欧盟海关同盟战略及其执行评析

朱秋沅

无论欧盟如何向更高层次的一体化演进，其海关同盟都是欧盟区域一体化和内部统一大市场的关键柱石。没有海关联盟，欧盟的统一大市场和政治融合就不可能存在。①Paris Declaration on the future role of customs，Paris，04.07.2008.欧盟认为，海关同盟 （customs union）不仅仅是一个关税同盟 （tariff union），而会是在关贸总协定第24条关于 “海关同盟”这个狭窄定义上有着更多发展的概念。②Communication from the Council，the European Parliament and the Economic and Social Committee-the Customs U-nion in the Context of the Single Market，COM （90）572final，Brussels，29.01.1991欧盟目标中的 “海关同盟”形成与发展的关键在于在 “关税同盟”的基础上实现通关制度以及其他海关制度的统一。因此，欧盟一直以强化有效、高效和统一的 “海关联盟”为目标。时至今日，欧盟对其海关同盟高度一体化以及海关制度的协调化的推进都未曾停止过。

一、当前欧盟海关战略——2008年 《海关联盟演进战略》

（一）欧盟海关同盟面临的挑战与 《海关联盟演进战略》的产生背景

1.现有成员国法与区域法的不协调

欧盟即使存在着大量区域层面的海关法律制度，但也存在着各成员国各自的海关法。各国海关法与欧盟区域海关法彼此之间或者存在着冲突与不协调之处。③See Patricio Díaz Gavier，Eric Van Dooren，Criminal Customs Law in Belgium and the Consequences for Customs Debt Recovery，（2013）8 Global Trade and Customs Journal，Issue 3，pp.70-74；and see Panayota Anaboli，Customs Violations and Penalties in Europe：Harmonization on the Horizon？（2010）5 Global Trade and Customs Journal，Issue 9，pp.389-393；etc.对于欧盟区域外部而言，海关需不断改进执法方式、提高执法效率、扩大执法授权、简化执法流程来适应迅速变化的外部环境，例如迅速发展的生产和消费模式、不断增长的国际贸易，都是海关需要应对全球性威胁，例如恐怖主义、有组织犯罪、气候变化、危险货物交易等。在此背景下，海关需要不断变革才能与不断变化的环境同步发展，继续发挥其保护欧盟单一市场的关键作用。

2.欧盟海关法改革的需要

2008年4月23日欧盟制定了 《现代化海关法典》，是对既存的 《欧共体海关法典》的现代化。《现代化海关法典》言明适用于进出共同体关税地区货物的一般规则和程序，旨在简化海关程序，以及为电子报关和有关审理程序提供法律框架。《现代化海关法典》的颁布为欧盟成员国的海关制度高度一体化与现代化提供了法律基础，也为海关同盟的进一步演进提供了前进的动力。为了推动 《现代化海关法典》的实施，各成员国对海关对于欧盟的作用进行了讨论并达成共识，认为需要改进海关的工作方法，必须强化全面协调。

欧盟 《里斯本战略》实施的失败，及其所遭遇的金融危机使得原来在2001年设计并打算适用十年的 《海关同盟战略》需要进行及时的调整。同时，海关同盟内部也面临着一些发展问题。因此，为了欧盟海关能够协调一致地应对日益复杂与充满挑战性的贸易环境，适应日益增加的新职能，于是在2008年4月1日，在海关同盟建立40年之际，欧盟委员会公布了 《海关同盟演进战略》④Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the European Economic and Social Committee，Strategy for the evolution of the Customs Union，COM （2008）169final，Brussels，01.04.2008.及相应的一系列配套法律文件，旨在通过十年的规划 （主要是2013-2019年），使欧盟海关适应迅速变化的环境，进一步明确了海关同盟及其海关法律制度的发展方向，再次将海关同盟推向新的高度。

（二）《海关联盟演进战略》的主要内容

1.达成欧盟海关和海关同盟对于欧盟重要作用的共识

《海关联盟演进战略》继以往的海关同盟战略之后再次提出了欧盟海关对于欧盟至关重要的作用。欧盟海关在保护欧盟单一市场方面起到重要作用。欧盟海关是欧盟单一市场中合法货物自由流通与国际非法贸易之间唯一的防火墙。在货物的供应链、贸易链日益全球化的情况下，货物的流转速度日益加快，海关需要采取更多的非侵入式查验方法。但与此同时，海关所面对的全球性威胁日益增加。如何实现安全与便利之间的平衡，成为海关的难题。同时，欧盟海关对于保护欧盟的财政利益具有很重要的作用。2011年欧盟对进口货物所征收的关税占欧盟预算收入的13% （约每年166亿欧元）。⑤Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the European Economic and Social Committee on the State of the Customs Union，COM （2012）791final，Brussels，21.12.2012，p.9.

欧盟海关至关重要的作用具体表现在：第一，支持合法贸易和增强欧盟的贸易竞争力；第二，确保进口税费的正确征收；第三，打击盗版与假冒；第四，打击其他类型的欺诈行为、有组织犯罪、贩毒和恐怖主义等，海关可以通过信息处理，识别贸易形式的变化并且进行风险评估，从而发现欺诈、恐怖主义或者犯罪行为；第五，执行欧盟的贸易政策措施 （例如，优惠性贸易安排、配额或者反倾销措施）；第六，打击各类危险货物，从而保护环境和市民。

2.《海关同盟演进战略》的战略框架

首要目标是保持海关的关键地位，具体表现为：成为商界的现代化的负责任的伙伴，保护共同体的财政与安全利益，与其他政府机构合作，具备对危机和新的公共政策需求作出迅速反应能力的机构。为了实现首要目标，欧盟海关必须符合共同的战略目标如下：

（1）保护力：保护欧盟的社会利益与财政利益。海关通过确保进口税费的正确有效征收，采取有效措施打击非法及禁限货物的移动，进一步拓展有效的风险评估从而贡献于打击恐怖主义和犯罪行为，包括毒品的非法交易、假冒和盗版货物的交易，防止、发现并且在国内立法框架内对欺诈和滥用海关立法的行为进行调查和起诉，使用行政互助来确保有关海关和农业事项的立法得以正确实施。

