我国铅排放制度的演化分析:基于制度演化理论的视角

柳亦博，李 倩

(1.北京师范大学政府管理学院，北京100875;2.山东省标准化研究院，济南250014)

改革开放三十多年来，我国社会与经济高速发展，人民生活水平极大提高，但与此同时，环境污染问题日益严峻。历史累积污染所造成的环境问题正阻碍和制约着我国当前社会和经济的进一步发展。尤其是近年来，历史累积环境污染以及由工业化引发的新型环境污染对人体造成的健康损害呈现出日趋恶化的态势。以铅污染为例，我国目前已连续发生多起铅污染事件，对人民群众的身体健康情况造成严重威胁，引起了社会的广泛关注。从2006年甘肃徽县铅污染事件引发社会对铅排放制度的广泛关注开始，至2012年我国已发生了30余起环境铅污染事件，其中在2009年和2010年的爆发高峰期，分别发生了9起事件和8起事件，2012年也至少发生了3起铅污染事件。这预示着血铅超标事件并未离我们远去，而且有愈发复杂、愈发难以控制的趋势，其爆发频率之高令人震惊［1］。环境保护部部长周生贤曾指出“有关重大项目社会风险评估的法律不健全、机制不健全”是造成环境污染事件频发的主要原因之一。铅排放环境管理制度的不合理、不健全正是造成我国铅污染事件频发的主要原因。本文拟通过对现阶段大气铅污染现状及铅排放环境管理制度的分析，运用诺斯的制度演化理论构建我国铅排放制度的演化模型，分析我国铅排放管理制度的演化过程，并根据模型预测我国未来铅排放制度的演化趋势。

一、我国铅污染现状及铅排放制度

铅在人体内低浓度长期积累，可导致神经系统、呼吸系统、血液系统、免疫系统和消化系统的损伤，对肾脏和心脏等器官产生损害。铅污染对儿童影响尤其大，其对神经系统病变和智力发育造成的损伤，一旦产生便不可逆转。大气污染是铅暴露的主要途径，而大气环境产权的不清晰，直接导致了我国长期铅排放状态下，必然会造成高昂的社会交易费用，包括健康的损失、医疗费用、诉讼费用、谈判费用、治理费用和维护费用等等。企业违规排放、地方政府盲目追求地方经济发展、相关部门监管及应对不力、职工卫生防护意识薄弱等是造成铅污染事件频发的重要原因。例如2009年陕西凤翔血铅事件中当地多名儿童被检测出血铅含量超标，由于信息不对称、地方政府回应不积极等多重因素，社会矛盾升级，最终爆发群体性事件。情绪激动的村民堵路并围堵了当地排铅冶炼企业的大门，致使该企业无法正常生产。此类事件的发生无疑会使社会总体交易费用激增，影响我国社会稳定和经济发展。

图1:我国历年第二产业总产值和大气铅排放量

我国环境中的铅污染主要来自于工业排放对大气环境的污染。图1清晰地表明，改革开放以来我国第二产业呈现出持续高速发展态势。在相对技术优势并不明显的情况下，第二产业高速发展的内生动力正是大量而持续的高投入，这种粗放型的发展模式对我国环境所积累的破坏性，在今天逐渐凸显出来，正制约着我国经济和社会的可持续发展。

图2是对我国近30年大气铅排放总量的估算统计。从1990年到2009年的20年间，我国大气铅排放量约为20万吨。在1991年和2001年处于增长趋势的大气铅排放量经历了两次波动，这主要是受到我国汽油铅含量降低及使用无铅汽油代替含铅汽油的影响［2］。20世纪90年代我国大气铅年均排放量约为12600吨，2000年至2009年的年均排放量约为7100吨。图1和图2表明上世纪90年代我国第二产业产值稳步提升，但由于汽油铅含量的降低(由0.64g/l降为0.35g/l)，铅排放量有一定程度的下降。2000年之后，我国第二产业生产总值出现进一步大幅提升，但与此同时，无铅汽油开始替代含铅汽油，使得大气铅排放量有了明显的下降。总体来说，受到节能减排等政策的影响，2000年之后我国大气铅污染物的年排放量比90年代减少了约5400吨。

