论美国海关发展战略的特点及其对我国的启示

周 阳

美国是一个素来就高度重视战略研究的国家。为了维护其在全球的领导地位，它不断地调整国家安全战略。作为建国以来第一个联邦政府机构的美国海关，自然也不会例外。2003年3月1日，美国海关与移民归化署、边境巡逻队、动植物检验检疫署合并为海关与边境保护局 （Customs and Border Protection，CBP），①周阳：《美国海关法律制度研究》，法律出版社2010年版，第34-35页。职能的转变与扩充就更需要加强宏观战略的制定与实施。于是在2005年，CBP发布了第一份战略规划，并取得了稳步的进展。2009年，CBP发布了第二份名为 “安全边境，安全旅行，合法贸易”（2009—2014）的财政年度战略规划，②Customs and Border Protection，“Secure Borders，Safe Travel，Legal Trade：U.S.Customs and Border Protection Fiscal Year 2009–2014Strategic Plan”.详细地阐述了自己的任务、核心价值、愿景、挑战与威胁、战略目标以及阶段性目标等内容，从而成为指导其整体工作的一份纲领性文件。为此，笔者在下文中对该战略规划的主要部分予以介绍，归纳出具体特点，希望能够对正处于战略转型期中的中国海关带来一些启示与借鉴。

一、美国海关战略规划的目标

（一）战略目标一：确保国家边境安全，保护美国以免危险人员与货物入境，防止不合法的贸易与旅行

1.阶段性目标一：通过对基础设施、技术与人员的合理搭配使用，构建与维持起对空中、陆路与海上边境的有效掌控

CBP只有能够同时且持续地达到以下目标时，进口口岸之间的某个边境片段才会被认为处于有效掌控之下：（1）查明非法进入美国的主体；（2）对这些主体予以识别与分类，判定所涉威胁的级别；（3）高效地对这些主体做出有效响应；（4）促使每件事项得到一个满意的执法解决方案。在进口口岸，CBP官员采取相同的方法以确保美国边境的安全，也就是说，查明、识别与防治非法行为与主体。对美国边境实施掌控是一项综合性的任务，涉及到海关内的众多项目与行动，涉及到范围广泛的移民、海关、贸易、农业以及其他法律法规的执行。

CBP开发与部署了一体化解决方案，提供给一线的官员与特工更为强大的检查、跟踪与反应能力。该技术解决方案将支持与补充在人员与战术基础设施 （如行人护栏、车辆护栏、道路与灯光）方面的投资。CBP空中与海上的资产设备则是边境安全努力过程中另一个关键所在，它还必须确保能够有充足数量与不同类型的执法人员部署在美国境内与海外的战略位置上。边境巡逻队特工、空中与海上拦截特工与海关官员将是CBP在确保国家边境安全过程中最有价值的资源。

2.阶段性目标二：利用风险分析的方法，尽可能地在指定的陆路边境口岸、机场、海港、永久性的边境巡逻交通检查点以及国际区域部署与使用最有效的检查与扫描技术，以查明与防止危险物质、货物与恐怖工具入境。

CBP采用了一种分层、纵深防御的方法，将多种技术组合在一起以大幅度地提升发现核或放射性武器或武器级材料的可能性。具体而言，CBP使用非侵入技术来探测与拦截隐藏在大型集装箱与商业货物中的武器、毒品、货币与其他违禁品。当前所使用的技术包括大型X射线与伽玛射线成像系统、放射探测技术以及各种各样的便携手持技术。CBP为探测放射性物质而对所有集装箱实施100%扫描，并对所有被锁定的高风险集装箱实施100%检查。为此，它还必须不断地在所有检查点部署与维持合适的非侵入检查的能力，以确保能够针对不断增加的入境货物与运输工具所导致的风险及时做出响应。

3.阶段性目标三：利用风险分析的方法，确保在指定的陆路边境口岸、机场、海港、边境巡逻站、永久检查点以及国际区域内使用最好的生物识别与履历信息及其可用性，以查明与防止危险物质、货物与恐怖工具入境。

“美国访客与移民身份显示技术”（U.S.Visitor and Immigrant Status Indicator Technology，US-VISIT）项目将继续被部署在众多陆路、沿海及航空进口口岸并支持生物识别系统。这些系统可以帮助海关官员借助生物识别技术，例如指纹 （使用无墨指纹扫描仪）与照相 （使用数码相机），以核实那些打算入境的外国人员身份。US-VISIT的生物信息将通过无法改变的、坚不可摧的身份信息来挫败身份欺诈行为。它也是出境系统的不可分割的一部分，帮助海关判定某人居留在美国的时间是否超过批准的期限。该系统与现在使用的犯罪数据库相互配合以确认带有犯罪历史记录的人员身份或链接到相应的恐怖行为或组织。

相对应的是，边境巡逻站配备了能够收集生物识别信息并将其传输到 “自动化生物识别系统/一体化自动指纹识别系统”（Automated Biometric Identification System/Integrated Automated Fingerprint Identification Systems，IDENT/IAFIS）。IDENT收集与保有了一个主体的生物识别信息 （指纹与照片），并对国土安全部内警示嫌疑人员、累犯与外国人登记数据库进行搜索。警示嫌疑人员数据库包括犯罪主体的记录；累犯数据库包括IDENT内逮捕名单的记录；外国人登记数据库储存的是特别外国人登记的信息。IAFIS保存了一整套的人员指纹，并被链接到他们的犯罪记录，这主要由联邦调查局维护。该两个系统经过整合后就可以帮助海关快速地判定某个被逮捕的人员是否被通缉或取保候审或有犯罪前科。

随着生物信息重要作用的日益突出，进口口岸所可以使用的大量数据均是履历式的（biographical）。 “旅客执法与守法系统” （Traveler Enforcement and Compliance System，TECS）便是当前领先的、用于边境执法的履历数据系统，从中可以获知哪些人员是被禁止入境或谁将对美国安全带来威胁。TECS在经过一次与二次处理后，在进口口岸对进入美国的旅客扫描方面扮演着一个至关重要的角色。当前的TECS实施日期可以追溯到二十世纪80年代，由于当时使用了陈旧的技术，也越来越难以为继并最终无法维持下去。为此，根据2008财政年度开始实施了TECS现代化项目，将其移植到一个修订后的、最为先进的结构中，就可以提供一个坚实的基础以便其在未来仍然能够发挥功能。现代化的TECS更加易用，对于及时处理入境旅客的要求也能够提供快速的响应。

