把关服务整体水平，确保海关税收应收尽收，全面完成国家交给海关的各项任务。

现代海关制度第二步发展战略，是在我国全面融入全球化，货物贸易量激进的背景下，我国海关为贯彻国家发展战略，解决有效监管与快速通关之间的矛盾，全面履行“把关”和“服务”职能，提升海关现代化水平的一个新战略。

4.2010－2013：海关大监管体系战略

2009年，全国海关关长会议提出了构建海关大监管体系的战略。加强整体性，进一步提升国家能力，是海关大监管体系的目标。大监管体系提出，使海关工作更加适应经济社会发展的需要;充分发挥各个层级、各个方面的积极性，实现每个关员、每个岗位尽职尽责;坚持全面协调可持续发展，实现各部门、各单位全面发展、协调运行，增强发展后劲;统筹兼顾，实现海关工作的平衡发展。建立以综合监管为模式，以提升整体功能为要求，建立起职能分工更加科学合理、目标责任更加清晰到位、工作运转更加协调高效的新时期海关监督管理体系。

从大监管体系建设的文本和内容上看，基本上属于一份着力于整合内部资源，提升整体效能和效率的文件。海关大监管体系是对现代海关制度发展战略的继承和延续，是对整个海关现代化发展战略的发展和深化。

综览上述不同历史时期的四个海关发展战略，与国家外贸发展战略相适应，分别对不同时期的海关工作起到了引领性、指导性作用，毫无疑问具有重大的深远的意义。但是，以发展战略的眼光来审视，从形式到内容，这四个发展战略均存在着一定程度的不足。

首先，严肃、规范的海关发展战略应包括战略规划、战略实施和战略评估三个阶段，上述四个发展战略都缺乏对战略实施情况的评估，哪些战略目标实现了，哪些没有实现，没有实现的原因何在，制订下一个战略时是否予以充分考虑，都没有说明。这不但导致了该战略本身不完整，而且使整个海关发展历程缺乏前后连贯性，让人感觉四个阶段四个战略，四张皮，海关工作缺乏前后贯通;

其次，从战略目标来看，《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》提出了比较明确的目标，既包括远景目标，也包括量化指标。但是，1988年至1993年建设有中国特色社会主义海关，1994年至2003年现代海关制度第一步发展战略，以及2011年至2012年海关大监管体系建设这三个战略都缺少量化指标，同时，“有中国特色社会主义海关管理体系”、“现代海关制度”、“海关大监管体系”等远景目标也过于抽象宏观，不够明确具体;

再次，从战略内容来看，1988年至1993年建设有中国特色社会主义海关，以及2011年至2012年海关大监管体系建设都没有正式的战略文件文本，仅仅是领导人在工作报告中对有关内容的原则性阐述。1998年海关总署《关于建立现代海关制度的决定》第二部分总体框架中包含了建立现代海关法制体系等八大体系的内容，但该八大体系的内在逻辑关系如何，是否穷尽了海关的全部工作，没有论证，也没有说明。

2004年海关总署制订的《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》包含了中心环节和重点领域，其中重点领域又分为业务工作重点领域和综合保障重点领域。业务工作重点领域包括：1.健全税收征管长效机制，确保国家税收应收尽收;2.提升海关缉私能力，维护国家经济安全与社会稳定;3.提高通关监管水平，促进对外经济贸易和区域经济健康发展;4.深化保税监管改革，促进加工贸易转型升级;5.健全进出口预警监测和统计监督体系，为国家宏观经济调控和海关管理提供决策服务;6.完善海关稽查制度，大力规范企业进出口行为;7.加强口岸规划管理，增强口岸整体效能。综合保障重点领域包括：1.加强准军事化海关纪律部队建设，提高海关队伍整体素质：(1)加强对海关队伍的教育;(2)加强对海关队伍的管理;(3)加强对海关队伍的监督;2.加快法治海关建设，适应国家全面推进法制建设要求;3.坚持走科技强关之路，全面提升海关信息化水平;4.提高海关国际合作能力，服务国家外交、外经贸工作大局;5.强化海关综合管理，提升海关行政管理水平;6.加强财务装备保障管理，确保满足海关事业发展需要。两大重点工作一共十三个方面，而且每个方面都有量化数据目标，如提升海关行政管理水平方面，“到2010年，把各级海关综合管理系统建成参谋到位、落实有力、运转高效的决策指挥运行中枢，海关政务办公系统(HB2004)应用率达100%。”（16）《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》。从内容到形式，《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》应该是比较完整全面的。