根据我国《大气污染物综合排放标准》(GB16297－1996)的规定，铅及其化合物的最高排放浓度为0.7 mg/m3。这意味着即使所有企业都达标排放，每年排放到大气中的铅也有几千吨之多。在年排放量约为7600吨的2006年我国至少发生了3起血铅超标事件，2007年发生了3起，2009年9起，2010年8起，2011年4起，2012年3起。这充分说明由于铅排放的累积作用对人体产生的环境健康影响正在逐渐显现，我国现行的铅排放环境管理制度尚不足以应对新的经济和社会发展现实。

图2:1990－2009年我国铅排放结构变化

我国在1987年制定了《大气污染防治法》，并于1995年和2000年对该法作了两次修订。在大气污染排放标准方面，我国原有的大气污染物排放标准包括《工业“三废”排放试行标准》(GBJ4－73废气部分)、约十几个行业性国家大气污染物排放标准(大多于1983－1985年制订)和若干个省、市地方大气污染物排放标准。由于行业性国家大气污染排放标准所含的污染物项目较少，我国在1996年实行了《大气污染物综合排放标准》(GB16297－1996)，作为除锅炉、水泥厂、火电厂、炼焦炉、工业炉窑等重点排放行业之外的大气污染物排放应当执行的标准。为了减少汽车尾气对大气环境的铅排放，国务院在1993年出台了《汽车大气污染排放标准》(GB14761.1－14761.7－93)，并于1995年1月1日起正式实施。2000年7月1日起，国内市场全部改售无铅汽油。这一制度的推广有着标志性的意义，从图1我们可以看出，无铅汽油的全面使用使得2001年的铅排放量大幅度下降，比2000年减少了80%。随着我国大气铅污染排放的变化，铅污染管理制度也应随之调整。目前，我国正在逐渐细化各种行业的铅排放制度，以适应对行业铅排放污染防治的各种要求。

二、诺斯的制度演化理论

经济学、政治学和社会学领域的学者对制度演化的研究均有建树，其中，诺斯所提出的制度演化理论是运用较为广泛、体系相对成熟的一套分析理论。根据诺斯的研究，制度是一个社会运行的规则，它构造出了人们在社会、经济或政治方面发生交易的激励结构;制度演化决定了社会演进的方式;“制度的作用是显而易见的，由于日常生活中的人们面临各种不确定性，带来相互交易的困难，因此，需要一些制度来形成稳定的结构，以弱化环境的不确定性，降低交易成本。”［3］诺斯在制度研究的早期(North，1973;1981)通过修改“理性人”假设，成功地将“制度”范畴纳入新古典成本——收益分析框架，提出了包括产权、国家、意识形态在内的制度变迁理论。在解释制度变迁时，诺斯基本遵循了标准的供求分析框架，假定存在一个制度供给方和制度需求方，通过制度市场进行交易，从而实现制度均衡，制度变迁就表现为从一个均衡状态向另一个均衡的调整过程［4］。20世纪90年代之后，诺斯发现基于新古典范式的制度演化理论无法合理地解释现实世界的制度演化活动，无力解决动态制度变迁所面临的一些理论问题，其关键原因在于它忽视了人类社会面临的普遍不确定性及制度的复杂性问题，也缺乏对学习过程及其认知基础的分析。他指出，经济主体的想法和意识形态在制度变迁中是起作用的，而制度则决定着它们能在多大程度上起作用。想法和意识形态决定了主观的精神世界，这一精神世界是经济主体用来解释他们身边的真实世界并采取决策的基础［5］。诺斯的制度演化理论中，最为核心的三个概念可以概括为认知、不确定性和学习这三个要素，制度的演化过程就是演化主体在不确定的现实世界中通过不断共享学习来完成对认知的更新，从而使得制度相应地不断更新演化。

