委托贷款存在的问题及对策研究——以海南省主要商业银行为例

●吕远霞 潘 峰 吴雪香 韩 瑜 李乐业

委托贷款存在的问题及对策研究
——以海南省主要商业银行为例

●吕远霞 潘 峰 吴雪香 韩 瑜 李乐业

委托贷款业务由于贷款程序简单、办理方便、银行承受风险小等特点，近年来迅速发展，已成为银行中间业务的重要部分。然而，由于监管不严，贷款、放款手续审批宽松等原因导致出现了还款展期、逾期现象，给银行（受托人）信用、委托人财产造成风险，也给社会造成不良影响。如何有效发挥委托贷款的融资优势，减少财政金融风险，是当前委托贷款业务需要迫切解决的问题。财政部驻海南专员办近期在对某银行开展会计信息质量检查时，发现委托贷款存在着利息较高、还款逾期、贷款资金流向国家禁止行业等情况。为此，海南专员办对海南6家主要商业银行委托贷款情况进行了调研分析。

一、委托贷款的概况

（一）委托贷款的概念及特点

委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金，按委托人指定的贷款对象、金额、利率、期限、资金用途等条件，通过委托商业银行代为发放贷款业务，监督贷款使用并协助收回贷款，受托商业银行向委托人收取手续费。

与传统的贷款业务相比，委托贷款业务有其独特的优势：第一，融资快捷，其具备审批简化、办理方便等特点，近年来已成为部分中小企业融资的重要来源；第二，银行风险小，贷款资金来源于委托人，银行只是作为受托人代为发放贷款，不会形成损失；第三，资金周转高，当前我国社会资金投资渠道少，委托贷款为提高闲置资金收益提供了选择，加快了资金周转。

（二）委托贷款起源和发展现状

1、我国委托贷款业务的起源。我国《贷款通则》规定企业不能发放贷款，企业之间要拆借资金只能通过银行这个中间体来实现。一方面，部分企业因从银行贷款困难或资金使用成本较高而不愿意从银行贷款，另一方面，一些企业有大量的闲置资金没有投资渠道，在这样的环境下委托贷款业务应运而生，满足了借款人、有闲置资金的企业、银行各方的需求，解决了借款与贷款之间的矛盾。

2、委托贷款业务发展现状和趋势。近几年中国社会融资总量快速增长，经济体对资金的需求越来越大，但中国长期利率管制和短期货币紧缩政策的双重效应叠加，使得银行在这方面的供给略显不足。特别是自2011年以来，为弥补应对全球性金融危机政府投入的天量信贷，央行逐步缩减信贷规模。同时传统信贷资金多青睐大型企业，而借贷资金少、风险程度高、风险管理复杂的中小企业往往只能寻求委托贷款、民间融资等方式解决资金短缺的问题。据不完全统计，至2012年11月，全国委托贷款总量为10759.68亿元，占社会融资总量的7.6%。

以海南6家具有代表性的主要商业银行近两年委托贷款的总体情况为例，经统计，2011年6家银行委托贷款总额60.76亿元，比2010年增加29.55亿元，同比增长94%，占本年度全部贷款总额1343.16亿元的5%；2012年委托贷款总额80.34亿元，较上年同比增加19.58亿元,同比增长32%，占本年度全部贷款总额1518.57亿元的5%。2012年共计发放委托贷款508笔，贷款投放主要集中在房地产、制造业、药品等行业，利率范围从2.55%到42%，贷款期限一般从1年到3年，逾期 （含展期）占比为14%。不难看出，近年来委托贷款随着贷款增加而同比增加，稳健增长，其中2011年较上年将近增长一倍,之后趋稳增长。海南区域委托贷款的利率弹性较大，利率远远高于央行基准利率，其逾期率也远远大于银行一般贷款，存在较大风险。

