新型农村社会养老保险试点跟踪调查——以河北省鹿泉市为例

张昆玲，曹玮丽，许爱青

（石家庄学院 政法学院，河北 石家庄 050035）

新型农村社会养老保险试点跟踪调查
——以河北省鹿泉市为例

张昆玲，曹玮丽，许爱青

（石家庄学院 政法学院，河北 石家庄 050035）

河北省石家庄市首批新型农村社会养老保险试点县（市）——鹿泉市部分农村的参保情况是：新农保的参保率较高，但个人选择的缴费标准普遍偏低，少部分人缺乏对政策的深入了解；缺乏相应鼓励政策，中青年农民的参保意愿不强；集体补助不到位，政府财政存在隐性压力等。因此，必须加大对新农保政策的宣传，使党和国家的惠民政策真正深入人心；提高新农保补贴标准，合理增设个人缴费档次，鼓励长缴多缴，提高中青年农民参保的积极性；大力发展集体经济，进一步完善相关法律法规和制度设计，保证新农保的集体补助，打通政府财政压力的释放通道，促进新农保健康、稳定、可持续发展，真正使农民“老有所养”。

河北省鹿泉市；新农保；可持续发展

“建立新农保制度，是一项宏大的社会系统工程，是一项艰巨复杂的工作任务。能否顺利推进和完善这项制度，取决于农村经济社会发展水平，取决于中央和地方财政的支付能力，也取决于农民的认识和接受程度。”[1]2009年6月，国务院决定在全国10%的县（市、区）开展新一轮的农村社会养老保险试点工作，要求建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”的新型农村社会养老保险制度（下称“新农保”），力争在2020年以前实现全面覆盖。2009年11月，河北省确定了18个首批试点县（市），鹿泉是石家庄市唯一被列入的首批试点县（市）。为了掌握新农保实施的基本情况，并深入分析相关问题，推动河北省新农保工作的全面可持续发展，课题组对鹿泉市下辖的寺家庄乡岗上村、寺家庄村、东营村以及铜冶乡永壁村、石井乡黄岩村、大河乡曲寨村等进行了跟踪调研。

一、鹿泉市农民参加新农保的基本情况

鹿泉市（原获鹿县）2009年被国家定为首批新农保试点县（市），截至2012年6月底，实际缴费人数达到21万多，共收缴保险费2.1亿元，为60周岁以上的老年人发放养老金3 510万元；参保率达99.22%，高于同期河北省的参保率95.37%。（详见表1）

表1 2010-2012年鹿泉市新农保参保情况

二、研究方法及样本数据

本研究在河北省首批新农保试点的鹿泉市部分乡村进行调查，选取16岁及以上具有农村户口的人为研究对象，共发放问卷150份，回收有效问卷134份，回收率为89.3%。在收集资料过程中主要采用结构访问法以保证问卷质量，并用SPSS软件对这些资料进行统计分析。

（一）被调查者基本情况

被调查者的详细情况如表2所示，剔除缺失值后包括男性59人，女性73人，所占比例分别为44.7%和55.3%。被调查者中48.1%为青壮年，35.6%为46-59岁的中年人，16.3%为60岁及以上的老年人，年龄覆盖面广且比例较为合理，问卷代表性比较好。在受教育程度方面，被调查者以初、高中毕业为主，也有小学及以下和本科以上学历者，这和受访者较大的年龄跨度有关。

（二）被调查者对新农保政策缴费标准和领取标准的了解程度

在回答 “是否清楚新农保政策的缴费标准和领取标准”时，只有12.2%和16.8%的农民表示“非常不清楚”，主要是一些老年人；18.3%和24.4%的农民表示“比较不清楚”；37.4%和34.4%的农民表示“一般清楚”；25.2%和19.8%的农民表示“比较清楚”，但还停留在浅层次的认识上；6.9%和4.6%的农民表示“非常清楚”（如表3所示）。总体而言，大部分农民对新农保政策的缴费标准和领取标准有所了解，但了解程度还远远不够。造成这种情况的原因主要有两个方面：一是农民整体受教育程度不高，二是工作人员对新农保政策的宣传力度不够。