CBP战略的另一个关键方面是充分执行与扩大先前已经成功实施的 “西半球旅行倡议”（Western Hemisphere Travel Initiative，WHTI）。在WHTI前，加拿大与美国公民旅客可以单独提供一份口头声明用于证明国籍。WHTI实施后，旅客仅需出示一份由信任机构签发的，表明身份与国籍的安全证件。CBP通过限制享有高度信任的证件数量，减少了舞弊的机会，还可以对该证件采用电子的方式溯源，从而加快了旅客的处理速度。在陆路边境上，WHTI尽可能地使用了射频识别 （Radio Frequency Identification，RFID）技术，即允许旅客的信息被预先提供给海关官员，并当车辆接近最早的陆路口岸检查点时就可通过执法数据库予以查询。该信息也可以通过新的车辆主要客户端软件的应用予以获取，后者在最大的39个陆路口岸可与RFID硬件安装相整合。该软件取代了使用20年之久的技术，并将海关从过时的、基于文本的系统转变为现代的图形用户界面。

4.阶段性目标四：向海关现场特别反应小组提供培训与资源，使其能够应对范围广泛的重要任务

快速部署的特别行动小组能够应对涉及恐怖主义的事件与自然灾害，也可实施搜索救援与其他高风险行动。CBP计划继续扩大这支训练有素的特别行动小组，并期待其承担的任务包括：（1）执行反恐与缉毒行动；（2）实施高风险的逮捕；（3）保障联邦资产与人员；（4）在进口口岸执行要人 （dignitary）保护；（5）实施特别拦截行动；（6）在进口口岸管理高风险的主体；（7）处理相同类型的行动与事件。

5.阶段性目标五：在产品安全风险最大的整个进口流程中甄别与锁定关键点，保护消费者的健康与安全

CBP在农业方面责任的重要性随着入境的农业病害的曝光而不断增加。这些农业病虫害或外来病害能够摧毁国家食品供应链与本国农业，并严重影响美国公民的健康、美国的经济与世界的食品供应。海关将提升其实验室测试不安全产品的能力，并与审计人员一起对于安全标准实施更多的审计，判定该公司是否需要采取措施来确保它们的供应链与进口货物的安全。此外，CBP与其他部门及机构自动分享信息的能力也是保障进口安全的关键所在。“2006年港口安全与责任法案” （Security and Accountability for Every Port Act of 2006，SAFE Port Act）规定，有权颁发进出口许可证件的部门与机构应参加 “自动化商业环境/国际贸易数据系统” （Automated Commercial Environment/International Trade Data System，ACE/ITDS）。ACE作为一个处理系统，提供了一个用于边境安全项目的技术基础平台，包括了贸易与连接海关与商界的中央在线接入点在内。ITDS则是ACE的一部分，负责创建与其他机构之间的界面。

（二）战略目标二：确保入境的合法贸易与旅行的高效流动

1.阶段性目标一：通过采纳精确的提前信息与应用现代货物处理系统，加快陆路边境口岸、机场与海港处理人员、产品与运输工具的速度

CBP加速处理人员、产品与运输工具的能力依赖于它甄别高风险的旅客与应接受查验货物的能力。近些年来的一些立法，包括 “2002年贸易法案”（Trade Act of 2002），“24小时规则”（24-hour rule）与 “安全港口法案”（SAFE Port Act）等，均强制性要求抵达美国的旅客与货物提供提前信息。海关对这些数据进行甄别，判定哪些旅客或货物需要进行隔离以便接受进一步的检查。实施该分析的主要平台是 “自动化布控系统”（Automated Targeting System，ATS）。ATS及其有关数据库将抵达美国进口口岸的旅客与货物的信息提前通知给海关官员 （包括派驻海外的人员），允许他们借助TECS与国家犯罪信息中心 （National Crime Information Center）等数据库，针对非法活动的迹象，交叉确认旅客名单与货物舱单。

ACE是合并了七个货物处理系统到一个门户网站的现代美国贸易处理系统。它提供给海关与其他相关人员更好的信息，以便在货物抵达美国边境前就可以判定，哪些货物应当根据美国法律被加速处理与哪些货物由于潜在的风险应当被锁定。此外，由于取消了纸质流程并实现了文档流程的自动化，ACE将帮助海关改善交通运输管理，支持陆路边境进口口岸与机场的旅客与商业交通之间的高效流动。

海关的信任旅客项目增强了其自身利用RFID技术加快旅客处理的能力，低风险的信任旅客入境也就更加便利。它具体包括 “旅客快速检查安全电子网络” （Secure Electronic Network for Traveler Rapid Inspection）与NEXUS，前者适用于美国与墨西哥接壤的南部边境，后者适用于美国与加拿大之间的北部边境。这两个项目促进了非商业旅客的旅行。对于商业性的驾驶员来说，“自由与安全贸易”（Free and Secure Trade）是在北部与南部边境实施的信任旅客项目。在2008年，海关实施了 “全球通关”（Global Entry）项目，即一个针对航空旅行推出的旅客信任项目。所有的海关信任旅客项目将受益于即将实施的移民执法案件追踪系统。该系统采用了十指指纹采集与验证的方法用于旅客项目的注册，取代了以往的两指指纹。生物调查确保了所有这些项目的参与者不能有犯罪活动的前科，而这无疑将排除了他们在陆路进口口岸快速通关的资格。

2.阶段性目标二：充分运用风险管理与甄别手段，查明与制止贸易违法行为并采取相应的执法行动。

CBP运用了一种分层的风险分析方法，较好地解决了贸易执法与合法贸易便利化的问题。该方法包括制定操作战略，即最先进的分析与甄别、国际认证、重点边境执法、后续的复查与稽查以及严厉的惩罚措施等，使得海关可以将精力放在高风险货物的同时还加快了大部分货物的进口流程。具体而言，CBP利用先进的布控技术，通过 “商业执法分析与反应程序”（Commercial Enforcement Analysis and Response Process）这一项海关与美国移民执法局 （U.S.Immigration and Customs Enforcement，ICE）的联合项目来判定哪些高风险产品应接受查验以及随后的执法行动。这种处理方法已经在所有的服务海关 （service ports）得到实施，使得海关与ICE的官员对于商业违法行为采取统一的处置标准，并联合制定与实施执法行动。为了锁定知识产权违法行为，CBP不断采取新的行动扩大需要甄别产品的范围，并探索出包括风险模型在内的新的甄别方法，从而形成了一种全面的、更加客观的识别知识产权风险的方法。使用该方法后，海关就可以将资源集中到一些相对数量较小的高风险货物上，从而释放出更多的资源来促进合法贸易的流动。