(一)认知的引入

认知的形成是人们行为产生的逻辑起点，所以对认知模式的研究构成了制度演化分析的基础。在结合了哈耶克的相关研究之后，诺斯将制度视为人们认知活动交流的产物，从长期来看，制度会使人类学习并发展，进而又形成新的制度(Schmid，2004)［6］。同时，诺斯开始逐步探索制度演变过程中当事人的认知状态，关注当事人在制度演化的过程中的认知变化对变迁路径所产生的影响，并把这种认知变化视为理解制度演化的关键点。这里所提到的认知，即为人们在对客观环境中铅污染程度及危害进行知识和信息汇总、加工最终形成观点的一个过程。相应地，认知模式就是个体掌握知识和想法形成的模式。制度经济学倾向于将人们的行为看作是人们从自身的选择集合中挑选出能使自身达到效用最大化的行为，而无论是选择集合的形成，还是各种行为所产生的效用的赋值，都与人们的认知有关。认知能力的差异是人类行为具有多样性的主要原因，而这种行为的多样性与多变的生态环境相互影响，最终成为当前人类面临的高度复杂、高度不确定的社会现实。

(二)不确定性的引入

诺斯认为，现实世界中充满了不确定性。纵观历史，不确定性主要集中在物质环境，但是随着科学和技术的发展，人类越来越加强了对环境的控制，当人类逐渐获得了对自然环境的更大控制力时，因人类的相互作用以及由此造成的人文环境的不确定性具有压倒性的优势(North，2003)。从制度的主体来看，“制度的主体是不断变化的”，由于制度的产生是制度博弈各方所达到的一种均衡，每一次制度博弈的均衡，只是向帕累托最优状态逐步靠近的某一个节点。

制度主体的构成在变化，各主体力量也时刻发生着变化，这使得制度主体处于不断变化之中。从制度的客体来讲，制度客体的构成也处于不断变化中。首先，由于制度主体具有能动性，制度主体在确立制度客体和制度内容上有相当大的自主性，不同的制度主体必然会选择不同的客体。其次，由于社会经济处于不断发展变化中，使社会成员的结构也处在不断的变化中。第三，由于制度环境处于不断变化之中，从而导致制度的变迁，最终也会引起制度客体的变化。从制度的形成来看，制度终是由“人”通过不同的顶层设计完成的。由于人所拥有的知识是有限的，这就决定了其对社会、自然运行规律认识的有限性，即使是最高明的制度安排也不可能面面俱到。作为人为制定的制度，几乎不可避免地会存在这样或那样的缺陷，影响制度绩效［7］。

(三)学习的引入

诺思等人(Mantzavinos、North ＆ Shariq，2004)进一步区分了两种层次的学习，即个人层次的学习和社会层次的学习。从个人层次的学习转向社会层次的学习时的首要概念是共享学习。共享学习可以分为静态的和演化的。在静止状态下，个人为了解决社会文化环境中的问题必须与他人交往，从而形成共享心智模式;共享心智模式的演化则包括了理论知识通过外在符号的代际传递和实践知识通过模仿的传递。为了更好地理解知识的传承与积累，制度可以被视为解决知识分工引起的知识的协调和使用问题的工具，还会通过竞争强度决定学习的速度。因此，诺斯认为，个体的学习就是个体单独或者在集体背景下决策或选择的情形，这是诺斯考察个体学习的真正意图，也是他的制度演化理论的起点(North，2004)。

我国铅排放制度的演化过程，是从初期的“摸着石头过河”式逐步向“科学发展可持续”式转变，帮助制度演化主体完成这一转变的主要动因，是社会层面对铅污染问题的认知改变。初期人们并不了解铅污染带来的危害性，所以制度演化相对缓慢、滞后。在自然科学进步之后，通过共享学习，人们对铅污染问题有了新的认知，铅排放制度也随之演化。这一过程，可以用诺斯的制度演化理论来分析，并相应地构建出铅排放制度演化模型。