二、委托贷款业务存在的问题

（一）相关法律法规体系不健全

中国人民银行总行于2000年10月发布 《关于商业银行开办委托贷款业务有关问题的通知》，规定了各商业银行只需经备案就能开展委托贷款业务，随后我国四大商业银行都制定了实施细则。2006年上海社保案发后，引发了委托贷款的信誉危机，2007年人行上述《通知》被废止。2008年受金融危机影响，我国政府宏观调控缩紧，企业的资金紧张，委托贷款业务进入加速扩张期，但与此同时，相关法律法规仍处于滞后状态，体系并不健全。

首先，委托贷款业务没有专用法规，《贷款通则》仅做出了原则性的规定，操作性不强，各商业银行自行制定的细则标准不一致，存在套利空间；其次，委托贷款纠纷没有专用的法律处理依据，只有零散的部门规章或是司法解释等条款可供参考，且存在矛盾的地方。在实际操作中，受托商业银行在委托贷款法律关系中扮演着双重角色，且合同中对三方的权利义务约定不明确，容易在发生纠纷时出现因受托商业银行推诿责任最终导致委托人的利益受到损害的结果。究其原因，主要是委托贷款业务起步较晚，且其作为金融机构的表外业务容易受到监管部门的忽视，重视程度不高导致相应的制度建设滞后。

（二）委托人管理全程缺位，导致贷款管理风险

委托贷款源于委托人的资金投资需求，一般有两种情况：一是委托人委托银行寻找借款人发放贷款；二是部分委托人基于借款给关联方等关系较密切的企业这一意愿，委托银行作为中间人操作。借款人的财务状况等因素对贷款风险产生直接影响。但委托人往往只注重资金的投放收益，并没有考虑贷款的相关风险，管理工作完全依赖于银行等受托人，对贷款的管理全程缺位。在这种情况下，一旦银行对委托贷款的管理流于形式，再加上外部监管的缺位，将直接导致贷款管理存在诸多风险。

（三）受托银行管理不到位，容易导致信誉损失和法律风险

一是受托银行在委托贷款业务方面的风险意识淡薄，导致尽职调查和贷前审查环节流于形式，对未达到授信条件的借款人也发放贷款，甚至出现部分企业一边向银行贷款，一边又作为委托人委托银行发放贷款的情况；二是银行受托的贷款利率远高于央行基准利率，存在较大风险；三是银行为了迎合大客户需求降低标准甚至违规承办委托贷款业务，导致风险较高；四是银行贷后监管和逾期不良后追究不力，从而造成损失；五是委托贷款手续费低，银行综合考虑成本效益，管理的积极性不高，往往导致业务操作不规范。如专员办在检查中发现，某行某笔委托贷款业务的委托额为1.8亿元，利率高达18%，而银行仅收取了300元的手续费。综上所述，受托银行相关风险防范意识不强，综合考虑短期利益一味迎合客户需求等因素，导致其在委托贷款管理工作中存在未履行必要的尽职调查、贷前审核把关不严、贷后跟踪管理不善等问题，一旦出现贷款损失，可能给银行带来信誉损失风险和法律风险。

（四）外部监管缺位致使委托贷款政策执行偏离

法律地位模糊不但使得委托贷款无法得到法律明确的肯定和保护，也造成了相关监管部门的尴尬处境，而外部监管机制不健全、监管缺位使得委托贷款政策执行偏离国家宏观调控轨道。

目前对委托贷款业务进行统计和检测的部门主要有中国人民银行和银监会，统计方法较为简单，无法通过数据揭示风险。委托贷款作为表外业务不计入商业银行各项贷款的规模，因此可能成为其规避人行信贷规模调控的手段，也可能存在利用委托贷款绕开贷款用途管理，将资金投向国家禁止的行业和领域等现象。同样，财政部门作为出资人在对银行履行资产、财务监管职能的过程中，也由于委托贷款表外管理这一特点等主客观因素，容易因忽视而导致监管不力。政府部门外部监管的不力导致了委托贷款业务在操作过程中，对相应政策的执行缺乏威慑力，政策执行混乱甚至违背政策的现象频出。