但是，发展战略毕竟不是部门工作计划，宏观性方向性是战略的基本特征，按照业务部门而确定的十三个方面工作过于具体琐碎了，缺乏从海关与商界、其他国家机关等逻辑关系上把握海关的内在定位和发展方向，缺乏前瞻性，也许有些业务部门未来就应该取消了，目前不存在的部门将来应该新设，《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》给人印象是：明天就是把今天的事情做好，并没有考虑有些事情压根就无需再做了。从本质上看，《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》离发展战略的标准也还差一定的距离。

新时期海关发展战略，应该克服历史上各个阶段发展战略的不足，根据海关发展的内在逻辑关系，从宏观上把握制订发展目标、中心任务和主要内容。建立健全推进落实机制，组织实施，同时要加强考核评估，考察各项目标实现情况。在执行过程中，如内外部形势出现重大变化，可在深入调研的基础上，依照相关程序，对目标任务做适当调整，为制订下一个发展战略提供依据。

三、新时期海关发展的核心要素

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”与《2004－2010现代海关制度第二步发展战略规划》确立的以风险管理为中心环节不同，本文认为，新时期海关发展战略应当以治理能力建设为核心要素。

海关能力是国家能力在海关的体现。国家能力是国家行使权力的有效程度，即一个国家实现自己目标的手段、素质和潜能。我国学者王绍光、胡鞍钢指出，国家能力是指国家(中央政府)将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括汲取财政能力、调控能力、合法化能力以及强制能力，其中财政汲取能力是最主要的国家能力，它是实现其他各项国家能力的基础。（17）王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第6页。美国学者米格代尔(Joel S.Migdal)则提出，国家能力是国家影响社会组织，规范社会关系，集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力，主要包括四个方面：第一，国家对社会各部门发挥影响的渗透(penetrate)能力;第二，社会内多种关系的调节(regulate)能力;第三，社会内存在的各种资源的汲取(extract)能力;第四，把资源适当地配置或使用(appropriate and use resources in determined ways)的能力。能够高度实现这四种能力的就是强国家(strong states)，反之就是弱国家(weak states)。（18）Joel S.Migdal，Strong Society and Weak State：State－Society Relations and State Capabilities in the Third World，Princeton： Princeton University Press，1988，pp.4－5.归结起来，国家能力就是国家将自己的意志转化为现实的一种潜质。作为国家经济管理部门，从国家与市场的关系来看，中国海关的国家能力主要包括海关税收(财政汲取)能力、渗透能力、宏观调控能力、强制能力和行政能力。税收能力是指海关从进出口市场征收到足够的税收以及应收尽收的能力;渗透能力是指海关与市场定期交流、沟通，捕捉信息，化解矛盾，达成共识的能力;宏观调控能力是指海关根据市场最新发展态势，维持总量平衡，并推动、引导市场发展的能力;强制能力是指海关运用暴力手段，保证政策目标得以实现的威慑能力;行政能力则是指海关对人、财、物作出合理安排、理顺关系，使自身纯洁而富有成效的能力。其中，税收能力是海关能力一个可量化的指标，“税收占GDP的比重是衡量行政能力的一项指标(而且被国际融资机构越来越多地作为一个量化指标来使用)。”（19）〔美〕弗朗西斯·福山：《国家构建—21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，第21页。税收的数量和发展态势是国家能力的最直接、最直观的反映。

海关能力与海关职能有一定相关性，但海关职能不等于海关能力。海关职能是国家赋予海关的职责和任务，是一种法定的义务和责任;而海关能力则是海关将自己的目标转变为现实的潜能和素质。海关职能表示一种状态，强调“应该做什么”，而海关能力表示一种程度，强调“强弱如何”。