（2）竞争力：支持欧盟企业的竞争力。通过海关环境和工作方式的现代化 （例如使用以系统为基础的方法，增进工作方式的协调性等），通过无纸化海关环境 （电子海关），以积极的方式进行标准化，通过采用国际标准，例如世界海关组织所研发的标准，适当情况下通过研发新的欧盟标准并将其发展成为国际范围内的版本。

（3）便利化：进一步便利合法贸易。设计和改进监管系统，减少对货物流动的干预并且将实现其他公共政策目标 （例如安全要求）的行政负担最小化，通过减少守法成本从而为合法的贸易经营者提供便利。

（4）监控力：监控和管理国际货物流动的供应链。在供应链各个环节中，在最佳场所改进增强有效检查，提高实施有关货物移动和监管的欧盟和国内立法的正确性和一致性，增强风险信息共享的有效性和系统性，为了建立对供应链的全程监管，考虑与主要商业伙伴共享信息的可能性。

（5）合作性：在成员国海关、海关与其他政府机构以及海关与商界之间维持、发展和增进高质量的合作。通过深化现有的海关合作，保护欧盟财政利益的协调行动，在发展与其他边境相关机构之间无缝协调机制占据领导地位，推进与商界的合作与磋商机制，通过适当的与第三国的协议并且参与负责制定国际法和决定 （例如禁运、环境协议、知识产权协议等）的国际场所来强化国际合作或者行政互助。

二、综合执行 《海关同盟演进战略》的结构性方法

欧盟海关同盟的演进及其法律制度的现代化是一个雄心勃勃的改革目标，仅凭 《现代化海关法典》和 《海关同盟演进战略》两项高层级法律工具是无法实现的。因此，《海关同盟演进战略》设计了综合使用多层次的结构性方法来实现其战略目标 （以下称为 “结构性方法”），推出了一系列与 《海关同盟演进战略》和 《现代化海关法典》相配套的执行措施，并保持在技术、能力和资源方面进行研发和战略投资，从而提供了可以使得28个成员国同步演进和协调发展的结构性方法。结构性方法具体包括立法变革、制定各项法律工具、设计和实施战略计划和综合性行动方案等。

（一）立法变革

面对着迅速变化和充满挑战性的环境，从21世纪初期开始欧盟就采取了一系列的应对措施对海关立法和技术环境进行现代化和简化，继续推动其海关法律制度向着更高层次发展。

1.《共同体海关法典》的安全修正案

基于 “9·11事件”之后的安全考虑，在2005年时欧盟对当时的 《共同体海关法典》进行了重大修改。欧盟议会和欧盟理事会于2005年4月13日通过了 “欧盟海关法典的安全修正案”⑥Regulation（EC）No 648/2005of the European Parliament and of the Council of 13April 2005amending Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.（以下简称 “安全修正案”），授予海关执行安全要求的权力，并希望创造出不影响合法贸易的商业环境。安全修正案完善与具体实施经过了一个逐步成熟的过程。安全修正案颁布后，安全修正案的实施细则又经过第1875/2006号委员会条例⑦Commission Regulation（EC）No 1875/2006of 18December 2006amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.、第312/2009号委员会条例⑧Commission Regulation（EC）No 312/2009of 16April 2009amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.、第414/2009号委员会条例⑨Commission Regulation（EC）No 414/2009of 30April 2009amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.和第430/2010号委员会条例[10]Commission Regulation（EU）No 430/2010of 20May 2010amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.的不断调整。经过近几年的磨合，直至2011年，这一修正案的所有实施条例才全部得以实施。

安全修正案对以往的海关申报做出了以下四项重大修改：第一，要求贸易商在货物从欧盟出口或向欧盟进口之前向海关提交所要求的信息。第二，向可信赖的贸易商 （AEO）提供贸易便利化措施。第三，海关监控采用了由计算机系统所支持的统一风险选择标准。第四，采用了经济经营者注册和身份确认制度，[11]即EORI制度，the EORI system，Economic Operators’Registration and Identification system。该制度是由Commission Regulation（EC）No 312/2009of 16April 2009amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code所规定。且欧盟相关数据库支持所有国家注册号的查询。

2.《现代化海关法典》与 《联盟海关法典》的出台

对于 《欧共体海关法典》[12]1992年10月，欧盟通过了其第一部完整全面的，包括各类海关制度在内的海关法典，即 “规定欧盟海关法典的第2913/92号理事会条例”（Council Regulation（EEC）No 2913/92of 12October 1992establishing the Community Customs Code，CCC）（简称 《欧共体海关法典》）。《欧共体海关法典》共分为九编，对欧共体海关的基本权利义务、关税政策与税则、原产地、海关估价、海关债、各类海关程序作出详细的规定。的局部修改已不能适应外界环境的迅速变化，也不能赋予海关足够的能力应对不断出现的新挑战。此外，欧盟已步入了海关制度流程化的时代，考虑到电子申报和电子数据 （处理）已是通行规则，而纸面申报与处理已是例外，因此欧盟决定公布新的海关法典，即 《现代化海关法典》来替代 《共同体海关法典》。[13]欧盟的海关法典共有三部，即1992年 《欧共体海关法典》、2008年 《现代化海关法典》和2013年 《联盟海关法典》。这三部法典是前后承接的关系。在 《现代化海关法典》延缓实施的最后期限即将到期之时，2013年10月9日欧盟通过了 《联盟海关法典》以替代 《联盟海关法典》。该法典于2013年10月30日生效，同时部分条款开始实施，但大部分条款将到2016年6月1日实施。由于 《现代化海关法典》并未真正实施，《联盟海关法典》尚未实施，因此，欧盟海关制度的基础法律依据仍然是 《欧共体海关法典》。该法典共二百五十多条，并配有实施细则。该法典在欧盟各成员国完全、强制性的适用，是协调和统一各成员国的海关制度的主要区域立法，同时也是欧盟海关执法权利义务与程序等问题的主要依据。该法典至今经过五次修改，仍在欧盟实施。基于所有的这些原因，仅仅对现有法典进行进一步修改是不够的，必须进行彻底的改变。因此2008年欧盟议会和理事会通过了欧盟 《现代化海关法典》，[14]Regulation（EC）No 450/2008of the European Parliament and of the Council of 23April 2008laying down the Community Customs Code（Modernised Customs Code）（OJ L 145，4.6.2008）.并于当年生效，原拟待2013年6月24日《〈现代化海关法典〉实施细则》生效后才能实施。