表2 新农保被调查者基本情况

表3 对新农保政策的缴费标准和领取标准的了解程度

（三）农民获知新农保政策的主要渠道

调查显示，76%的农民“了解新农保政策的主要渠道”是村干部的宣传，7.7%是乡镇农保工作人员的介绍，6.2%是 “听已经参加过的人讲”，6.2%是从其他村民那儿获知，3.9%是通过其他渠道了解。由此可见，尽管农民获知新农保政策的渠道很多，但最有效的方式是村干部的宣传。（详见表4）

表4 对新农保的了解情况

表5 新农保参保状况

三、新农保试点中存在的主要问题及原因

鹿泉市新农保试点工作的有序开展，为新农保在全省实现全覆盖积累了有益的经验。由于各种主客观因素的制约，新农保这一惠农政策的连续性与全覆盖工作仍面临着一定压力。

（一）参保率较高，但少数人心存疑虑

2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》第二十一条虽然明确规定了“参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇”[2]，但在“坚持政府主导和农村居民自愿相结合”[3]参保的情况下，本次调查数据显示仍有9.8%的人没有参保 （见表5）。研究表明，家庭收入并没有对农民参保产生决定性影响，也就是说现有的缴费标准在绝大部分农民能承受的经济负担范围之内。少数农民之所以没有参保，主要是对现行新农保政策缺乏信心，存在不同程度的疑虑，主要集中在两点：一是新农保政策虽然在全国范围内大规模实施，但各地在具体操作中存在很大差异，从而带来认识上的一些困惑。二是实施时间较短，立法不够完善，一些农民对这项政策能实行多久以及效果怎样持观望状态，不愿意贸然参与。

（二）缺乏对政策的深入了解

按照河北省新农保政策，除完全丧失劳动能力的重度残疾人由政府代缴81元并享受30的补贴外，其他参保人不论选择哪个档次均享受每人每年30元的补贴。然而在本次调查的有效回答中，不清楚自己是否获得政府补贴的有59.6%，认为自己没有获得政府补贴的有12.3%。明确知晓自己每年享受政府补贴的只有27.2%，其中知晓每年享受30元补贴的有9.6%，知晓由政府代缴81元保险费的有17.5%。这些数据表明，相当一部分农民对新农保政策缺乏深入了解。

（三）缴费激励机制缺乏强制性

在新农保实施过程中，要想使“多缴多补，多缴多得，长缴多得”的给付思想得到充分体现，就必须强化缴费激励机制。只有这样，参保人多缴费、长缴费的意愿以及新农保制度的可持续性才会越强。否则，参保人就可能选择最低档次和最短年限来缴费。目前，河北省新农保制度基本体现了缴费激励机制，给出了“试点县（市、区）根据本地实际情况，可适当提高对参保人缴费的补贴标准和对选择较高档次标准缴费的补贴标准”，“对缴费年限超过15年的参保人可适当加发地方基础养老金”的政策，但所需资金“由试点县（市、区）自行解决”或“由试点县（市、区）政府支出”[4]。一方面，这种“可适当提高”“可适当加发”的规定缺乏强制性；另一方面，多数县（市、区）为减轻财政支付压力，很难增加太多投入，从而极易导致激励机制落空。此外，从缴费金额与政府补贴的比率来看，根据“省对参保人缴费给予补贴，补贴标准为每人每年30元”[4]的规定，农民选择100元档次缴费和选择500元档次缴费，政府补贴金额都是30元，而补贴占缴费金额的比率前者是33%，后者只有6%。这不仅对经济较发达地区缺乏吸引力，也不利于提高农民选择较高档次缴费和长期缴费的积极性，从而间接影响农民最终所获得的养老金金额，使新农保待遇水平偏低。调查显示，超过半数的参保农民缴纳的是每年100元的最低标准，有66.9%的被调查者缴费金额在200元以内 （包括200元）（详见表6）。在对家庭年收入和每年缴费金额进行Gamma等级相关检验时，G=0.512，P=0.000，表明家庭年收入和个人缴费标准存在一定程度的相关关系，即家庭收入高的农民更有可能缴纳高标准的养老保险。由此可见，收入水平低是大多数农民选择低档次缴费标准的根本原因。此外，农民之所以对较高档次缺乏兴趣，还有制度设计中多缴多得机制体现不足的原因。