在国际海关现代化的浪潮中，WCO认识到只关注技术和业务问题较为狭隘，不能帮助成员海关实现组织的全面发展，因此决定实施全面而综合的能力建设。WCO于2003年6月发布的《海关能力建设战略》(Customs Capacity Building Strategy)指出，没有高效而富有成效的海关，政府就不可能实现财政收入、贸易便利化、贸易统计、保护社会以及免受各种社会和国家安全问题威胁等政策目标。海关能力建设必须体现海关与商界的双重指向，既要提高海关效率，也要关注商界利益。海关能力建设还应体现善治原则(good governance)，不仅仅局限于海关一家之事，还要求包括政府，私营部门，主要的国际组织，国际金融机构、地区发展银行和国内援助机构，WCO发达成员海关、WCO秘书处及海关自身的七个利益攸关方(stakeholders)密切合作协调。为保障《海关能力建设战略》的实施，WCO于2004年推出了“海关能力建设诊断框架”，2005年专门成立了负责国际海关能力建设活动规划、协调、实施和监控的机构—能力建设司，并于2006年1月1日起正式启动WCO史上最大规模的能力建设活动——“哥伦布计划”(Columbus Program)。“‘哥伦布计划’将管理诊断与咨询应用到海关现代化建设，迥异于以往技术援助项目之处在于其全面性、整合性、战略性，这不仅是概念提法的推陈出新，更是理念和模式的转换。”（20）张树杰：《海关现代化建设的全球行动：WCO“哥伦布计划”述评》，《上海海关学院学报》2011年第2期。毫无疑问，实施WCO《海关能力建设战略》及其哥伦布计划，对于成员海关内部机构优化、人员素质提高，促进贸易便利都将产生巨大的积极作用，将有助于提高成员海关的国家能力。

海关能力是通过海关与商界等的外部关系、海关体制等的内部关系两组关系中体现出来，同时也在这两组关系中得以锻炼和提升。外部方面，作为国家的象征和国家权力的体现者，海关面临着与(进出口贸易)商界、地方政府、其他国家海关三者之间的互动;内部方面，包括海关体制和海关关员队伍两个部分，即是否理顺体制机制，设置合理的机构，拥有廉洁而高素质的关员队伍。新时期海关发展战略的核心就是不断优化这两组关系，全面提升海关汲取能力、渗透能力、调控能力、强制能力和行政能力。

四、新时期海关应处理好几大关系

在新时期国家全面建设小康社会的总目标下，海关的任务在于：正确处理好与(进出口贸易)商界、其他国家机关及地方政府、其他国家海关三者之间的互动关系，理顺海关内部体制机制和带好海关关员队伍五个方面关系，前三者为海关外部关系，后两者为海关内部关系。海关内部关系包括科学合理的海关内部体制，以及廉洁高效的关员队伍建设。本文主要介绍外部关系。

(一)海关与(进出口贸易)商界关系

1.通过产业甄别和因势利导，鼓励优势产业出口和进口，继续稳增长。

由于我国已从“出口为主”转向了“进口出口并重”，新结构经济学理论认为，应强调“两轨法思路”，也就是“对那些不符合比较优势的产业，政府可以提供某种临时保护;同时，对那些在过去被严格管制和抑制但却符合比较优势的产业，则应放开准入。”（21）林毅夫：《新结构经济学》，北京大学出版社2012年版，第35页。海关应该支持企业引进技术和自主创新相结合，提高产品技术含量。扩大技术和资金密集型的机电产品、高新技术产品和节能环保产品出口。鼓励自有品牌、自有知识产权和高附加值产品出口。提高劳动密集型产品出口质量、档次和附加值。控制高耗能、高污染和资源性产品出口。支持企业开展境外商标注册，使用自有品牌，培育国际品牌。支持企业建立自主营销网络，将贸易链延伸到境外批发和零售终端，增强渠道控制力，提高贸易附加值。

把扩大内需与稳定外需结合起来，把稳定外贸增长和保持国际市场份额结合起来，努力克服外部环境变化的不利影响，在严峻复杂的形势中积极寻求有利的发展契机，保持进出口稳定增长。

2.运用风险管理等现代管理方法，电子化、无纸化等现代管理手段，加强贸易便利。

应用有利的技术和工具，加强风险管理，采用创新的现代管理方法，从以单票为基础的监管走向以系统为基础。进一步改善通关、结算环境，加强进出口环节的收费监管，清理并逐步取消进出口环节的不合理限制。

风险管理工作是现代海关制度第二步发展战略建设的中心环节，是中国海关建设第二步发展战略的“牛鼻子”。（22）牟新生：《深入贯彻党的十七大精神，不断开创海关工作新局面》——在2008年全国海关关长会议暨海关系统“双先”表彰大会上的讲话。风险管理是在全球贸易量激增、各国海关监管资源有限的背景下，世界海关组织等国际组织极力推荐而且各国海关普遍采用的一项管理制度。