在 《现代化海关法典》所规定的全面实施期限到来之际，欧盟认为法典所规定的实施条件却并未具备，而 《里斯本条约》生效后，现代化海关法典又面临着与 《里斯本条约》保持一致的问题，因此欧盟提案延缓 《现代化海关法典》实施日期至2013年11月1日，并将以《联盟海关法典》替代 《现代化海关法典》。[15]在 《现代化海关法典》即将全部实施之前，由于形势的变化，其又面临着修改的提议。对于修改 《现代化海关法典》的提案有两项：其一，欧盟议会和理事会关于制定联盟海关法典的提案 （Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down the Union Customs Code，COM/2012/064final-2012/0027（COD））。该提案是考虑到欧盟无纸化海关与贸易环境 （Decision No 70/2008/EC of the European Parliament and of the council of 15January 2008on a paperless environment for customs and trade）的发展节奏，《里斯本条约》生效后与该条约的协调问题以及 《现代化海关法典》本身的一些条文中存在问题，因此需要在该法典实施之前予以修订。其二，欧盟议会和理事会关于修改 《现代化海关法典》实施期限的提案 （Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation（EC）No 450/2008laying down the Community Customs Code（Modernised Customs Code）as regards the date of its application，COM/2013/0193final-2013/0104（COD））。该提案建议将 《现代化海关法典》的实施日期延长至2013年11月1日。在 《现代化海关法典》延缓实施的最后期限即将到来之时，2013年10月9日欧盟通过了 《联盟海关法典》以替代 《联盟海关法典》。该法典于2013年10月30日生效，同时部分条款开始实施，但大部分条款将到2016年6月1日开始实施。

（二）分阶段的海关行动方案

“海关联盟”的规划与发展是联盟的专属权限。这是因为通过将成员国的权力转移给联盟，成员国事实上同意海关领域中的行为在联盟层面执行会更有效果和效率。海关领域中的许多行为具有跨境的性质，涉及并影响所有28个成员国，这些行为不能通过个别成员国的行动而有效和高效地进行，而是需要欧盟层面的集中的、分步骤分阶段的行动支持才能实现海关联盟战略目标。自1996年开始制定第一份正式的海关行动方案以来，欧盟理事会与欧洲议会联合发布的几年一个周期的海关行动方案，至今已经连续制定了了五项行动方案。[16]欧盟的海关行动方案起源于1991年6月当时的欧洲经济共同体理事会关于海关官员职业培训的方案，即马特乌斯方案（Council Decision of 20June 1991on the adoption of a programme of Community action on the subject of the vocational training of customs officials（Matthaeus programme）（91/341/EEC））。当时为了建立统一的欧洲内部市场，协调不同成员国海关之间的执法，推进海关同盟的效率，从而对各国海关关员进行培训。该方案规定各成员国海关相互像其他成员国海关派送官员在他国海关任职，定期召开研讨会，在各成员国海关学校进行培训等措施促进相互之间的法律理解，共享海关的执法技术，提高各成员国海关执法的协调性。马特乌斯方案是跨年度的方案并且由当时的欧洲经济共同体财政预算进行支持。此后在马特乌斯方案实施经验的基础上，欧共体连续发布了五项多年度海关行动方案，即Customs 2000（1996-2000）（Decision No 210/97/EC of the European Parliament and of the Council of 19December 1996adopting an action programme for customs in the Community）、Customs 2002 （2001-2002）（Decision No 105/2000/EC of the European Parliament and of the Council of 17December 1999amending Decision No 210/97/EC adopting an action programme for customs in the Community（Customs 2000）and repealing Council Decision 91/341/EEC）、Customs 2007 （2003-2007）（Decision No 253/2003/EC of the European Parliament and of the Council of 11February 2003adopting an action programme for customs in the Community）、Customs 2013 （2008-2013）（Decision No 624/2007/EC of the European Parliament and of the Council of 23May 2007establishing an action programme for customs in the Community）、Customs 2020 （2014-2020）（Regulation（EU）No 1294/2013of the European Parliament and of the Council of 11December 2013establishing an action programme for customs in the European Union for the period 2014-2020（Customs 2020）and repealing Decision No 624/2007/EC）.

《海关同盟演进战略》所设立的新的海关战略目标需要一个复杂的较长的发展过程。在2008年后与 《海关同盟演进战略》相关的行动方案是 《海关行动方案2013》 （Customs 2013/2008-2013）、[17]Decision No 624/2007/EC Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an action programme for customs in the European Union of 23May 2007establishing an action programme for customs in the Community（Customs 2013）.《海关行动方案2020》（Customs 2020/2014-2020）。[18]Regulation（EU）No 1294/2013of the European Parliament and of the Council of 11December 2013establishing an action programme for customs in the European Union for the period 2014-2020（Customs 2020）and repealing Decision No 624/2007/EC （Customs 2020）.在这两项海关行动方案中所规定的目标，所设计的项目都与 《海关同盟演进战略》和 《现代化海关法典》相匹配，并以现代化的工作方式拓展海关官员的能力，以有效和高效的方式统筹分配资源，从而促进海关战略目标如期按质的实现。

（三）“无纸化海关与商界环境”项目与相关决定

欧盟原有的海关程序及其处理方式都是以纸质申报为基础的。虽然所有成员国都有各自的电子海关系统，但是各电子海关系统之间是不联通的。欧盟层面的海关申报电子交换的第一步是于1997年建立新的电子化转运系统 （New Computerised Transit System）。2003年7月，作为欧盟 “e政府”项目的组成部分，欧盟委员会作出了 “海关与商界无纸化环境的通告”。[19]Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the European Economic and Social Committee-a simple and paperless environment for Customs and Trade.该通告描绘了海关通过电子化方式与商界沟通从而提供现代化服务的愿景，并获得了欧盟理事会的支持。欧盟理事会于2003年12月5日发布了 “创造简化和无纸化的海关与商业环境”的理事会决议，[20]Council Resolution of 5December 2003on creating a simple and paperless environment for customs and trade.并由欧盟委员会制定有关电子海关的多年度战略计划。[21]Electronic Customs Multi-Annual Strategic Plan，MASP。该战略计划从产生之日起，数年更新一次。当前实施的Version 11（2012年）。战略计划包括立法和具体操作层面的多个项目，目前在海关和间接税领域内实施。