3.阶段性目标三：对贸易活动的守法性实施审查，确保所有合法税收的应收尽收，并尽可能以最高效的方式识别出违法行为，从而促进守法货物的放行。

CBP在解决守法问题与促进合法贸易的过程中，运用了一种协调的方法来平衡安全、风险与效率之间关系。首先，海关确认引起重大税收流失的贸易问题将给美国工业带来经济风险，或者引发公民的健康与安全问题。其次，海关对那些易于违规的、有历史问题的、缺乏自动化的或过于复杂的贸易问题展开调查。第三，海关将以规章、裁定与指令的形式向给商界提供指南，引导贸易商履行义务。海关利用这三点来分析信息与识别高风险贸易领域。当前，CBP集中资源优先处理七类贸易事项：反倾销与反补贴、知识产权保护、纺织品与服装、税收、农业、进口安全与处罚。

在贸易执法责任与便利化之间取得平衡是非常重要的，它确保了海关并未阻碍合法贸易的流动。海关将支持贸易守法伙伴项目，减少对合法贸易不必要的延迟。通过这些举措，能够尽可能最快的速度放行守法货物，反过来，也能够在风险最大的领域内集中执法的措施。此外，CBP将致力于维持 “守法测量项目”（Compliance Measurement program）。它允许海关在进口口岸的集装箱货物被放行之前与之后能够测量其守法与税收情况。

二、美国海关战略规划的跨领域推动者 （Cross-Cutting Enablers）

（一）发挥情报与信息分享的杠杆作用，将有限资源的效益最大化

海关必须充分发挥其一线官员与特工的杠杆作用，一方面获取相关信息，加强国家边境的安全，另一方面根据情报实施行动，完成关键的边境安全任务。海关将成为一个全部一体化的、情报驱动型的机构。一线现场所面临的两个最大挑战便是决策需要实时信息，但却缺乏有关意图入境的人员或货物的详细信息。为了解决这个难题，CBP的首要策略就是开发出一体化的情报能力，并予以部署运用。具体而言，它包括：

1.向各级别的决策者提供所有犯罪、威胁、危险的信息，这主要是通过以下手段来实现：开发出一个通用情报视图 （Common Intelligence Picture）；整合海关所有的情报与信息分享流程、机制与项目；完善情报与信息的报告、散播与锁定以及开发用于执行情报与信息分享任务的人力资本。

2.培育出无缝协调海关业务与信息及情报分享的能力，在适当的情况下优化指挥与情报的框架，并在2013年9月30日之前完成全国 “情报与现场情报”（Intelligence and Field Intelligence）的部署。

3.正式确立并加强与所有关键任务伙伴之间的信息分享关系，确保符合 “一个国土安全部”（One DHS）的备忘录。对于海关而言，为了确保国家边境安全，官员之间对情报的使用与分享是非常重要的。为此，海关官员将实施常规的内部审查，判定他们日常收集或分析的任何信息是否能够有益于其他官员或外部机构。CBP的情报与业务协调办公室 （Office of Intelligence and Operations Coordination，OIOC）将与各办公室一起商议，决定如何才能从情报中获得支持，要么是OIOC直接提供的方式，要么是从其他情报部门中寻求信息。此外，OIOC将与边境巡逻办公室、现场业务办公室与空中与海上办公室进行协调，制定出长期的实施计划，开发出适合的现场接收、生成、分析与传播情报的能力。

（二）最大限度地提高伙伴关系的力量

伙伴关系已经在海关制定与实施各种战略的过程中贡献颇多，这些战略改善了边境安全与全球贸易与旅行的便利化。海关的成功依赖于持久伙伴关系的创建与保持国内外开放的沟通。伙伴关系必须是广泛深远的，也就是与联邦、州、地方、部落、外国与国内法律执行机构保持接触，私营的部门工业与国际合作伙伴当然也包括在内。甄别、创建与加强或扩大互利的伙伴关系将有助于海关加强农业、海关、移民与其他联邦法律法规的执行与遵守。此外，海关还需要——

1.创建与加强与外国政府、机构、组织与联邦、州、地方与部落政府内外的伙伴关系，加强锁定区域的现有安全措施；

2.提高供应链的安全，加快货物的清关，加强农业、海关、移民与其他联邦法律法规的执行与遵守，并有针对性地在伙伴关系项目予以增加或扩充。

农业专家、边境巡逻特工、海关官员、空中与海上拦截特工是海关与国土安全部的脸面（face）。许多外国政府伙伴关系的建立是通过所部署的海关官员与特工在西半球国家中为拦截非法移民、毒品、恐怖分子与武器而精心挑选的。海关正在东道国与国务院、国防部以及美国其他23个政府机构一起履行顾问、联络与培训的责任。海关将利用其在外国各地的代表分享最佳做法，向外国政府提供培训与援助，以推动他们防止高风险货物进入美国。ICE、美国海岸警卫队 （U.S.Coast Guard，USCG）与海关的伙伴关系将持续发展，海关正寻求增加与ICE、USCG以及其他国土安全部部门之间的联合行动，以阻断北美地区冒牌货物的流动与犯罪活动。

海关加强与私营部门之间的伙伴关系与协同努力将通过 “海关—商界伙伴关系反恐”（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，C-TPAT）与 “安全运输倡议”（Secure Freight Initiative）得以继续，从而更有效地保障输往美国货物的供应链的安全，防止恐怖分子及其武器进入美国。“进口商自我评估”（Importer Self-Assessment，ISA）项目旨在作为C-TPAT的补充，也是海关与私营部门之间的另一项改善贸易守法状况的合作。通过增加联合机构审查的数量与创建与农业相关的守法伙伴关系项目，海关将继续改善全球供应链的安全。CBP正寻求通过鼓励实施 “世界海关组织标准框架”（World Customs Organization Framework of Standards）来扩大最佳实践与改善全球供应链安全。

除安全与贸易伙伴关系项目外，海关正积极地寻求与疾病控制与预防中心 （Centers for Disease Control and Prevention）建立新的伙伴关系。海关还将与美国食品与毒品管理局（U.S.Food and Drug Administration，FDA）和美国消费者产品安全署 （U.S.Consumer Product Safety Commission，CPSC）等类似机构合作，识别与阻止那些给美国公民带来危险的产品。海关还在与州与地方法律执行机构合作，减少边境社区的犯罪，从而相应地改善了被锁定区域的生活质量与经济活力。