随着全球经济发展和信息技术进步，企业间交易往来的各类贸易单证也开始发生了巧妙的改变，其中最显著的一点就是由传统的纸质凭证向电子凭证转变。从国际上看，许多发达国家也正在加快推进实行通关无纸化的步伐。例如，2009年7月起，欧盟海关全面实行电子报关，“欧盟统一报关单”以电子方式向海关提交。日本、新加坡等国家通过信息化系统，实现了绝大多数货物的无纸通关。通关作业无纸化已经成为世界发达国家海关的通行做法，运用先进科技手段和技术成果，推进通关作业全程无纸化，是适应形势、实现科学发展的必然要求，同时也是与国际贸易通行做法接轨。

通关作业无纸化是海关以企业分类管理和风险分析为基础，按照风险等级对进出口货物实施分类，运用信息技术对企业联网申报的报关单及随附单证的电子数据进行审核、征税、验放的通关作业方式。这种方式下，企业提交电子数据、海关审放电子数据，最终通关全过程实现无纸化作业，同时企业省去了纸质单证的打印、快递、存储以及现场排队递交纸质单证的人力物力成本，海关优化通关流程，提升通关效率和贸易便利化水平。

3.坚持客户导向，强化服务意识

无论是美国推行的“海关与商界反恐伙伴计划”，还是欧盟、日本推行的AEO项目以及WCO倡导的“单一窗口”的实践，其旨向都在于其服务性，即通过打造公共或单一平台创新政府服务。澳大利亚和新西兰海关推行了以“客户为导向”的海关管理改革，改善海关权力过于集中、管理方式陈旧、专业分工和资源配置不合理的状况，对海关的机构、分工和作业制度进行全面改革。比如，单一窗口期望达成理想的提供公共产品与服务的模式是：贸易商或企业无需走进政府机关即可获取丰富的信息;企业只需在一个机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事项立等可取;若商家申办事项涉及多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务;无需进入政府机关，即可经过电脑连线申办。单一窗口下的公共产品与服务的提供将朝着“跨部门”、“全天候”、“自助式”服务的方向发展。

WCO《21世纪海关》提出，加强培训，建设海关文化，重视变革管理，坚持客户导向，尽可能降低给合作贸易带来的管理负担。（23）张树杰：《世界海关组织21世纪海关蓝图》，《对外经贸实务》，2011年第2期。通过强化海关的服务意识，推动海关管理体制改革，从“重管理轻服务”向“管理服务并重”的转变，打造服务型海关。建设服务型海关，首先要从海关的管理理念、管理职能和管理方式等方面入手，通过完善海关管理体制，加强现代海关制度建设，促进海关职能的转变。管理理念决定管理行为，树立以人为本、为民服务的理念是建设服务型海关的前提。海关可以通过有效的制度安排，引进商界、第三方等主体的力量，形成海关服务的有效供给机制。

受客户驱使的海关以客户的需求为导向，标志着海关管理理念从“行政主导”向“客户导向”的转变，也意味着海关的角色从管理者转变为服务的提供者。“客户导向”实际上就是要把海关服务对象(包括政府和纳税人)的需求作为海关管理的目标，通过建立广泛的沟通与合作渠道，更多地吸收海关服务对象参与海关的决策和管理过程，同时把海关服务对象的满意度作为衡量海关工作绩效的标准，为进出口企业提供通关便利。（24）王菲易：《国际海关发展的主要趋势：基于新公共管理理论的实践阐释》，《上海海关学院学报》，2013年第4期。

4.法律法规公开透明，统一执法

海关作为执法机关，依法行政是根本要求。无论是建设客户导向服务型海关，还是实现贸易便利化，都要求海关法律法规必须公开透明，透明度原则是现代法治政府和国际贸易的基本原则。同时，海关执法应该坚持统一性原则。执法统一要求海关在行政执法中，以统一的执法理念为指导，按照统一的执法依据，在法律适用及执法程序上适用同样的标准和尺度，使执法行为给相关行政相对人明确的合理预期，从而达到稳定、统一法律关系的效果。