为了在欧盟海关之间及在欧盟海关、其他公共机构和贸易商之间建立密切的沟通与联系，同时，也考虑到电子化与无纸化是现代化海关法典实施的关键基础之一，《海关同盟演进战略》的目标之一就是在原有的计算机系统化建设基础上，将海关作业及其程序的流程化以及进行IT系统的整合，将使得贸易商可以节约海关业务方面的时间与经济成本，提高欧盟商界的竞争力，并有利于欧盟的通关安全。因此，2008年欧盟理事会和欧盟议会联合发布了 “海关与商界无纸化商业环境的决定”。[22]Decision No 70/2008/EC of the European Parliament and of the Council of 15January 2008on a paperless environment for customs and trade.

目前欧盟正在实施的 “无纸化的海关与商界环境”的具体项目包括以下几类：第一，“进口自动化系统”（Automated Import System）和 “出口自动化系统”（Automated Export System）与 “新电子化转运系统”（New Computerised Transit System，NCTS）旨在简化海关程序，在欧盟层面避免重复行为。第二，“单一电子化接入点”（Single Electronic Access Point）和 “单一窗口”（Single Window）将给贸易商分别从海关和更广泛的方面享有单一市场的利益。第三，AEO系统 （Authorised Economic Operator system）将在安保领域给可信赖的贸易商带来简化的便利。贸易经营者注册与身份识别系统 （Economic Operators’Registration and Identification system）将在欧盟建立贸易商唯一的注册与身份识别系统。第四，如果 “简化程序单一授权程序”得以适用，将在欧盟范围内消灭纸面工作。同时，电子海关项目将由一系列的在特定领域内提供数据的信息工具支持，如 “欧盟海关信息门户”（EU Customs Information Portal）等。 “综合关税环境”项目 （Integrated Tariff Environment），“风险管理框架”（Risk Management Framework）和注册出口商系统 （Registered Exporters system）将在各自的领域内促进信息的可用性。

三、实施 《海关同盟演进战略》的海关行动方案

（一）《海关行动方案2013》

为了配合 《海关同盟演进战略》与 《现代化海关法典》的出台，也为了延续以前三项海关行动方案的成果，欧盟在2007年5月就出台 《关于设立欧盟海关行动方案的第624/2007/EC欧洲议会和理事会决定》，据此设立了 《海关行动方案-2013》。该海关行动方案相当于欧盟委员会跨年度的海关方面的工作计划，其中也规定方案内容应符合并支持海关政策组所指定的海关总体战略政策。

1.《海关行动方案2013》目标

《海关行动方案2013》的总体目标是：（a）确保海关的行动符合内部市场的需求，包括供应链安全和贸易便利，以及对发展与就业战略的支持；（b）通过各成员国海关机构犹如一个机构一般地有效履行义务与相互作用，确保在欧盟关境内每一海关监管点的海关监管都具有同等的结果，并确保对合法商业行为的支持；（c）对欧盟财政利益的必要保护；（d）加强安保；（e）为候选国的加入做准备，包括与这些国家的海关进行经验与支持的共享。

海关行动方案2013的特定目标是：（a）通过海关系统与监管的标准化与简化，并与经营者保持公开和透明的合作，来减轻经营者的经营与守法成本；（b）对最佳实践进行认定、发展和应用，特别是在通关前后的稽查监管、风险分析，海关监管和简化程序方面的最佳实践；（c）维持一套用以衡量成员国海关机构的工作成绩制度，以推进海关机构的效率与有效性；（d）特别是通过向海关工作一线岗位迅速提供风险信息，来支持制止不法行为的行动；（e）特别是通过推进海关实验室协调与合作来确保欧盟关境内税则归类的统一与清晰；（f）通过发展可共用的沟通和信息交换系统并辅以必要的立法与行政方面的改变，来支持泛欧电子海关环境的产生；（g）维持现存的沟通与信息系统，在适当情况下，开发新的系统；（h）对准备加入国的海关机构提供支持；（i）对第三国高质量的海关管理的发展提供支持；（j）促进成员国海关与第三国海关之间的合作，特别是与欧洲睦邻政策下的伙伴国海关之间的合作；（k）发展与强化公共培训。

2.《海关行动方案2013》的主要内容

（1）沟通和信息交流系统

由 《海关行动方案-2013》将继续支持海关行动方案2007所资助的 “泛欧安全沟通与信息交换计算机系统”的发展。欧盟委员会和参与国应当确保沟通和信息交换系统是可操作的。沟通和信息交换系统包括：（a）公共沟通网络/公共系统界面 （CCN/CSI）；（b）电脑化转运系统；（c）关税系统，特别是数据传播系统 （DDS），合并商品分类目录 （CN），共同体综合关税税则 （TARIC），欧洲约束性关税信息体系 （EBTI），关税配额与监管系统（TQS），暂停程序信息系统 （suspension），样品管理系统 （SMS），加工程序信息系统 （ISPP），欧洲海关化学物质存货系统 （ECICS）和注册出口人系统 （REX）；（d）2005年4月13日欧洲议会和理事会第 （EC）648/2005条例所规定的增进安全系统，包括共同体风险管理系统，出口监管系统，进口监管系统和经授权的贸易经营者系统；（e）任何信息与海关相关的沟通和信息交换系统，包括根据共同体立法和行动计划下的工作计划中所规定的电子海关系统。

