我国自然灾害救助制度的困境与出路探讨

刘秀霞

摘要：中国自古以来就是自然灾害频发的国家，自然灾害给国家和人民带来巨大的损失，灾害救助工作复杂而艰巨，党和政府高度重视。目前，我国的灾害救助工作已取得了举世公认的成就，但在实施的过程中暴露出诸多问题。针对我国灾害救助制度面临的困境，从而提出有效的对策建议，进一步建立和完善我国的自然灾害救助制度。同时也对构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。

关键词：自然灾害救助；困境；出路

自然灾害是一个永恒的话题，人类社会的各个时期都伴随有自然灾害的发生。近年来，我国的自然灾害救助工作已取得了举世公认的成就，并切实解决贫困人口的基本生活需要，促进人类文明的不断进步。但在实施的过程中也暴露出诸多问题。这就要求各级政府不断增强应对自然灾害的能力，正是在这种背景下，对自然灾害救助制度研究具有重要的现实意义。

一、我国自然灾害救助制度面临的困境

（一）救助资金有限，地区间差别大

救助资金短缺问题影响我国社会救助工作的开展，同时也成为严重制约着我国社会经济发展的基本因素。灾后重建工作是一项庞大的系统工程，需要投入大量的资金，而政府提供有限的灾后救助资金是不能满足灾区的恢复重建需要。同时，不同地区之间救助资金的标准差别很大，越是经济比较发达的地方，政府财力状况相对较强，适当的或更少的救助对象，可以基本满足灾民的需求。但越是贫困的地区，经济落后，许多贫困人口需要救助。因此，产生一种恶性循环，资金问题无法彻底解决。“不同地区間的救助标准差异过分悬殊，差别较大，如特困户每人每月有的仅有5元，有的高达20元。”①

（二） 我国灾害保险事业的缺失

我国不断遭受自然灾害的洗礼，灾害带来的影响涉及到社会发展的各个方面，而且巨灾保险在灾害救助中赔付率相对较低。这主要是因我国灾害保险制度不完善，保险索赔主要针对于企业，并且保险覆盖范围面较窄、种类单一、保障的程度相对不高。面对巨灾，利用保险手段来分散保险风险的能力比较有限。加之，受多方面因素的影响，集体和个人参加保险的比例不高，只有一部分灾害事故损失通过保险获得补偿。灾后重建需要大量资金主要依靠政府救助、民间组织援助以及亲戚救济是远远不够的。因此，在我国巨灾保险制度的科学性还需要进一步提高。

（三）灾害救助的相关立法滞后

我国灾害救助的相关立法体系建设还于初级阶段，还未建立统一、完备的防灾、减灾基本法来保障。目前，我国已颁布了30多部关于灾害救助方面的法律、法规及条例，但这些都是针对某一种具体的灾害，并不是统一处理灾害救助的基本法。关于防灾、救灾方面的法律制度没有以法律、或法规的形式确定下来，而是体现在各级党政机关文件中，并且零乱、不系统。因而，一定程度上影响灾害的救助工作的发挥。当重特大自然灾害发生时，没有统一的救助法做指导，各个救灾部门在实施救助过程中的责任、权利都没有明确的划分，从而导致各部门之间相互推诿，这样社会救助工作出现无法可依、无章可循的状况，同时政府和民间力量在灾害救助中不能很好的发挥应有的作用。

二、优化我国自然灾害救助制度的主要路径

建设有中国特色的灾害管理和灾后救助制度，我们既要学习借鉴国外的先进经验和成功做法，又要从我国的实际国情出发，从而最大程度的减少自然灾害带来的重大损失。因此，基于前文所讲的我国灾后救助中暴露出来的问题，并进一步提出完善我国灾害救助制度的基本路径

（一）建立完善的自然灾害救助法律体系

为了使我国灾害管理和灾后救助工作顺应时代发展的潮流，迫切需要建立完善我国灾后救助的法律体系，规范国家对灾害救助工作的管理与监督，使自然灾害救助工作尽快走向规范化、法律化及制度化的轨道。我们需要尽快制定并实施综合性的《灾害救助基本法》。该法律应该由我国最高权力机关制定，并对灾害救助的政策、基本的原则、基本的法律制度做出详细、全面、系统的规定。因此，它不仅成为我国灾害救助的基本法，同时也在社会保障体系中发挥着重要作用的法律。