三、我国铅排放制度的演化模型

诺斯认为，制度构造了人们在社会、政治和经济方面发生交换的激励结构，制度演化的路径决定了社会演进的方式［8］。制度演化的过程就是制度的转换、替代和交易的过程，是一个更高效、更合理的新制度替代旧制度的过程，这一过程会受到技术革新和社会认知等条件的约束。根据诺斯的制度演化理论，导致铅排放制度迟迟未能顺利演变的原因，不仅仅是由于大气环境的产权不清晰使得监管乏力，更重要的原因是铅对人体健康影响的积累和潜伏性，使得制度变迁主体在早期根本没有认知到铅污染的危害性，即使少数专家学者认识到了铅污染的危害，在上世纪80、90年代我国社会网络中信息嵌入和传播的路径相对匮乏，个人层面的认知想要通过共享学习上升为社会层面的认知所需要的时滞，也比互联网时代所需的时滞要长得多。因此直至2006年，我国发生的铅污染群体性事件才开始得到社会的广泛关注，也引起了人们对我国铅排放环境管理制度的广泛思考。

限制和规范我国铅排放的制度供给是随着社会对铅污染危害的认知变化、客观生态环境的变化以及制度演化主体相互博弈这三个主要因素共同合力来不断引导和推动的演化过程。而这三个主要影响因素中，对铅污染认知的变化是铅排放制度演化的逻辑起点。基于上述理论分析，本文根据我国铅排放制度演化的历史，结合我国环境铅污染的实际情况，将诺斯的制度演化理论运用到铅排放制度变迁的考察中，构建出我国铅排放制度的演化模型，如图3所示。

图3:我国铅排放制度演化模型

我国现行的铅排放制度多数已经无法适用于新的社会环境，且排放标准也存在不科学的内容，无法满足复杂多变的现实制度需求。这种合理制度的缺位会使保护公民权利的难度上升。巴塞尔早在1989年就曾提出“任何权利都不是绝对的，它依赖于被赋予该权利的人所作的保护其权利的努力。”［9］当某种行为所采用的技术服从“双值逻辑”(要么使用这种技术并产生可度量到的结果，要么不使用这种技术从而不产生任何可度量到的结果)，那么权利是可以具体界定的;若采用的技术服从“多值”甚至“连续”逻辑，则权利界定的难度就会很大，或者界定的交易费用很高。我国公民的“呼吸新鲜空气”和“饮用清洁饮水”的权利就是有弹性的，很难界定铅排放企业把空气和水源污染到什么程度算是侵犯了公民的权利。所以，在正式制度无法清晰界定的领域，真正约束和规范人们行为的是非正式制度。在本文所讨论的铅污染问题中，这种非正式制度即社会对铅污染问题的环保意识。社会层面的铅污染环保意识的构建，源自个人向社会的学习共享和认知转化。

认知的变化与环境的变化是相互影响、相互联系的。认知的变化包括两个层次，首先是学者、地方政府领导和相关企业高层精英等有识之士率先注意到铅排放过量的问题，从而引发其个人层面的认知变化。根据诺斯的共享心智模型(shared mental model)，这种个人层面的认知变化是当事人从外部环境中获取和推理信息的一个缓慢的直接学习过程。从个人层面的认知转向社会层面的认知则是相对较快的间接学习过程，需要在复杂社会网络中共享学习，形成共享心智模式，使得社会层面的认知随之发生改变。“共享心智模式的演化则包括了理论知识通过外在符号的代际传递和实践知识通过模仿的传递。”［4］客观生态环境的变化，如铅污染程度的上升导致污染区居民血铅含量超标，会激发社会层面对铅污染问题的认知改变，从而倒逼制度演化主体主动地改变现行的制度供给以应对新的问题。演化的各个主体在经过一系列博弈之后形成新的制度供给，使得激励结构相应地发生变化。这种博弈也是一个复杂的利益整合的过程，涉及政府、排铅企业和社会环保组织之间的相互角力。