（2）标杆管理 （benchmarking）

标杆管理又称为基准管理，起源于20世纪70年代末80年代初，是在企业中形成的一种面向实践、面向过程的以方法为主的管理方式。[23]张红艳：《标杆管理在我国政府绩效管理中的应用》，《行政论坛》2006年第4期。从企业管理的角度来看，其是指将本企业各项活动与从事该项活动最佳者进行比较，从而提出行动方法，以弥补自身的不足，是一种评价自身企业和研究其他组织的手段，是将外部企业的最佳做法作为自身企业的内部发展目标并将外界的最佳实践移植到本企业的经营环节中去的一种方法。标杆管理基准管理的核心在于向最佳实践学习，[24]严若森：《基准管理——向最佳实践学习》，《经济管理》2002年第11期。其侧重于流程的管理分析。当前，标杆管理也被移植到政府管理，特别是政府绩效管理中。《海关行动方案2013》中的标杆管理是由数个参与国所组织的，对工作方式、程序与过程进行对比的行动方式，包括识别最佳实践的一致认同的指标。根据政府绩效管理的一般理论，考查政府绩效的指标，必须重视经济效率和社会效率，一般用经济 （Economic）、效率 （Efficiency）、效果 （Effectiveness）和公平 （equity）作为政府部门的绩效指标 （即 “4E”指标）。[25]崔运武：《公共事业管理概论》，高等教育出版社2002年版，第241页。

（3）立法监督行动

在委员会与成员国合作的情况下，决定对欧盟海关立法的特定领域进行监督。该监督行动应当由来自成员国海关和欧盟委员会的官员所组成的联合小组予以实施。这些小组应当在各个主题或者区域性方式的基础上，访问共同体关境内履行海关管理职责的不同海关监管点。这些小组应在国内层面上分析海关实践，识别在实施规则时的困难，并在适当时，提出调整共同体规则的建议以及推进海关一体化行动效率的工作方法。这些小组的报告应当向成员国和欧盟委员会作出通告。

（4）工作访问

参与国应当组织海关官员的工作访问 （海关官员交换）。工作访问可不超过一个月。每次工作访问应当将某项具体专业行为作为目标，应当进行充分准备并由官员和有关机构进行后续评估。工作访问可以操作性或者将特定的优先性活动作为目标。参与国应使访问官员在其本国机构的行动中发挥有效作用。为此，访问官员应被授权履行所赋予的职责相关的任务。如果情况需要，特别是考虑到各参与国法律体系的特别要求，参与国主管当局可以限制该授权。在工作访问中，访问官员履行其职责的民事责任应当按照其本国机构中的同样方式予以对待。访问官员受到与其本国机构同样职业保密性规则的约束。

（5）培训

参与国与欧盟委员会合作，应当促进国内培训机构之间的合作，特别是通过以下方式：（a）设置培训目标，发展培训项目，并在适当时发展现存的培训模块和用于在线学习的新模块，以提供所有领域的海关规则与程序的关员培训的共同核心，从而使得官员获得必要的专业技能与知识；（b）如果培训课程是由参与国为其本国关员提供，则在适当时促进并加入所有参与国海关关员培训的培训课程；（c）在适当时，为海关领域或海关培训管理的共同在线学习提供必要的设施与工具。在适当时，参与国应将其国内的培训方案中共同的成熟的在线学习模块一体化。参与国应根据培训方案，确保其本国关员受到获得共同专业技能与知识所必要的初始和后续培训。

（二）《海关行动方案2020》

1.《海关行动方案2020》目标

在2014年以前实施的多年度海关行动方案对于联盟内促进和加强海关之间的合作做出了重大贡献。海关领域中的许多行为具有跨境的性质，涉及并影响着所有28个成员国，因此需要设立新计划来延续2013行动方案。《海关行动方案2020》目标一贯地考虑到下一个十年海关面对的问题和挑战，目标仍然集中于 “保护”、“监控”、“便利”等 《海关同盟演进战略》所设定的框架。具体内容只是根据环境与贸易的变化做出了少量的调整。行动方案的主要增值点产生于通过发展有关工具在减少成本的同时优化成员国增加收入和管理日益复杂的贸易流动的能力。《海关行动方案2020》目标如下：

第一，《海关行动方案2020》继续在诸如联盟海关法和相关立法的一致实施等至关重要的领域中发挥作用。同时，《海关行动方案2020》的重点在于尤其是通过协作致力于打击欺诈和提高海关的行政能力来关注欧盟财政和经济利益保护，保卫安全，贸易便利。第二，《海关行动方案2020》也将主要支持海关之间以及其他有关方之间的合作。这是将于2013年12月31日结束的海关2013计划的接续项目，将对人际网络和能力建设方面的欧盟海关合作予以支持，可以在成员国之间以及某些少数情况下计划的其他参与国之间对良好实践和业务知识方面的交换。第三，《海关行动方案2020》还将对信息技术能力建设予以支持，使得计划能力资助适当的信息技术设施和系统，此类信息技术设施和系统可以使欧盟海关发展至成熟的电子行政。

2.《海关行动方案2020》的优先领域

《海关行动方案2020》的优先领域包括：（1）为了在有效性、高效性和统一性方面强化海关联盟，支持联盟法的准备、一致适用和有效实施；（2）通过便利合法贸易，减少守法成本和行政负担，以及对反不正当竞争权的保护，来增强欧洲商界的竞争力；（3）支持海关保护公民、安全和环境；（4）确保保护欧盟和成员国的财政和经济利益；（5）通过促进海关的行政能力来对海关高效运转作出贡献；（6）通过增进与国际组织、第三国、其他政府机关、经济经营者及其组织的合作来打击欺诈，增强竞争力，安全与安保。

3.符合条件的行动

第一，联合行动。具体包括：（a）研讨会和工作会；（b）项目组，一般由有限的国家组成，在限定的期间内运作，通过精确描述的成果来实现预先确定的目标；（c）由参与国或第三国组织的，使官员能够获得或增加其海关事务方面的专业技术和知识的工作访问，由第三国组织的，差旅费和生活费 （住宿和每日津贴）符合计划条件的工作访问；（d）由委员会和参与国官员组成的，分析海关业务实践，识别实施规则中的任何困难以及在适当情况下对调整联盟规则和工作方法提出建议的联合小组所实施的监测行动；（e）以合作的结构性形式，具有非常设或常设的性质，汇集专门知识在特定领域执行任何或实施业务性行动，可能具有在线协作服务、行政性协助和基础和设备设施的支持的专家组；（f）公共行政能力建设和执行性行动；（g）海关事务与问题研究；（h）通讯项目。第二，信息技术能力建设。具体包括：附件第1点所规定的欧洲信息系统和联盟立法规定的欧洲新信息系统中联盟构成部分的开发，维护，营运和质量监控。第三，人力资源能力建设。具体包括：支持与海关有关的必要职业技能和知识的共同培训行动。