（三）通过对基础设施的有效管理推动功绩与结果驱动文化的形成，进而确立廉正的最高标准

海关将营造出这样的一种环境，借助于最先进的技术、创新的战略与遍布全球的伙伴关系来保护美国的社区与捍卫边境的安全。海关制定与实施了包括一体化投资管理、资源管理与项目管理等内容的创新战略规划框架，从而在其最关注的目标上实现了最大化的投资回报。CBP将在国土安全部内推行一种企业文化，提供最佳的支持服务。该企业文化在信息技术、金融、内部事务、培训与开发以及人力资源管理职能等方面创建出有效的管理伙伴关系。为了确保能够有选择性地雇佣到有才干、敬业的工作人员，海关将实施一种以领导为中心的文化，招聘、培训并留住合适的人才。为此，海关必须：

1.创建与维持为任务为基础的业务支持培训；

2.利用所有合适的学习工具面向所有的监督人员、管理人员以及行政人员创建与开设一门领导力课程，并向雇员提供内部与外部的培训机会；

3.通过部署应用全面的、一体化的防止、发现与调查的廉政战略，促进海关工作人员的廉洁公正；

4.制定与实施 “战略管理框架”（Strategic Management Framework，SMF），将海关多年的包括投资管理、资源管理与项目管理流程在内的战略规划进行整合，从而确保海关对资源的获取与有效管理，并以一种投资回报最大化的方式实现了最关注的任务目标；

5.制定与部署一个一体化的人员管理规划，使得海关能够在合适的位置与时间雇佣与留住具备良好技能的合适人员。

经过2013财政年度，海关将继续建立一个强大的、现代化的管理基础设施，在支持任务目标中不断提高管理的绩效与效益。在构建海关的未来工作团队时，人员必须意识到支持他们培训与职业发展需要的发展工具与资源。为此，海关为其所有的雇员设计了职业发展路径。此外，海关将兴建或购买额外的培训设施，模拟实际一线的工作环境，管理海关不断增加数量的工作人员，确保其培训与发展项目是与其战略视野下的领导力课程相互链接。海关将保持警惕，防止录用了不合适的人员，确保工作人员的廉正，并聘用额外的人事安全专家、测谎人员、行为分析人员以加强测谎、背景调查与行为分析的措施。此外，海关将扩大其调查能力，有效地处理工作场所中的腐败与不当行为，为加强廉政建设实施秘密的实地调查、检查与监督。

三、美国海关战略的资源分配与管理框架

（一）战略与绩效的资源分配

国土安全部与海关战略规划实施过程第一步是设定长期的发展方向与决定近期的优先事项。这些文件有助于多年项目规划与预算的制定与实施。国土安全部部长每年发布的 “综合规划指南”（Integrated Planning Guidance，IPG）清楚地表明了部长投入的重点，并指导海关制定 “资源分配规划” （Resource Allocation Plan，RAP），部长随后发布 “资源分配决定”（Resource Allocation Decision，RAD）。 “未来数年国土安全部项目” （Future Years Homeland Security Program，FYHSP）概述了五年的规划，规定了实现长期绩效目标的具体项目。每个项目对应着国土安全部的一项战略目标，并辅以一组措施以表明该项目的战略与发展与目标的适应性。相关的信息在FYHSP系统中可以电子的方式获取，包括官方记录的绩效措施结果、目标与年度重要事件。FYHSP中的信息每年需提交给国会。

与年度预算请求一起向国会提交的 “年度绩效规划”（Annual Performance Plan，APP）将资源与战略的结果联系起来，展示了在资源请求被满足的条件下海关如何在预算年度内规划完成任务。一旦国会拨出预算， “季度绩效审查” （Quarterly Performance Reviews，QPRs）便提供一份与达到海关目标、优先事项与绩效措施相关的成果综述。“绩效与问责报告”（Performance Accountability Report，PAR）也需要每年向国会提交，报告海关的成果。海关已经建立了 “战略管理框架”（Strategic Management Framework，SMF），将其作为确保绩效、战略与资源在完整的一个财政年度规划内紧密相扣。该实施规划，正如图1所描绘的，提供了保障海关获取最佳结果的核心元素。

图1 美国海关战略管理框架图

（二）战略性管理框架

在1993年，国会通过了 “政府绩效与结果法案”（Government Performance and Results Act，GPRA），重点加强政府对结果的管理，增强对政府项目的问责以及提供更大的管理灵活性。GPRA要求所有机构制定战略规划、年度绩效规划、年度绩效报告以及在结果与资源之间确立联系，并为此提供了一个法定的基础。

海关的政策与规划办公室负责制定SMF，促进海关这些规划的制定，改善机构规划、绩效与资源的整合。该SMF，正如图2中所描绘的，是一种全面的方法，协助海关遵循GPRA的规定，最重要的是，实施海关的战略规划。该SMF确保规划及相关的战略提供了一个清晰的战略方向，改善了透明的问责制度以及促进在组织内形成以结果为导向的文化。

SMF提供了一套标准化的工具与流程，帮助海关选择实现其目标的必要支持。它还帮助海关决定如何实现这些目标，识别出谁应当为此担责，计算出将要耗费的成本以及确立成绩如何进行测评。SMF包括四个部分：海关战略规划 （任务、愿景、战略性目标与阶段性目标）；跨领域战略文件；组成 （component-level）实施规划以及一份监督绩效的季度审查方法。图2便概括了SMF及其相关流程与文件。

图2 CBP战略管理框架构成图

四、美国海关战略规划的特点

（一）在战略基本模式上，它深受 “选择性干预战略”的影响

“选择性干预战略”（selective engagement strategy）是当前一些美国学者所主张的一种大战略理论。甚至有人认为，二战后美国对欧亚大陆大战略的基本模式一直是 “选择性干预”。它不仅成就了美国在二战后占据世界的主导地位，同时也解释了二战后和冷战后美国对欧亚大陆之大战略的惊人延续性。③吴征宇：《离岸制衡与选择性干预——对二战后美国大战略的理论思考》，《世界经济与政治》2009年第10期。与常见的霸权战略、离岸平衡战略等相同的是，它同样也是维护美国的全球利益，所不同的是在于各自的策略与方法。