制度供给主体在整合和协调了多方利益之后，会向社会提供一套新的铅排放制度。制度的革新导致激励结构的变化，制度供给结果是否均衡，取决于激励结构变化是否积极有效地释放了各个制度演化主体的创造力和组织活力，是否使得生产要素合理流动。如果激励水平的变化不能达到新的制度均衡，则影响制度变迁主体的内源变量和外源变量会共同对制度演化主体施压。这里的内源变量所指的内容包括:铅排放制度的效率、制度的性质、制度演化的路径依赖等等;外源变量所指的内容包括:公共政策的取向、舆论导向、企业对制度的认同感、社会组织的合作意愿等等。此时，政策制定主体，尤其是中央政府会受到来自公民、企业、社会组织和客观环境等多重力量的夹逼，迫使它改变现行的制度供给结构。但制度供给想在短时间能达到均衡是非常困难的，需要经过几轮制度试错才能使制度效率更接近“帕累托最优”。诺斯曾指出:“即使在最发达的经济中，正式制度安排也只是决定选择的总约束的一小部分，人们生活的大部分空间仍然是由非正式制度安排来约束的”［8］。所以，非正式制度(1)的先验性在这里就为节省社会交易费用发挥了极大的作用，为正式制度的演化指明了方向。非正式制度的形成，依赖于社会对铅污染问题的正确认知。当铅污染的危害性被全社会认知之后，约束和规范铅排放的非正式制度就会自发地形成，并嵌入到社会网络中，借由社会组织、公共媒体、互联网络等形式广泛传播，最终由制度演化主体经过立法程序将约束企业的铅排放制度确立为正式的、具有强制性的法律法规。

制度供给与制度需求之间的矛盾导致了现实环境问题频发、环境可循环能力下降和经济可持续发展能力的弱化。为了真正实现经济的绿色增长、保证社会的和谐稳定，需要摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的传统应对模式，从制约我国经济和社会顺利转型的症结入手，有效推动我国制度演化主体对铅污染的认知变化。政府与社会组织作为铅排放的监管主体，应结合环境科学的前沿成果，不断更新铅污染对生态环境和人体健康危害性的认知，并着力消除公众与排铅企业之间的信息不对称。只有让公众了解到铅污染的危害性，才能消除群众的恐慌情绪，消解潜在的社会矛盾，在全社会形成正确的环境保护意识。这种意识的深植正是非正式制度嵌入到社会中的过程，也是铅排放制度完成不断演化和自我超越的过程。

四、我国铅排放制度演化的发展方向

我国铅排放制度的演化模型，结合目前铅排放制度的特点，可以对我国未来的铅排放制度演化做出粗略地方向性预测。目前，限制和规范我国铅排放的制度，是建立在保护生态环境的价值层面。环境监测在具象化时主要针对的是生态环境的质量，并未涉及到铅污染对周边人群健康风险的监测和防控，也没有形成完善的铅污染监测机制。单纯从铅排放量的角度去规制，而不把排放情况和人体健康联系起来，限制了监控的效果。随着科学技术的进步，以及信息化的高速发展，社会网络中共享学习的交易费用大幅度下降，人类对铅污染问题的认知随之进一步加深，铅排放制度的演化也将改变目前的制度结构，转而更加关注人的健康风险，由单一关注责任和结果的质量管理转变为综合考量过程和全局的风险管理，建立环境与健康的预防、预警和干预机制，从源头上尽早发现与控制环境健康风险。

注释:

(1)此处的非正式制度，是指社会公众对铅排放的环保意识、环保伦理、风俗习惯等。

［1］刘鉴强.中国环境发展报告:2013［M］.北京:社会科学文献出版社，2013:91－100.

［2］Qian Li，Hongguang Cheng.The estimated atmospheric lead emissions in China:1990 － 2009［J］.Atmospheric Environment，2012(7).

［3］周业安.制度演化理论的新发展［J］.教学与研究，2004(4):63－70.

［4］刘和旺.不确定性、学习与制度演化:论诺思的制度演化理论［J］.生产力研究，2006(6):27－29.

［5］章华.认知模式与制度演化分析［J］.浙江社会科学，2005(4):52－58.

［6］刘和旺.行为经济学视角下的制度演化理论［J］.经济学动态，2005(11):85－89.

［7］董立淳.中国农村合作医疗制度演化机制研究［D］.天津:南开大学博士论文，2009.

［8］道格拉斯.C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海:上海三联书店，1994.

［9］汪丁丁.制度创新的一般理论［J］.经济研究，1992(5):69－80.