四、欧盟海关战略评析

（一）三十年间海关战略对欧盟总体经济规划的承接

1.上世纪90年代，欧洲单一市场目标下的 《单一市场背景的海关同盟》

1957年 《罗马条约》的中心内容是建立海关同盟和农业共同市场，实现商品、人员、劳务和资本的自由流动。为此，1985年6月，欧共体委员会主席法雅克·德洛尔斯 （Jacques Delors）推出了 《完全建立内部大市场》[26]Completing the Internal Market.White Paper from the Commission to the European Council，Milan，28-29June 1985.的白皮书 （以下简称1985年白皮书）。1985年白皮书设定了单一市场计划和完成这个计划的时间表，[27]参见陈晖主编：《比较海关法》，中国海关出版社2011年版，第98页。确立了1992年12月31日前必须完成建立内部市场的270项左右的立法措施。这一雄心勃勃的计划随后被纳入了 《单一欧洲法案》（Single European Act，SEA）。1985年底获得理事会批准的 《单一欧洲法案》把 “单一市场”定义为 “没有内部边界的一个区域，在这个区域内保证商品、人员、服务和资本的自由流动”。1993年1月1日，1985年白皮书中的282个立法项目中，除了有关公司法、税法和知识产权法的18个立法外，264个立法开始生效，这为单一市场的建立奠定了基础。[28]方福前：《欧洲经货联盟与单一市场》，《经济理论与经济管理》1999年第2期。单一市场最终于1993年1月1日启动。

单一市场的准备与启动对海关联盟带来了不小的压力。欧共体委员会因此与1991年制定了 《单一市场背景下的海关联盟》，作为海关同盟的十年战略。《单一市场背景下的海关联盟》描述了海关联盟性质是共同体的重要基石，并阐述了即将启动单一市场对海关联盟提出了新的要求和挑战，同时强调了海关联盟的效率，统一和一致的运作是单一市场最为重要的基础与保障。

因此，《单一市场背景下的海关同盟》提出在共同体背景下，海关联盟是一个远比当时（1991年）所作出的学术定义有着更远发展的概念。海关同盟必须确保共同体内贸易经营者的平等待遇，从而有助于稳定内部市场。这意味着为了适应单一市场，海关联盟及其相应的法律工具、工作方法、公共政策等都面临着全面调整。在今后十年间必须采取或者继续维持以下有利于单一市场的措施。第一，在法律工具方面，包括：（a）完成和简化海关立法 （尤其是共同体海关法典）；（b）为了适应内部边界的废除而调整立法；（c）培育、发展和使用在共同体层面上的信息技术和远程通讯；（d）通过渐进方式建立逐步走向统一的关于处罚的公共政策；（e）改进决策机制。第二，在业务方面，包括：（a）调整行政结构来改进海关联盟的管理；（b）强化涉及到海关联盟运作的不同行政机构之间行政合作；（c）发展在培训和海关官员交换方面的协调政策；（d）重新组织行政结构和工作方法；（e）与贸易界与产业界打造更为紧密的关系。

2.本世纪第一个十年间，《里斯本战略》目标下的 《海关同盟战略》

2000年欧盟制定的 《里斯本战略》是欧盟的第一份十年经济发展规划，旨在使欧盟在2010年前成为世界上最有竞争力与活力的知识经济基础的，可持续发展的经济体。[29]Presidency Conclusions of Lisbon European Council，23-24.03.2000.但因战略初期连年执行情况不佳，欧盟于2005年对其进行了修正，将推动 “经济增长与就业”确立为欧盟2010年前的经济发展新目标。重启后的 《里斯本战略》在第一个三年实施期内（2005-2007年）有力推动了欧盟经济发展，2007年欧元区经济增长速度自2001年以来首次超过美国，失业率继续下降。但2007年由美国次贷危机导致的全球经济增长放缓，欧元升值压力加大，大大影响了欧元区的出口，加上石油和和粮食价格高涨等因素的推波助澜，[30]秦爱华：《〈里斯本战略〉评述-从经济增长角度分析欧盟经济》，《欧洲研究》2008年第6期。以及2008年下半年突如其来的金融危机重挫欧盟经济，也打乱了 《里斯本战略》的实施步伐。其直接后果是，《里斯本战略》提出的到2010年将欧盟建成 “世界上最有竞争力与活力的知识经济体”的战略目标未能实现。[31]姚铃：《从 “里斯本战略”到 “欧洲2020战略”》，《国际贸易》2010年第4期。

与里斯本战略相衔接的海关战略是2001年的 《海关同盟战略》。[32]Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the Economic and Social Committeeconcerning a strategy for the Customs Union，Brussels，COM （2001）51final，08.02.2001.在 《海关同盟战略》中并未明确提及 《里斯本战略》，但是通过对 《海关同盟战略》所提出的各国海关共同战略目标方面进行分析，可以认为其中的 “各国海关行动的协调一致”、“保护欧盟的财政利益”、“海关系统与监管的标准化与简化”以及 “电子海关系统的发展”，可以促进欧盟贸易与商界竞争力，从而贡献于 《里斯本战略》目标。

同时，实施海关战略的 《海关行动方案2013》的序言中抽象地提及了重启后的 《里斯本战略》的目标是 “创造增长和就业”，认为 “《海关行动方案2007》就对实现 《里斯本战略》目标作出了重要贡献 《海关行动方案2013》将继续对 《里斯本战略》作出贡献”。