以战略模式中最为关键的战略目标为例，任何战略均包括一套具体目标。选择性干预战略为美国规定了一组适合当代条件和美国利益的目标。这些目标就是特定的国家利益。④〔美〕罗伯特·阿特：《美国大战略》，郭树勇译，北京大学出版社2005年版，第160页。问题就在于 “国家利益”究竟包括哪些内容？有人提出，美国 “国家利益”是美国历史发展过程中的 “国家建设”和 “民族建设”两个过程相互作用的结果。因为历史的发展是一个流动的过程，国家建设和民族建设的过程也是流动的，“国家利益”必然也是变化的。⑤王希：《美国历史上的 “国家利益”问题》，《美国研究》2003年第2期，第16页。也有人认为，国家利益是在国际政治中使用的特定概念，它实际上就是国家的安全利益。它是指一个国家为保证自己的生存、安全与发展，在对外关系中所表现的利益。⑥周建明、王海良：《国家大战略、国家安全战略与国家利益》，《世界经济与政治》2002年第4期。还有学者指出，冷战结束后，美国的国家利益应该包括意识形态和道德利益在美国大体上已经成为一种共识。⑦王立新：《意识形态与美国外交政策——以20世纪美国对华政策为个案的研究》，北京大学出版社2007年版，第191页。而根据美国战略学家阿特教授的分类，选择性干预战略中的美国国家利益包括六项：第一项，防止对美国本土的进攻；第二项，防止欧亚大陆上大国之间爆发战争，并尽量防止可能引发此类战争的激烈的军备竞赛；第三项，保证美国的石油供应渠道安全畅通，有能力购买到价格合理的石油；第四项，维持一种开放的国际经济秩序；第五项，促进世界范围的民主化和人权尊重，防止内战国家的种族清洗或大规模屠杀；第六项，保护全球环境不受损害，特别是不受全球变暖和气候巨变带来的各种负面影响。第一项是至关重要的国家利益，第二、三项是非常重要的国家利益的，最后三项是重要的国家利益。第一项目标对其他五项目标至关重要，因此列为六大目标之首。⑧〔美〕罗伯特·阿特：《美国大战略》，郭树勇译，北京大学出版社2005年版，第7-8页。

由此可见，选择性干预战略中战略目标的设定主要有以下特点：第一，它是一套国家利益的组合，并非一个单一的概念；第二，在组合利益中，互相之间存在着高低等级顺序，也就是阿特教授所指的 “至关重要”、“非常重要”与 “重要”；第三，安全是国家的一项生死攸关利益。它意味着保护国家本土免受进攻、侵犯、征服和摧毁。维护国家安全就是确保领土安全与政治主权。保护美国免遭核生化武器的攻击，特别是免遭恐怖分子的攻击，无疑称得上一项生死攸关利益。⑨〔美〕罗伯特·阿特：《美国大战略》，郭树勇译，北京大学出版社2005年版，第57页。就美国面临的安全形势而言，国家安全主要针对的是 “9.11”恐怖袭击之后的恐怖分子及其大规模杀伤性武器所可能给美国造成的威胁。虽然此前的美国也曾遭受过一些恐怖袭击，但 “9.11”所不同的是，恐怖分子的袭击针对的是美国民众的道德信念和生活方式。[10]〔美〕基辛格：《美国的全球战略》，胡利平等译，海南出版社2012年版，第294页。

如前所述，CBP战略规划中的第一项战略目标针对的主要是恐怖分子及其恐怖武器，而“确保入境的合法贸易与旅行的高效流动”则是第二项战略目标。显然，两项目标正好可以分别归并到阿特所指的第一项 “至关重要的国家利益”与第四项 “重要的国家利益”之中。在CBP看来，其首要任务是防止恐怖分子及其武器进入美国，其次是保障边境安全与促进合法的国际贸易与人员旅行。[11]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/about/，访问时间2013年12月26日。所以，CBP两个战略目标之间并不是一个相互平等的关系，而是一个先后递进的安排。第一项目标居于首要地位，第二项目标是在前者得到充分保障的前提下的主张，是附加有先决条件的目标。当然，这并不说第二项战略目标不重要，它促进国家的经济繁荣并可能增强国家安全，总体上能够改善国际环境，使之更适合于国家利益的实现。另一方面，它毕竟只是一项 “重要国家利益”，也就是它的潜在价值或潜在损失都不是很大。当然，万一国际经济转向了高度的封闭，美国人也不会成为赤贫群体。美国人接近90%的消费品生产于国内而不是国外。经济封闭并不意味着会丧失全部的进口或出口，而是意味着贸易保护主义的兴起。贸易保护主义将会增加美国进口品的价格，减少美国出口量，从而导致美国生活水平的下降。经济封闭到什么程度，生活水平就下降到什么程度。[12]〔美〕罗伯特·阿特：《美国大战略》，郭树勇译，北京大学出版社2005年版，第57-58页。因此，我们完全可以判断，CBP的战略规划与选择性干预战略高度契合，后者已经给前者打上了深深的烙印。

（二）在战略文化上，它充分反映出美国的价值观、进攻性的思维模式以及扩张性的行为偏向模式

战略文化是在一定的历史和民族文化传统的基础上所形成的战略思想和战略理论，并以这种思想和理论指导战略行为和影响社会文化与思潮。它具有观念形态、历史继承性、国体与区域特征等属性。它是制定显示战略的潜在意识和历史文化情结。[13]李际均：《论战略文化》，《中国军事科学》1997年第1期，第9页。也有人认为，所谓战略文化就是国家在运用战略手段实现国家战略目标的过程中所表现出来的持久性的、相对稳定的价值取向与习惯性的行为模式。[14]宫玉振：《中国战略文化解析》，军事科学出版社2002年版，第10-11页。从内涵看，它包括战略价值观、战略思维模式和战略行为偏向模式三部分，前两者是内隐的，后者是外显的、优先排序的。[15]赵景芳：《战略文化的再思考》，《世界经济与政治》2008年第1期，第17页。

关于美国价值观，美国政治家基辛格曾生动地描述到：“美国自开国以来始终自诩与众不同，在外交上形成两种相互矛盾的态度：一是美国在国内使民主政治更趋于完美，为其他人类做榜样，以此作为证明美国价值观优越性的最佳方法；二是美国的价值观使美国人自认为有义务向全世界推广这些价值。”[16]〔美〕亨利·基辛格：《大外交》，顾淑馨等译，海南出版社1998年版，第2页。在这种价值观的引导下，CBP在战略规划中就宣称，将充分借助于遍布全球主要国家或地区的海关随员 （Attaché）来推广它的最佳做法。此外，CBP还通过缔结海关互助协定 （Customs Mutual Assistance Agreements，CMAAs）、对外培训、海关立法技术援助以及海关能力建设等多种形式输出价值观。例如，CBP近些年来就实施了包括 “国际法律实施学院项目” （International Law Enforcement Academy Program）、[17]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/law＿enforce.xml，2013年12月21日访问。“WCO标准框架能力建设项目”（WCO Framework of Standards Capacity Building Program）、[18]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border ＿security/international ＿operations/international ＿training/world ＿customs.xml，2013年12月21日访问。“国际毒品与执法事务局项目” （International Narcotics and Law Enforcement Affairs Program）、[19]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/inl.xml，2013年12月21日访问。“出口管制及相关边境安全项目” （Export Control and Related Border Security Program）、[20]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/exbs.xml，2013年12月21日访问。“咨询项目”（Advisory Program）、[21]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/advisory ＿program.xml，2013年12月21日访问。“国际访问者项目”（International Visitors Program，简称IVP）[22]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿agreements/ivp.xml，2013年12月21日访问。等在内的多个项目。以IVP为例，它邀请外国海关或其他类似海关职责机构的高级官员访问美国海关的现场操作，时间从一天到两周。受邀者可以在美国海关总部与相同级别的官员座谈，或者直接去参观口岸海关及作业现场。地点可以根据受邀者的兴趣或要求，包括有关安全的系统与流程，商业操作、自动化、管理模式及其他执法活动。IVP特别适合于那些刚刚就任新职的政府官员，而后者也肩负着改善所在机构效率的职责。除向高层官员提供近距离观察美国海关制度与流程的机会外，IVP另一个目的就是促进受邀者所在国在规划与实施政府安全处理系统与流程以及加强供应链的安全等方面的密切合作。