表6 新农保缴费标准分布

（四）村集体补助不到位

国务院在2009年9月下发的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中明确指出：“新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。”[3]《中华人民共和国社会保险法》也明确规定：“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。”[2]河北省规定，有条件的村集体应对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。在调查中发现，由于农村经济发展的不均衡性，加之对村集体补助缺乏硬性约束，集体补助的有无与多少在不同的村是不同的。在村办企业发展非常好、经济富裕的曲寨村，根据个人对村里的贡献来补贴养老费用；而多数农村由于经济底子薄，村级债务多，致使村民无法享受到村集体的补助，从而影响新农保基金积累及可持续发展。可以预见，集体补助的多少将逐步拉开各地新农保推进水平的差距。

（五）中青年农民的参保意愿不强

调查发现，参保群体主要集中在46-55岁之间，中青年农民的参保意愿并不强烈。如果说过去部分中青年农民参保缴费是为了解决父母的养老问题，那么在取消捆绑缴费之后，他们的参保意愿就更不强了。究其原因，主要有以下几点：一是中青年农民的认识方面。他们觉得养老问题比较遥远，没必要考虑得那么早。他们更加关注自身发展和当下利益。即便参保也打算从45岁开始，缴满l5年能享受待遇就行。二是政策宣传方面。新农保缴费补助和多缴多得、长缴长得的政策没有深入到中青年农民心中，没有被他们真正领会接受。三是险种选择方面。随着城镇化建设的推进，不少外出打工的中青年农民已在城市买房定居，不想再回农村生活，加之城镇职工基本养老保险待遇提高，可以参加城镇的职工基本养老保险或居民基本养老保险，对新农保的兴趣不浓。四是100元、200元、300元、400元、500元5个档次的缴费标准及其缴费年满15周年后的投保回报率，对大多数中青年农民没有足够的吸引力。

（六）政府财政面临隐性压力

根据现行新农保个人账户养老金计发办法，农村居民从60周岁开始领取养老金，差不多在72岁时，前期累积的个人账户资金将全部领完。根据《河北省卫生事业发展第十二个五年规划纲要》的规划，到2015年，河北省人均预期寿命将达到74.5岁，高于同期全国人均预期寿命，那么，在前期累积的个人账户资金全部领完的情况下，农村居民72岁以后的养老金将全部由政府财政支出。这笔资金支出将会对政府财政造成较大的隐性压力。当然，这种隐性压力要到几年以后才会凸显，而由于区位优势、经济结构、发展水平、人口多少等的不同，各地面临的财政压力也会大小不一。

四、完善新农保试点的对策与建议

根据试点地区实地调研结果和新农保现行制度内容的相关分析，本研究提出旨在促进新农保制度健康可持续发展与改革完善的几点建议。

（一）完善新农保相关法律法规建设，增强新农保制度的稳定性

农村居民之所以对新农保制度心存疑虑，主要是由于该制度缺乏相应的法律依据。目前，新农保主要靠政策来调整，很不稳定。因此，应该借鉴其他国家的成熟经验，结合我国的实际情况，尽快建立健全新农保制度的相关法律法规，从法律上明确规定新农保的性质、收支程序、保障标准、增值渠道、监督机制等，保证其权威性、稳定性、严肃性，使新农保有法可依，从而提高我国农村居民对新农保的未来预期，增强农民对新农保的信任度，提高农民参加新农保的积极性。