3.本世纪第二个十年间，《欧洲2020战略》目标下的 《海关同盟演进战略》

《里斯本战略》失败，金融危机给欧盟带来沉重打击，欧盟经济自2008年出现大幅减速，德国、法国、英国等重要经济体悉数陷入衰退。这场巨大打击暴露出欧盟经济自身的结构性弱点。[33]Communication from the Commission，Europe 2020.A strategy for smart，sustainable and inclusive growth，p.5.因此，欧盟认识到，当前是再度转型的时刻，这样才可消除危机的影响和欧盟的结构性弱点，应对不断加剧的全球竞争，而战胜危机的时刻必定是进入新经济的切入点。为此，欧盟提出了 《欧洲2020——为实现智能、可持续和包容性增长的战略》，[34]《欧盟2020战略》于2010年3月初步发布，于2010年6月17日欧盟成员国首脑议会在比利时布鲁塞尔举行，会议审议并通过了该战略。《欧盟2020战略》成为继 “《里斯本战略》”之后欧盟的又一个十年经济发展战略。促使欧盟向智能的、可持续的和包容性经济增长转型。《欧洲2020战略》中指出，为了避免遭遇 “失去的十年”，欧盟正处于经济增长模式转变的关键时刻，未来将确立以知识型、低碳型、高就业型经济为基础的未来十年欧盟经济增长的新模式，突出了三个增长，其中之一是以知识创新、教育和数字化社会为基础的智能增长 （smart-growth），建设 “创新型联盟”（Inno-vation Union），把创新作为欧盟经济未来发展的重要动力，改进科研与创新的组织框架与财政支持，加强和利用科技发明的链式反应。[35]王凯、田学思：《“欧盟2020战略”解读》，《国际资料信息》2010年第7期。

《海关同盟演进战略》虽然颁布于 《欧洲2020》之前，但是在目标与实施措施方面仍然承接和落实了 《欧洲2020》的目标，具体表现在：

第一，《海关同盟演进战略》强化单一市场，提供海关生产率可贡献于可持续发展目标。《海关同盟演进战略》强调欧盟海关是欧盟单一市场中合法货物自由流通与国际非法贸易之间唯一的防火墙。因此，提出强化单一市场和高效海关，增进公共部门的生产率 （在 《海关行动方案2020》中具体细化行动内容），保持行政中的技术进步和创新和促进就业来对 《欧洲2020战略》的目标实现作出贡献，从而贡献于可持续增长 （《欧洲2020战略》的目标之一）。

第二，《海关同盟演进战略》强调竞争力和便利化可贡献于可持续增长。《海关同盟演进战略》通过海关环境和工作方式的现代化 （例如使用以系统为基础的方法，增进工作方式的协调性等），通过无纸化海关环境 （电子海关），以积极的方式进行标准化，来支持欧盟企业的竞争力。通过设计和改进监管系统，减少对货物流动的干预并且将实现其他公共政策目标的行政负担最小化，通过减少守法成本从而为合法的贸易经营者提供便利。这些措施都将给欧盟企业带来活力和更强的全球竞争力，从而贡献于可持续增长目标。

第三，提出打击盗版与假冒可贡献于知识型欧盟 （《欧洲2020战略》的目标之一）。在《欧洲2020战略》和 《海关同盟演进战略》的指导下，欧盟认为对于知识产权与创新的保护必须伴随着有效的知识产权执法机制，有效的知识产权执法对于市场环境与权利人利益保护至关重要，欧盟海关对于制止侵权产品进入欧盟内部市场起到了关键作用。[36]European Commission：Fight against fakes：Increased customs actions boost protection of intellectual property rights（Press release），http：//europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do？reference ＝ IP/11/882＆format ＝ HTML＆aged ＝0＆language＝en＆guiLanguage＝en，20.01.2014.《海关行动方案2020》中提出了当前综合性知识产权战略的条件下在边境上进行知识产权执法从而促进增长与创新，并且在欧洲信息系统及其联盟构成内容中也包括反假冒和反盗版系统 （the anti-COunterfeit and anti-PIracy System，COPIS）。

（二）海关战略与海关行动计划之间的衔接与调整

1.海关战略之间的延续与发展

从欧共体到欧盟的三项海关战略，即1991年 《单一市场背景下的海关同盟》（以下简称1991年海关战略）、2001年 《海关同盟战略》 （以下简称2001年海关战略）以及2008年《海关同盟演进战略》（以下简称2008年战略），虽然名称与实施背景不尽相同，但是其战略目标与具体措施表现出前后衔接与发展的特点。

三者的前后衔表现在：第一，注重对欧盟财政利益的贡献与保护。关税是欧盟层面的预算收入，占到欧盟预算的15%左右，[37]欧盟关税在1997年占共同体所有预算资源的19.1%，1999年降至17%左右，2008年降至15%，2011年进一步降至13%左右。是欧盟预算的重要组成部分。因此，欧盟委员会一直注重要求各成员国海关保护着欧盟的财政利益，并且应当按照国际情势的发展适应海关征税作用的新变化。第二，强调对单一市场的贡献与保护。欧盟1991年的海关战略就是为了适应单一市场的产生而专门设计的，其中几乎每一项具体措施都是为了适应单一市场的新要求所设计的。此后，欧盟单一市场不断发展演进，海关战略始终将保障欧盟单一市场作为其重要目标，并随之发展演进。为了确保在单一市场的统一平等的竞争环境，欧盟始终要求海关立法统一、手续协调、监管快捷有效，积极打击各种欺诈。第三，强调对商界竞争力和贸易便利化的贡献与促进。1991年海关战略指出，海关联盟是为了欧盟公民和企业，为了贸易界和产业界的利益而存在的。因此必须强化与他们的对话，进行的改革应更加充分地考虑经济经营者的要求。此后的海关战略提出，海关需要改进对贸易经营者的服务，提高便利化程度，减少在欧盟的守法成本，从而增强欧盟商界的竞争力。第四，始终关注海关执法的统一与协调，提出各个海关在业务实践中的手续、要求及处罚方法等应当逐步统一或协调。

由于欧盟内外环境的变化，三者相近目标的具体实施措施却存在着发展与变化。第一，在海关立法方面，随着欧盟海关法的发展阶段的不同，1991年海关战略强调完成 《共同体海关法典》；2001年海关战略则关注将有关税则的立法并入共同体一体化税则 （TARIC），并注重海关立法的简化、透明、稳定。第二，在信息技术和计算机系统的开发与运用方面，随着欧盟电子化政府的发展，1991年海关战略仅重在对信息技术等运用的基础设施的设计与投资，并实验性地开发一些早期海关系统。2001年海关战略则提出更高的目标，要求建设电脑化转运系统来促进现代化并且通过CCN/CSI明显更好地利用其他领域中的资源，支持建设非官僚主义的环境，将纸质文件的使用限制在最少的程度，在成员国国内计算机系统之间培育内部可操作性和协同性。2008年海关战略在此方面则提出了全面而具体的电子海关和单一窗口的规划。第三，在国际海关制度与作用方面，根据不同时期工作重点的不同，1991年海关战略希望在国际层面上采取行动通过立法设定数据交换和电子数据传输的共同标准，为其电子化与信息化提供国际基础；同时继续与发展和第三国特殊形式的合作。例如EFTA国家建立欧洲经济区，以及东欧的情势变化需要找到合适的合作方法促进与东欧国家的贸易。2001年海关战略在于确保在与海关相关的国际场合适当的代表共同体 （世界海关组织和世界贸易组织，七国集团等）。2008年海关战略则要求通过增进与国际组织、第三国、其他政府机关、经济经营者及其组织的合作来打击欺诈，增强竞争力、安全与安保。