（二）增强灾害保险事业的发展

“据统计，发展中国家在各种突发事件中的受灾人数和死亡人数，以及因各种灾害所造成的经济损失和国民收入之比均高于发达国家20倍以上。”②从全球来看，越是经济落后的国家自然灾害频发，灾害造成的损失高于发达国家，若是处理不妥当，就有可能影响社会的和谐稳定，因此，有效规避各种风险，应鼓励保险事业的发展。国家要及时、科学、合理地颁布灾害保险方面的相关政策，对有些自然灾害比如地震、海啸、洪水等实行强制保险；不断研发保险的新种类，满足人们的需求；加大宣传力度，提高人们的意识，鼓励他们参加投巨灾保险，从而分散灾害带来的风险；扩大保险的覆盖范围，比如农作物的减产、房屋倒塌等；用科技手段加强保险公司对灾情的调查和监督工作。

（三）解决灾害救助资金方面的问题

首先，加大灾后专项救助资金的投入。对于灾后住房、教育、医疗等加大救助资金的投入力度，不断提高灾害救助管理水平，积极稳妥、高效、有序地推进灾后救助制度建设。

其次，建立多渠道的筹集救灾资金，进一步完善社会捐赠政策，加强慈善宣传力度，积极参与慈善捐助活动；增加福利彩票销售，充分利用彩票筹集救灾资金；科学、合理地运用财税优惠政策，扩大税收支出，充分鼓励社会组织对灾区的捐助和援助，为灾后重建提供资金保障。

最后，对救灾资金进行科学管理。从某种意义上来讲，救灾资金可以说是灾民的救命钱。其有效的运行、管理和合理的使用问题不仅关系到每个灾民的切身利益，而且关系到国家的前途命运与社会的稳定。因此，国家应该成立专门管理救灾资金的部门，负责管理救灾资金的科学运行、合理使用、分配等，形成一个长期稳定、快速的救灾资金进出制度。于此同时，根据当地经济发展的实际情况适当的提高救助资金的标准，从而，及时解决灾区人民的基本生活问题。

（四）重视灾民的心理救助

自然灾害不仅对人类带来大量的经济损失，而且对灾区的人民带来短期的或长期的巨大心理伤害，尤其是老人和儿童，他们更需要精神上的关心和安慰。针对这种情况我们应该采取积极有效措施。

首先，在法律方面，国家应该出台精神卫生方面的法律，把灾后心理救助工作纳入到灾后救助体系之中，从而，提高心理救助工作在灾后救助管理体系中的地位。

其次，国家利用媒体开展宣传，在自然灾害多发的地区，平时要定期性开展心里救助的专题讲座。同时，“医院、研究所等专业组织应该负责的是对心理问题的专业处置解决以及对非专业工作人员的培训，这些机构的作用能得到较大限度的发挥，很大程度上依赖于政府组织管理体制的效率和资源整合分配情况”③

最后，灾后心理救助工作是一项长期的、复杂的系统工程，而我国目前从事心里救助工作的专业人才非常短缺，国家应加大力度为心理救助的培养单位和相关部门提供足够的资金帮助，切实保障灾害救助工作的顺利开展。

总之，我们应该不断建立和完善我国的自然灾害救助制度，不断提高灾害救助与管理水平，增强整个社会的防灾减灾意识及灾害救助能力，构筑起一个全方位、多层次、综合性的自然灾害救助制度。最大限度地降低自然灾害给人类造成的损失，维持和保障灾民的最低生活需要，重建美好家园。（作者单位：四川西华师范大学）

参考文献：

[1]杨团.张时飞.当前中国农村五保供养制度的困境与出路[J].江苏社会科学，2004（03）.

[2]何爱平.区域灾害经济研究[M].中国社会科学出版社2006年版，第2页.

[3]张永理.《突发事件的心里危机干预》.《瞭望》，2007年第48期第64页.

[4]郭剑平.从汶川地震看我国自然灾害救助体系的健全[J].河海大学（哲学社会科学版），2009（1）.