（二）加大对新农保政策的宣传力度，提高农民对新农保的了解和认知程度

由于受传统观念、自身文化水平和交往范围限制等因素的影响，大多数农民对国家政策缺乏必要的认识，农民的参保行为很大程度上依赖于政府和有关机构的宣传引导和激励。因此，我们要结合当地农村养老面临的实际情况，加强宣传解释，通过各种方式向广大农民充分展示新农保制度的优越性，让农民清楚地认识到新农保政策能给自己带来实惠，提升并稳定农民的参保意愿，吸引越来越多的农民自愿参保。目前，在鹿泉的各个村组织中，没有多少人对新农保政策有一个深入全面的理解，普遍存在着宣传不深入、不规范的现象。因此，要针对农村居民社会保障意识相对较弱的特点，制定完备的宣传方案，加强对新农保政策的宣传，并对农民群众提出的问题及时答疑解惑。既要让党的惠民政策深入人心，又要坚持正确的舆论导向，从而使新农保政策家喻户晓，让广大农民群众自觉踊跃地参加新农保。

（三）提高新农保补贴标准，鼓励长缴多缴

新农保各试点县（市、区）应建立健全并强化缴费激励机制，明确缴费档次与补贴额度以及缴费年数、档次和基础养老金递增额度之间的联系。陕西、四川、湖北等省已作相应政策上的调整，如陕西省《宝鸡市新型农村社会养老保险实施办法》第七条规定：“按200元及以下标准缴费者每人每年补贴30元，300元标准缴费者补贴40元，400元标准缴费者补贴45元，500元及以上标准缴费者补贴50元，鼓励经济状况较好的农村居民多缴费。”[5]四川省规定：“对选择300元档次缴费的，政府补贴35元；对选择400元档次缴费的，政府补贴40元；以此类推，每提高一档缴费标准，政府补贴增加5元，最高补贴为70元。”[6]湖北省荆州市在中央和省设定的缴费档次基础上，增设了600-1 500元不等的缴费档次，并对选择500元以上缴费档次的参保人，每提高一个缴费档次，在原补贴的基础上再奖励补贴5元。对500元以上和缴费年限满15年以上、达到领取年龄的参保人，每增加一个缴费年限，月基础养老金增加2元。[7]以上做法基本是通过政府增加补贴来实现的，对农民多缴多得、长缴多得发挥了较好的导向作用。这些省市的一些有效做法和成功经验，可以学习借鉴。

（四）探索发展农村集体经济，保证新农保的集体补助

前面已经谈到，集体补助的多少将逐步拉开各地新农保推进水平的差距。如何才能保证新农保基金筹措渠道顺畅，加大集体补助，还需因地制宜，量力而行。一方面，有能力、有条件的村集体，可以通过财政税收政策优惠等措施鼓励村集体、乡镇企业、村办企业或社会力量增加对新农保的投入补助；另一方面，条件较差的村集体应积极探索发展农村集体经济的有效途径，可以对现有的山、林、水、土等集体资源在保持生态环境的前提下进行深度开发，形成独具特色的地域产业，并向规模化发展，还可以通过发展生态旅游、配套服务以及高附加值的产品加工制造等发展壮大村级集体经济。只有农村集体经济发展了，新农保的集体补助才能真正得到保证。

（五）合理增设个人缴费档次，提高中青年农民参保的积极性

随着农村居民生活水平的提高和物价水平的逐年上涨，每年500元的最高缴费档次，对相当部分农民尤其是进城务工的中青年农民来说，并没有太大的吸引力。因此，应随着物价水平以及农村居民收入水平的提高，逐步提高缴费档次。在原有每年以100元为单位递增的5个缴费档次基础上，再增设以200元、300元甚至500元为单位递增的不同缴费档次，而补贴标准也相应地按比例提高。这样就可以满足不同经济状况农民的养老需要，使农民根据自身的经济能力自主选择。经济状况稍差的农民可以参加缴费档次较低的新农保，经济状况较好的农民可参加缴费档次较高的新农保，多层次的缴费档次有利于较好地解决参加新农保的农民对养老保险普遍需求和特殊需求之间的矛盾。同时，充分调动中青年农民的参保积极性，鼓励他们多进行个人账户积累，提高他们多缴多得、长缴多得的心理预期。因此，要确保新农保健康良性可持续发展，各地政府就需根据经济发展水平对缴费标准、缴费年限、补贴标准等适时进行调整。