针对当前海关执法统一性建设中存在的问题，应当从完善制度规范、规制自由裁量权、健全执法机制、强化执法监督、提高队伍素质等方面入手，多措并举、多管齐下，扎实推进海关执法统一性建设。加强海关立法工作，健全完善海关法律规范体系，细化各项规章制度，严密执法程序，规范执法环节。在海关业务标准化实施过程中，要全面规范海关各业务环节，将工作职责、操作流程、工作标准、工作依据、方法技能、风险提示等落实到每个执法标准上，推进执法规范统一。

增强法律法规的协调性、统一性、严密性和可操作性，把海关执法的自由裁量权限定在合理的范围之内，处理好法律条文的弹性和执法的可操作性的关系，尽量做到明确、具体，减少弹性，减少海关执法工作的人为因素，从法律制度上防范执法不统一问题的出现。推进集中执法，解决不同执法主体在法律适用上的不一致。按照“明法、守法、执法”的要求，不断拓宽学习平台，提升队伍素质。强化执法监督，提高执法质量。

法治海关意味着海关法律的严肃性、强制性，对于走私等违法犯罪行为，则予以严厉打击。目前我国海关的打私还是运动式打私阶段，譬如2011年组织开展了“国门利剑”、“海鹰行动”、“海风”、“国门K－9”等6次专项行动，全年侦办偷逃税千万元以上的重特大走私犯罪案件57起，增长26.7%。大规模走私继续得到有效遏制。（25）于广洲：《践行“四好”总体要求，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开》——在2012年全国海关关长会议上的讲话，2012年1月12日。这种临时性的运动式打私带有偶然性、随意性，不符合法治之精神，应该向常态式打私转化。列入专项行动的走私行为受到应有的打击，没有列入专项行动的走私行为则可能成为漏网之鱼，实际上，这对海关强制能力的锻炼和考验。违法必究、走私必打，才是法治海关的根本要求。

5.与商界建立伙伴关系，关企相互理解对方的想法和需求。

WCO《全球贸易安全与便利标准框架》将海关与商界之间的关系定位为“伙伴”关系，详细阐述了两者之间的合作内涵及标准框架。美国海关日益重视改善与商界伙伴关系，关注并倾听商界的诉求，积极主动参与商界论坛和行业协会会议，宣传美国海关的政策法规和促进贸易便利的措施;在政策制定过程中，美国海关增加了与商界的互动，使得政策制定更加透明和更具针对性，尤其是与商界共同修订了货物通关指南，携手商界共同设计简化空运报关手续。2001年11月，美国正式实施“海关与商界反恐伙伴计划”(C－TPAT)，这为商界和海关提供了一个交换彼此有关保护整个商业流程免受恐怖主义威胁的建议、理念和相关信息的平台;日本、欧盟通过推行AEO项目，加强关企合作。

《21世纪海关》强调建立海关商界伙伴关系，与可信赖的经营者建立战略伙伴关系，关企相互理解对方的想法和需求，实现互利共赢。我国海关应该在企业分类管理、海关稽查等制度的基础上，进一步增强与企业的相互了解和信任，形成伙伴关系。

(二)海关与边境其他国家机关、地方政府等政府部门

1.海关应加强与本国其他边境政府部门的协调合作，更有效地保护边境安全，提高政府行政效能。世界海关组织强调“政府应在海关和其他与国际贸易有关的政府机构间建立合作机制，促进国际贸易数据的顺畅流转(单一窗口理念)以及在国家和国际层面上共享风险情报。在这种机制下，贸易商只需以电子形式向一个指定机构(最好是海关)一次性递交进出口所需信息。”近年来，美国、澳大利亚、加拿大、英国纷纷实行机构改革，对海关、移民局、检验检疫等部门职能进行重组，开始实施协同边境管理，建设电子单一窗口，使企业只需一次性向指定部门提交信息和单证，办理货物进出口手续的时间和成本因而大大降低。我国目前在口岸的执法部门有海关、检验检疫、边检等机构，许多企业需要至少两次申报(报关和报检等)，影响效率。对相关机构进行整合，进行大部制改革，是一种必然趋势。

2.作为中央管理机构的海关应加强与地方政府交流合作，促进对外贸易增长。

为了发挥地方的积极性、主动性和创造性，在单一制框架下，我国赋予地方政府以一定的自主权，包括立法权、经济管理权、财政自主权等。同时，涉及全国统一性的事务则由中央集中掌管，如海关、金融、国税等，国家设置了垂直领导机构来行使宏观调控等职能。这样，就形成了以地方政府为主的“块块”与以海关等垂直管理部门为主的“条条”之间的关系结构。长期以来，我国形成了“一统就死、一死就叫、一叫就放、一放就乱、一乱就收、一收又统”的恶性循环局面。如何理顺优化“条条与块块”之间关系，是海关面临的重要课题。