在战略规划的思维模式上，CBP表现出浓厚的进攻性色彩。例如，在规划中CBP明确表示，将集中资源优先对待包括知识产权保护在内的七类贸易事项。为此，它并不是消极的口岸执法，而是通过各种方式主动出击达到目的。以中美知识产权海关保护双边合作为例，中美两国在知识产权方面的联系是随着1979年两国建立正式外交关系开始的。在1979年7月正式签署 《中美贸易关系协定》中，在美方的要求下，把双方互相保护包括著作权在内的知识产权的内容列为正式条款。这样，中国开始接触并了解知识产权概念及其保护，由此中国关于知识产权保护的法律和管理机制得到了迅速发展，初步建立了一套知识产权保护系统。[23]何兴强：《中国加入世贸组织以来的中美知识产权争端》，《美国研究》2008年第2期，第51页。而后经过不断的立法，知识产权海关保护不仅已经成为我国知识产权保护体系的一个重要组成部分，还成为我国海关的一项重要职能。但即便如此，美国还不满足，仍然就 “中国海关对没收的侵犯知识产权物品的处置措施不当”等问题向WTO提起诉讼，最终导致中国对 《知识产权海关保护条例》做出修改。

政治家和战略家一般认为，在这个世界上，安全是稀缺的，而扩张则是获取安全的最佳途径。[24]〔美〕杰克·斯奈德：《帝国的迷思——国内政治与对外扩张》，于铁军等译，北京大学出版社2007年版，第2页。在美国人眼中它并没有跨入帝国的行列，但扩张却成为其主流文化的一个明显特征。深受这种文化熏陶的美国人从不讳言自己属于一个扩张民族，他们常常以此为荣，认为这是实现盎格鲁—撒克逊人传播基督文明的神圣使命。[25]王晓德：《文化的帝国：20世纪全球 “美国化”研究》，中国社会科学出版社2011年版，第93页。现实的形势与历史的传统合力之下推动了CBP战略规划中的行为模式偏向了扩张性。它声称，国家物理上的边境只是国家安全的最后一道防线，这就意味着将海关的权力扩张到美国的境外。为此，它在规划中提出将在海外的战略位置上部署充足数量的执法人员，并将其视为确保国家边境安全过程中最有价值的资源。以 “集装箱安全倡议”（Container Security Initiative，CSI）为例，该制度试图从源头来维护主要输美港口与美国之间的供应链安全，为此就需要向外国港口派驻海关小组，并安装与在美国口岸使用的相同的计算机系统。如果东道国海关官员拒绝对CBP派驻官员认为具有高风险的集装箱进行检查，后者可以允许集装箱装船，但会将具体情况通报给国内。当该高风险集装箱抵达美国口岸时，CBP将对其进行详细的安全检查。如果确信集装箱一旦装船出发就会给运输安全或是即将抵达的美国口岸构成迫在眉睫的安全威胁、却又无法说服东道国海关官员对其实施安全检查的情况下，CBP将由美国国内发出基于保卫美国国家安全考虑不要将未经安全检查的高风险集装箱装船的指令。该指令一旦发出，就意味着即使该集装箱被装船运抵美国口岸，在迫在眉睫的安全威胁消除之前，也不得卸船。即使是在迫在眉睫的安全威胁消除之后，CBP也要按照对高风险集装箱的安全检查程序在船上对其进行详细安全检查，根据检查结果做出是否允许其入境的决定。显然，该制度实际上就是变相地对外扩张了CBP的执法权力。

（三）在战略手段上，它也是美国国内根深蒂固的实用主义精神下的产物

美国人是一个讲究实际的民族，不大善于思考。他们凡事考虑眼前的利益，而不大追求长远的利益。他们所重视的，是够得到、摸得着、切实存在并能用金钱估价的东西。[26]〔美〕托克维尔：《论美国的民主》（下卷），董果良译，商务印书馆1991年版，第954页。这也是CBP战略规划的另一面，即考虑可能采取的措施取决于是否能够尽快带来实际的回报。而美国的 “使命”神话在本质上讲是为美国在一个错综复杂的世界实现其现实利益服务的，很大程度上为美国在变幻动荡的国际社会采取行动提供了一个 “合法”或 “公正”的依据，至少在表面上一直是美国处理与其他国家关系的一个重要特征。[27]王晓德：《文化的帝国：20世纪全球 “美国化”研究》，中国社会科学出版社2011年版，第91-92页。

例如，CBP在战略规划中指出，将高度重视建设外国伙伴关系，但这一表示的背后有着实用主义的身影。在1947年之前，美国是在双边基础上处理与其他国家的贸易关系，在必要的时候，每次与一个贸易伙伴谈判，达成单独的贸易协议。但是，美国的决策者们认识到，双边谈判的机制速度太慢，无法充分应付第二次世界大战之后世界上普遍存在的经济苦难。因此，美国开始转向了以关贸总协定为代表的多边贸易谈判，但随着许多美国国会议员看法的转变，认为关贸总协定的规则过于向其他缔约方倾斜，而且对这些规则的履行是违反的比遵守的多，美国又越来越转向通过双边谈判来消除贸易壁垒和解决争端。[28]〔美〕布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第171-172页。它先后于1985年4月、1988年1月签署了 《美国——以色列自由贸易协定》与 《美国——加拿大自由贸易区协定》。1994年1月1日，《北美自由贸易协定》（North American Free Trade A-greement，NAFTA）正式生效。这两类协定在性质上属于区域贸易协定 （Regional trade agreements，RTAs）。[29]截止到2014年1月31日，GATT/WTO共接到583份RTAs的通知，其中377份已经生效。参见http：//www.wto.org/english/tratop＿e/region＿e/region＿e.htm，2014年2月2日访问。从数量上看，美国在21世纪前签署的RTAs屈指可数，这主要是在于它更多的时候是将其作为一项策略，用以代替在全球性自由贸易进程陷入停顿状态时的谈判选择。