2.海关战略与海关行动方案之间的衔接与调整

由于存在着三个海关战略和五项行动方案，鉴于篇幅难以一一对应地进行细述。现以2008年 《海关同盟演进战略》与 《海关行动方案2013》与 《海关行动方案2020》之间的关系为例阐述欧盟海关战略与海关行动方案之间的衔接与调整。

《海关同盟演进战略》所设定的五项共同战略目标，即保护力、竞争力、便利化、监控力和合作性，都在 《海关行动方案2013》和 《海关行动方案2020》得以体现。这两项行动方案所设计的如打击欺诈，保护欧盟市场与公民，保护欧盟财政利益，增强商界竞争力，便利贸易等行动内容能致力于 《海关同盟演进战略》所设定目标的实现。同时，《海关行动方案》之间也前后衔接，并根据不同发展情势作出适应性调整。

《海关行动方案-2013》除了继续推行 《海关行动方案-2007》的框架内有关行动的进行外，其所设定的总体目标与特定目标与 《海关同盟演进战略》几乎完全相同。同时，其还考虑到为了实施 《现代化海关法典》，要求共同体内的海关机构形成一体化运作，行动的重点在于从2008至2013年期间分阶段实施欧盟海关环境电子化。

与 《海关行动方案2013》不同的是 《海关行动方案2020》计划在特定种类行动中采取了不同于 《海关行动方案2013》的变化，包括一些新的联合行动工具：（1）专家组是合作，汇集专家意见和/或处理业务行为的结构性形式。专家组可以是非常设的或常设的，并且可以接受诸如在线协作服务、行政协助以及基础设施和设备设施方面的支持，从而支撑某项行动计划的实现和成功。（2）公共管理能力建设活动将支持海关面对某些特殊的困难，例如缺乏知识、专家意见，组织性的或任何其他缺陷，这些缺陷可以通过由伙伴国和或委员会官员提供的定制的支持行动来予以克服。（3）标杆管理行动或指导组不再在联合行动列表中明确提及，因为这些内容可被视为在特定领域中用识别最佳实践以揭示改进或计划行动的协调和指导的具有特定目的的项目组。（4）国内义务与联盟义务的调整与分配，就欧洲信息系统而言，《海关行动方案2020》将系统中联盟与各成员国的所负担的义务进行再分配，从而有利于加快项目的建设效率。

（三）欧盟海关战略采取了软硬结合的开放协调机制来实现战略目标

1.海关战略的开放协调机制

欧盟在其三个海关战略都是通过从立法到政策，从目标到具体项目措施综合运用的开放协调机制以实现其设定的目标。欧盟海关战略的开放协调机制包括四个基本要素：（1）制定欧盟海关中长期政策目标和指导方针，并设定实现这些政策目标的具体时间表；（2）建立满足不同成员国和部门需要的定量、定性指标 （indicators）和基准 （benchmarks），建立最佳实践和标杆管理的方法：（3）各成员国和地区根据各自情况，设定一定的灵活性，通过制定具体目标、采取具体措施，将欧盟上述指导方针转化为国家、地区甚至地方政策；（4）海关战略和行动方案都进行定期监督、评估和同行评价，形成一个相互学习的过程。[38]朱贵昌：《开放协调机制——欧盟应对成员国多样性的新智力模式》，《国际论坛》2010年5月。因此，欧盟海关战略的开放协调机制是一个以目标为导向的、进程灵活的协调机制。[39]参见朱秋沅：《贸易安全与便利视角下欧盟海关发展新趋势》，载陈晖主编，《海关法评论》（第三卷），法律出版社2013年版，第63页。

2.多层次方法综合协调

这些方法与措施中既包括可以在欧盟所有成员国直接普遍适用的理事会条例和委员会条例，如 《共同体海关法典》及其实施规定，也有需要有成员国转化，以达到所要求的实施效果的指令，还有针对具体海关事项的决定，此外，欧盟还使用指南、方案等帮助贸易经营者了解和使用复杂的海关立法。

同时，欧盟运用分阶段的海关行动方案来规定各成员国海关实现公共行动目标与步骤，也会软性地指导、约束进出口贸易商同时，欧盟在不断扩容的过程中，这些软法规则还会直接指导潜在的或候选的加入国海关的法律制度与发展方向。

3.高效务实的执行力

海关战略和海关行动方案会由欧盟理事会和委员会对项目实施效果进行评估或审查，以保障实施。具体表现为：第一，欧盟理事会在2008年通过 《海关同盟演进战略》时要求欧盟委员会在2011年对战略的实施情况进行报告。欧盟理事会在委员会报告的基础上对该战略的实施进展作出结论。[40]Conclusions on the Progress on the Strategy for the Evolution of the Customs Union，Brussels，10and 11December 2012.第二，海关行动方案的实施也需要进行日常监督和定期评估。例如 《海关行动方案2020》由欧盟委员会和各成员国负责组织与协调，并由欧盟委员会和参与国共同监督实施。欧盟委员会设有税务与海关同盟总司，主管海关事务。税务与海关同盟总司下设海关政策组 （现为海关政策、立法关税组）。欧盟委员会应定期知会海关政策组，使其了解计划实施的措施。行动方案需要进行中期和终期评估。《海关行动方案2020》委员会应当在不晚于2018年年中以前，就计划行动目标的实现，资源利用的效率和计划在欧洲的增值情况作出中期评估报告。委员会还应当不晚于2021年底以前就计划的长期影响的效果的可持续性作出终期评估报告。