中国海关适时推出了保税区、综合保税区、自由贸易园区等海关特殊监管区，给予特定地区的特定区域以保税、出口退税等政策优惠，激发了地方政府开展进出口贸易的积极性。同时，海关依据差别原则，推行竞争机制，根据当地进出口贸易总量，地理条件和基础设施等因素综合考虑是否予以批准。2011年，我国的102个海关特殊监管区中，分布在25个省(自治区、直辖市)，80%集中在长三角、珠三角和环渤海地区。（26）参见孙毅彪《“四好”的关键在求“好”上——重温列宁的〈谈谈辩证法问题〉》一文。海关审批特殊监管区的一个基本标准是：谁符合条件，就批给谁。通过这种竞争机制，在地方政府中营造一种你追我赶的气氛，让各地都努力地去扩大对外贸易，改善贸易环境，争取设立海关特殊监管区，从而促进全国对外贸易的发展。

此外，海关还与许多省级人民政府签订了合作备忘录(MOU)，为地方政府重大项目建设提供便利。

进入新时期，我国海关面临着对原来的保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、跨境工业园区等六大类海关特殊监管区的功能整合、名称统一。特别是随着2013年9月上海自由贸易园区的推出后，把原来有些比较成熟的特殊监管区转型升级为自由贸易园区。同时，按照“境内关外”的原则，保证对自由贸易园区“一线放开，二线安全高效管住。”而且，让对外贸易适度向西部转移，改变东西部之间不平衡状态，也是新时期的重要任务。

(三)海关国际合作

《21世纪海关》强调不同国家数据库的互联与协调，加强海关之间信息交换。2008年6月，世界海关组织理事会进一步将其提炼为“全球网络化海关”(Global Networked Customs)，以实现进出口数据的无缝实时传输。

全球网络化海关是一个海关间相互接纳、相互连接的用于支持和提高国际贸易系统效率、促进各国经济发展、保证社会安全和税收征管的信息共享系统，目的在于实现监管和执法数据交换、商业和贸易数据交换。主要包括以下内容：一是要求进口、转运和出口方提供符合国际传输标准的数据，采纳世界海关组织货物单一代码和跨境数据元;二是实现不同国家数据库的互联与协调，促进海关之间的数据交换;三是在进口、转运和出口方之间，制定互认和协调协议，消除在国际贸易供应链中不必要的重复监管措施;四是设立标准，促进各国海关对AEO的互认;五是制定海关之间信息交换的规则，如数据保护。（27）张树杰：《世界海关组织二十一世纪海关蓝图》，《对外经贸实务》2011年第2期。全球网络化海关的建立需要从统一进出口数据要求、互认监管结果、统一贸易标准等基础工作开始，为网络的形成解决基础技术和标准问题。虽然一些成员对法律、资金等一系列问题仍然存在意见分歧，但不少成员海关已开始对全球网络化海关的探索和实践，中欧安智贸计划即为其典型范例。全球网络化海关的推进对未来海关与海关合作模式、海关与商界伙伴关系、海关监管模式和贸易的发展模式等都将产生革命性影响。

On Issues of the Customs Development Strategy in the New Era

Lou Wansuo

In the new historical stage，China Customs needs to formulate a new strategy，to overcome the shortcomings of former Customs strategies，to take capacity building as the core on the basis of strategy theory，trade theory and public management theory，to properly handle the relationship between the Customs and the importers and exporters，customs and local governments，as well as that between China Customs and the international customs administrations，and to enhance the Customs revenue collection(fiscal extraction)capacity，infiltration capacity，macro－control capacity，enforcement capacity and administrative capacity.

China Customs;Development Strategy;Capacity Building

(责任编辑 郑志军)

2013年国家社科基金重点项目“加强我国海关管理的目标与机制研究”(编号：13AGL006);上海市教委2014年科研创新重点项目“垂直领导部门与地方政府关系研究—以海关为例”(编号：14ZS165);上海海关学院2013年度院级重点课题“新时期海关发展战略问题研究”(编号：2013YJKT01)。

娄万锁，上海海关学院法律系副教授、副主任，法学博士。