进入21世纪后，美国开始充分意识到RTAs所具有的经济、政治与外交价值，明显地加快了签署自由贸易协定 （Free Trade Agreement，FTA）的进程。2001年美国与约旦达成FTA，2002年12月与智利达成FTA，2003年5月又与新加坡签署了亚太地区的第一个双边FTA。2004年5月与巴林建立了海湾国家的第一个双边FTA，之后同月又与多米尼加、哥斯达黎加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲六国建立了FTA。2004年6月，与摩洛哥建立FTA。2005年5月，与澳大利亚建立了FTA。2006年4月，与秘鲁签署了FTA。同年12月，与哥伦比亚达成FTA。2007年4月，与韩国签署了FTA，并已于2012年5月15日正式生效。2009年1月1日，与阿曼的FTA正式生效。目前，美国总共与20个国家缔结了FTA。[30]http：//www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年12月24日访问。事实证明，美国已从全球双边FTA的旁观者变为主要的推动和参与者。[31]蔡宏波：《双边自由贸易协定的理论重构与实证研究》，中国经济出版社2011年版，第39页。在这些FTA中，大部分都单独开辟一章规定海关机构或类似名称，内容大多涉及海关法律法规及规章的公布与通知、货物的放行、预先裁定、海关风险管理、快件货物、审查与申诉等。[32]http：//www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年12月24日访问。由此可见，从一个迟到者迅速地转变为觉醒者的背后正是实用主义精神的推动。

五、对我国海关的一些启示

（一）厘清海关所面临的威胁与挑战应当是制定海关战略的必要前提

任何一部战略的最终目的就是为了应对威胁与挑战。因此，在制定战略之前就必须仔细厘定威胁与挑战的具体内容。与美国海关所相同的是，我国海关当前所面临的威胁与挑战也脱离不了国家安全、经济、公共安全域等框架，但不尽相同是它们的表现形式以及先后顺序的差异。

经济方面的因素毫无疑问是我国海关所面临的最主要的威胁与挑战，其中税收问题更是问题的核心所在。历次全国海关关长会议的主报告均大篇幅地予以阐述。海关也在各种场合借此表明自身工作的重要性以及对国家中央财政所做出的贡献。在法律制度不发生重要变化的前提下，预计在未来相当长的一段时间，它仍然是我国海关在经济方面所面临的最核心的威胁与挑战。但是，既然是战略规划，就不能仅仅局限于眼前的实际，而应有所超越与前瞻。传统的观点认为，我国海关在现阶段面临的基本矛盾是不断增长的业务量与管理资源相对不足的矛盾，具体表现为：把关与服务之间的关系、业务建设与队伍建设之间的关系、严密监管与高效运作之间的关系、深化改革与整合创新之间的关系以及内部和谐与外部和谐之间的关系等。[33]沈轶斐：《着力增强海关执政能力，更好地服务于经济社会发展大局》，《上海海关学院学报》2011年第1期。因此，中国海关在海关基本矛盾的凝练概括就是 “高效运作”与 “严密监管”的对立统一。但也要看到这一基本把握的局限性，因为这一提法尚未超越关境内管理，没有延伸到国际贸易供应链 “点到点”监管，而 《贸易安全与便利标准框架》的核心在于国际海关界密切合作，实现国际贸易供应链的全程、无缝监管，或许其所勾画的海关合作蓝图尚有理想性质，但不能不说是海关发展的大势。[34]张树杰，徐君：《海关现代化建设的全球行动：WCO “哥伦布计划”述评》，《上海海关学院学报》2011年第2期。如前所述，CBP的种种措施也正是围绕国际贸易供应链来展开，只不过它选择的切入点是安全。而我国海关一直执着于 “内在聚焦式”的修炼，缺乏一种全球化的大视野，从而将事实上已经融入全球经济的供应链上的管理相对人一个个割裂开来，这将是我国海关即将面对的严重威胁与挑战。

国家安全因素是我国海关面临的第二位威胁与挑战。长期以来，人们重视海关在税收征收等经济方面所做出的贡献，却客观上有意无意地忽略了海关在国家安全上的努力。实际上，海关一直承担着保障国家安全的重要职责，不仅仅是阻止禁止进出境的货物给国家安全造成的危害，还体现在很多非贸易性的场合。例如，由于地理环境特殊，敌、社情敏感复杂，加之毗邻国家政局动荡，新疆始终处于反分裂、反恐怖斗争的第一线。作为进出境监督管理机构，边境海关一直处在打击武器弹药、毒品、反动宣传品走私入境的前沿阵地。能否将影响国家安全的各种非传统安全因素有效防御在国门之外，任务艰巨，职责重大。2002年1月，在乌鲁木齐召开首次中哈海关署级工作组边境会谈时，乌鲁木齐海关就建议将双方边境海关联合反恐，打击 “三股势力”写入会谈纪要，并先后与哈萨克斯坦、巴基斯坦对应海关签订了缉私情报合作文本，建立了直属和边境海关两级执法联络官、联络员制度，适时通报禁限物品查缉情况和信息。[35]克依纳木·依马来提夏：《对海关外事合作服务于新疆开放型经济发展的一些思考》，《上海海关学院学报》2012年第6期。

公共危机在我国主要表现为突发事件。2007年 《中华人民共和国突发事件应对法》将“突发事件”定义为 “突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。”随着近些年来，我国海关在汶川地震、青海玉树地震、日本大海啸、禽流感等自然灾害、公共卫生事件中的屡有表现，它已经成为我国海关所面临的第三位威胁与挑战，其重要性将日益凸显。