（五）委托贷款投向、利率及回收等存有一定风险

由于委托贷款法律不健全，委托人、受托人管理不到位，加之外部监管不力等因素，使其在投向、利率及回收等方面均存在风险。下面以海南6家主要商业银行近两年委托贷款的各项明细数据为例进行说明。

1、资金投向风险。委托贷款资金投放于房地产行业，一定程度上影响了国家宏观调控成效。我国针对房地产市场调控出台了相关政策，如委托贷款资金不得投向"两高一剩"、房地产等限制性行业和领域，但在实际操作中，由于银行操作不规范，加上外部监管缺位，大部分委托贷款资金都直接或间接地投向房地产业，不仅干扰了金融资本市场秩序，而且高利率使房地产企业将高额融资成本最终转嫁给消费者，导致房价居高不下，在一定程度上影响了国家对房地产市场的宏观调控成效。以海南6家主要商业银行为例，2011年其委托贷款投放于房地产的总金额为35.28亿元，2012年则上升至45.86亿元，增幅高达29.99%。

2、委贷双方为关联方风险。由于商业银行对委贷双方的资格和信用情况审核不规范，导致委托贷款业务大多情况下成为关联企业内部资金融通的最好渠道，借贷双方为关联方企业的情况十分普遍。如表1所示，2011年海南6家主要商业银行借贷双方为关联方的贷款金额为12.56亿元，占委托总金额的比重为21%，截止2012年，上述指标分别为21.05亿元，相应的比重亦上升至26%。

表1 海南6家主要商业银行借贷双方为关联方的贷款金额情况表 单位：万元

3、高利率风险。委托贷款利率是由委托人和借款人自主协商确定的，虽然央行曾下发通知，规定贷款利率超出基准利率四倍以上，应界定为“高利贷”，不受法律保护。但实际上，部分委托贷款均为上述“高利贷”。

4、贷款损失风险。事实上，大多数委托方均为受托银行的大额存、贷款客户，综合考虑经营效益和长远利益，银行不得不一味迎合客户需求而降低标准甚至违规操作。大部分借款企业财务状况较差，部分委托贷款根本就没有相应的抵押或担保手段，实为信用贷款，导致贷款风险较高。同时银行对贷后监管和逾期不良追究不力，造成部分贷款出现逾期——展期——再逾期的情况，最终导致贷款无法收回，造成资金损失。

（六）委托贷款等影子银行业务风险容易引发金融及财政风险

委托贷款从本质上看，属于影子银行的一部分。“影子银行”是美国次贷危机爆发之后出现的一个重要金融学概念。从世界范围看，“影子银行”均起源于流动性泛滥，但因各国不同的金融体系结构和发展阶段而呈现出差异化特征。我国金融市场仍处于初级阶段，影子银行主要包含两部分，一是银行业内不受监管的证券化活动，主要是银信合作，还包括委托贷款以及各中介机构如财务、信托、担保和金融租赁等公司进行的“储蓄转投资”业务；另外则是未纳入监管的民间金融，包括民间借贷、地下钱庄、典当行等。进入21世纪以来，随着国际金融市场的不断发展，影子银行发展迅速，已逐渐成为与传统商业银行“平起平坐”的信用创造主体，在推动金融创新的同时，也加剧了金融体系的脆弱性和系统性风险。就我国而言，首先，过高的利率抬高了企业的资金使用成本，使得企业形成“拆东墙补西墙”的恶性循环，遏制了企业的长期持续发展；其次，游离在监管体制之外又同样行使着货币银行的职能，使得央行所能调控的对象和掌控的信息资源日趋受限，削弱了政府的宏观调控效果；最后，由于其自身的制度、风险管理等方面均有较大缺陷，一旦外部流动性出现变化，出现资金链断裂等流动性风险，风险链条将不可避免的传导至正规的金融机构，从而可能引发金融危机，金融风险将不可避免的引发财政风险。