（六）设计并打通政府财政压力的释放通道

新农保是一项带有社会福利性质的惠民制度，这一制度的制定与实施，符合现阶段我国国情和农村居民的养老需求，能够有效地解决农民的养老问题。然而，也不能不为政府的财政压力设计并打通一条释放通道。

首先，国家要建立并完善基础养老金补助保障制度，确保专项资金足额拨付、及时到位，任何单位和个人不许挪用截留，从而缓解地方财政压力。

其次，各级财政部门要制定本地的财政补助资金管理办法，加强新农保财政补助政策的执行力，将新农保补助资金作为财政支出的一项重点加以保证，并及时分配、及时到位，为新农保制度的推行提供有力保障。

第三，随着我国农村居民寿命的增加，养老金的计发月数应该适时调整，应该考虑60岁人口的余命因素，制定更为科学的养老金计发月数，以减少政府的隐性财政压力，保障新农保制度健康、可持续发展。

[1]温家宝．开展新型农村社会养老保险试点工作 逐步推进基本公共服务均等化——在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话[EB/OL].（2009-08-19）[2013-09-22].http://www.gov.cn/ldhd/2009-08/19/content_1396567. htm.

[2]中华人民共和国社会保险法[EB/OL].（2010-10-28）[2013-10-22].http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732964. htm.

[3]国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发 [2009]32号）[EB/OL].（2009-09-04）[2013-10-22]. http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_1409216.htm.

[4]河北省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见（冀政[2009]180号）[EB/OL].（2009-12-11）[2013-10-22].http://www.hebei.gov.cn/article/20091211/ 1341944.htm.

[5]宝鸡市新型农村社会养老保险实施办法[EB/OL].（2010-03-10）[2013-10-22].http://law.51labour.com/lawshow-89996.html.

[6]四川省城乡居民社会养老保险政策解读[EB/OL].（2012-07-24）[2013-10-22].http://news.xinhuanet.com/city/2012-07/24/c_123462036.htm.

[7]黄永锋，叶俊.石首洪湖已有58.95万人缴费参加新农保[EB/OL].（2011-07-19）[2013-10-28].http://www.hb.xinhuanet.com/ 2007zfwq/2011-07/19/content_23270946.htm.

（责任编辑 程铁标）

A Follow-up Survey of the New Rural Social Pension Insurance System in Luquan City，Hebe Province

ZHANG Kun-ling，CAO Wei-li，XU Ai-qing
（School of Politics&Law，Shijiazhuang University，Shijiazhuang，Hebei 050035，China）

Based on the follow-up survey of the new rural social pension insurance （NRSPI）in Luquan City，an earliest pilot area of Shijiazhuang City，it is found that farmers who join NRSPI have high participating rate and low level payment.Because of lack of understanding and effective policy support，the insurance willingness of the rural young and middle age is low.At the same time，lack of collective subsidies and financial stress of government are also issues for NRSPI.To solve these problems，efforts should be made to strengthen publicity to make NRSPI known.By increasing subsidies and subdividing payment standards，we need to improve famers’insurance willingness；by developing rural economy，and strengthening government financial support to increase collective subsidies，we should try to promote NRSPI healthily and sustainably.Thus，the aged can be provided for effectively in rural areas.

Luquan City of Hebei Province；new rural social pension insurance；sustainable development

F840.612

：A

：1673-1972（2014）02-0091-06

2013-11-08

2012年河北省人力资源和社会保障课题 “新型农村社会养老保险制度试点跟踪调查——以河北省石家庄市试点镇为例”（JRS-2012-2025）

张昆玲（1962-），女，河北辛集人，教授，主要从事社会保障研究。