（二）我国海关应对既有的发展战略进行客观、理性的分析

我国海关并不缺乏宏观的发展战略。1998年，海关总署做出 《关于建立现代海关制度的决定》，提出建立现代海关制度的八大体系目标。2004年，海关总署又发布了 《2004—2010现代海关制度第二步发展战略规划》，宣布到2010年，全国海关要以建立风险管理机制为中心环节，整合各项改革，创新管理方法和管理手段，全面启动现代海关制度第二步发展战略，真正实现海关进出境监督管理的 “耳聪目明”，使中国海关真正成为智能型海关，实现海关现代化的质的飞跃，使我国海关现代化建设迈上科学、文明、高效、廉洁的新台阶。[36]杜海涛、吕网大：《现代海关制度第二步发展战略启动》，《人民日报》2004年1月12日。经过10多年的艰苦奋斗，现代海关制度 “两步走”发展战略已经顺利完成，基本实现了中国海关管理的 “四肢协调”和 “耳聪目明”，具有国际先进水平的现代化智能型海关的管理体系基本建立，海关现代化建设取得了阶段性重大成果。2011年全国海关关长会议第一次公开对外提出，要建设 “处于国际海关先进水平的现代化海关”，这从内涵到外延上都对新时期中国海关现代化建设赋予了新的内容、新的使命。这一要求的提出，不仅需要政治智慧，政治魄力，更需要坚实的管理基础和国际海关公认的现代化水平，同时使得 “十二五”海关现代化发展战略更具国际可比性、更具国际化水平。[37]梁金成：《努力建设适应科学发展要求的现代化海关——对2011年全国海关关长会议精神的几点认识》，《上海海关学院学报》2011年第1期。

然而，海关在精心组织、广泛论证、大力推动这些规划和战略实施过程中，或因为局限于海关自身现代化建设，难以适应经济全球化的客观需求而仅有局部收获；或因为缺乏融入国家宏观战略意识，脱离经济运行实际需求而中止进程；或仅仅是被动配合国家宏观经济发展战略，推出海关阶段性工作目标；或因在执行中与实际情况脱节难于操作而流于形式走过场。凡此种种，都暴露出海关在经济全球化背景下缺乏一以贯之的战略思维，缺少既符合国家战略，又遵循国际通行规则，切合我国海关发展实际的战略规划。[38]薛晓星：《入世十年：中国海关角色定位的新思考》，《上海海关学院学报》2012年第6期。例如，建立现代海关制度第一步发展战略的 “八大体系”建设，由于 “廉政风暴”而被中断，未继续坚持甚至部分流产，海关存在的基本矛盾和固有困难没有得到根本性缓解。又如，建立现代海关制度第二步发展战略目标中设定了主要的指标体系，有不少没有达到，风险管理作为改革的中心环节这一重要规划文件中也未有突出的体现。尤其是对改革目标和改革项目实施没有进行最终评估即转入了新的改革，已成为这两轮改革的 “通病”，因为对战略性的改革而言，应具有严肃性和完整性，不应当 “只有开幕式而没有闭幕式”。[39]余大乐：《中国海关改革与现代化论》，中国海关出版社2011年版，第42页。因此，我国海关有必要对既有的发展战略进行理性的分析，客观地评价其利弊，认识到在现有的发展战略中，海关难以超越固有的权力利益格局，从而对海关的发展构成了限制。鉴于当前正处于国家推进 “十二五”战略规划的重要历史时期，应积极而不失稳健，以建设性、合作、可预期的姿态推动新的海关战略的出台，既满足国家需要，又符合国际海关的发展潮流。

（三）我国海关应对自身的综合能力有全面的理解

海关所具有的综合能力大小是执行发展战略的基础。海关在新旧战略转换和新战略的发展过程中所发挥的作用，完全依赖于其自身的综合能力。应该肯定的是，我国海关在很多方面取得了长足的进步，自身综合能力得到了大幅度的提升，但在有些方面还是明显的能力不足。

金融危机发生后，我国对外投资驱动下的经济发展受到了阻碍，需要转变为国内消费拉动，而我国海关长期以来注重对货物贸易的进出境管理，对服务贸易的海关监管研究不足，尤其是在服务经济模式下海关应当如何促进与推动显得力不从心。虽然有研究提出，我国海关在管理单元上，应从商品为主转向企业为主；在服务导向上，应从适应企业进出口需求为主转向适应跨国供应链运作需求为主；在实现方式上，应从促进产业发展为主转向优化贸易环境为主，[40]上海海关课题组：《服务经济模式下海关促进上海外贸发展方式转变实证研究》，《上海海关学院学报》2011年第2期，第33页。但真要全面地落到实处，还没有看见全盘的筹划与启动。2013年9月29日挂牌的中国 （上海）自由贸易试验区更是给海关传统模式下货物贸易的监管提出了严峻的挑战，如果不能尽快提升服务经济模式下海关治理的能力，海关的工作将整体滞后于国家发展的步伐。

国际化能力不足也是我国海关执行发展战略中的问题。实践证明，派员牵头WCO各专业委员会或工作组的工作，是中国海关深入参与WCO事务、进一步提升影响力的重要途径。尽管到目前为止，中国海关官员已先后在WCO能力建设委员会、原产地技术委员会、协调制度审议分委会和自然灾害救助特别工作组中担任主席或副主席，并在WCO守法便利司担任司长职务，但中国海关在参与WCO事务的力度和在WCO事务中发挥作用方面仍有很大的发展空间。[41]孙向阳：《WCO救灾工作战略的最新进展及其现实意义》，《上海海关学院学报》2011年第2期，第2页。

此外，我国海关还需要在战略规划中大幅度地提升应对突发事件的能力。例如，在应对日本特大地震中，虽然我国各级海关在海关总署的领导下，各项应急工作都取得了一定成效，但在应急实践中也凸显出一些问题。一是从突发事件管理的主体来看，正式的应急组织体系往往只有海关部门一方，其他口岸管理单位 （出入境检验检疫、空港、海港、船务代理、海事、边防、通讯、银行、运输、仓储、税务等）、管理相对人 （企业、公民个体等）、各种社会力量 （市场中介组织等）及国际组织 （包括WCO、国际红十字会等），基本上还不是现行突发事件应急体系的制度化主体。二是就应急预案而言，很多预案都是案头工作，还只是建立了一种粗线条式的框架性协议，大多只停留在文件层面，具体内容针对性不强，再加之没有或很少进行有计划有步骤的演习、演练，预案不具有实际可操作性；三是就应急协调方面，公安、卫生、安监、民防、海事、交通、环保等具短平快优势和专业特长的各类突发事件应急行动主体，参与海关突发事件应急处置，大凡都仅仅只是在突发事件已经爆发并酿成巨大威胁之后，海关部门以政治动员模式发动及感召、加之基于对自身切身利益的关注而采取的被动配合行动，充其量也只是一种撞击式的临时聚合和短期联手，突发事件过后即告终结。四是就社会参与而言，海关与地方政府与民间、海关与海关及与工商企业，任何海关系统之外的及海关系统与其他系统之间的突发事件预备性合作，不具有可持续的组织化行动和制度化协同。[42]刘霞、严晓：《从应对日本特大地震来谈我国海关突发事件应急管理的发展战略和行动框架》，《上海海关学院学报》2011年第2期，第12页。