三、政策建议

（一）完善相关法律法规

加强委托贷款的立法工作，建立健全相关法律法规，是国务院及金融监管部门立言立行的头等之事。同时，为有效推进委托贷款法律法规体系建设，各监管部门应当互相配合，在各自职能范围内出台规范委托贷款的相关政策法规和切实可行的操作指引，从法律层面明确各方当事人的法律义务和责任，使得商业银行开展业务有章可循，有法可依。

具体讲，一是明确规定委托贷款各方的资格条件，细化权利义务，规范资金投向、贷款期限和利率等，降低委托贷款的潜在风险；二是制定科学合理的信贷政策和委托贷款业务管理办法，规范各商业银行委托贷款业务的操作规程；三是制定相应的委托贷款监管实施细则，尤其要制定具体的相关的违规处罚条款，使处理处罚工作有效落实，形成监督威慑力，防止委托贷款各方利用政策法规的空子逃避监管机构的监督。

（二）明确委托人责任，充分发挥“主角”监督作用

委托人是委托贷款的最大利益获得者，也是承担主要风险的主体，因此，委托人应参与到委托贷款管理中来，充分发挥“主角”的监督作用，监管部门要从制度上将委托人的管理责任进行明确，银行等受托人在制定相关内控制度时，也要考虑将委托人参与管理覆盖到主要风险点和重要环节，确保委托人的管理工作有效、有序开展。

（三）强化风险意识，加强商业银行内部管理和监督

鉴于商业银行的自主性、委托贷款业务的复杂性以及外部监管力量的局限性，仅依靠外部监督是远远不够的，因此，商业银行应进一步加强内部管理和监督，确保委托贷款信贷资金的合理投放与合法使用，从而最大限度降低风险。

1、银行要增强风险意识。委托贷款虽然没有直接导致银行损失，但银行作为受托方，负有尽职调查和管理义务，一旦发生诉讼风险则无法逃脱责任，而且委托贷款管理不善也直接对金融资本市场造成不良影响，间接影响了银行自身贷款业务的健康发展。因此，银行要从思想上重视委托贷款，主动加强管理。

2、健全完善内部管理及制约机制。首先，要强化内部控制制度，如加强授权授信管理，明确风险控制点，加强委托贷款业务所涉及的内控机制的建设；其次，要完善责任追究制度，在业务操作细则中细化对委托贷款业务的风险控制和逾期催收的操作规程，明确专人专岗专责，列明违规操作或玩忽职守导致风险的惩罚条例。

3、加大制度执行力和约束力。在完善内部相关机制的前提下，要增强制度的执行力和约束力。加大银行内部督促检查的力度，风险监控部门及内审部门要将委托贷款业务纳入自查范围，建立约束机制。严惩违规违法行为，以此制止相关行为的发生、发展和蔓延，确保商业银行委托贷款业务有序健康发展。

（四）完善外部监管机制，维护金融市场的稳定

1、健全统计监测体系。目前人民银行等部门对委托贷款的管理监测主要靠各商业银行定期进行数据报备，但在检查中发现，商业银行存在对不合规利率等情形隐瞒不报的情况。因此，金融监管部门应健全统计监测体系，提高统计信息的准确性和及时性，以便及时掌握委托贷款业务的开展情况，及时跟踪了解潜在风险，进而提高风险管控能力。同时应加强对人民银行征信系统的建设，进一步健全与完善企业和个人征信系统，促进信息的跨行流动，全面把握企业的借贷行为，防止如挪用信贷资金办理委托贷款等问题的发生。

2、加大属地监管的力度。各级金融监管部门应加大现场检查工作的力度，对可能出现的风险隐患及时进行风险提示和特别指导工作。实行大额委托贷款备案制，对其进行实时掌控，防控风险。此外，银监、财政等监管部门还应加大监督检查力度和处理处罚力度，对违反政策法规办理业务的商业银行进行严肃查处，形成监督威慑力，从而保证国家政策和法律法规的有效贯彻落实。

3、加大政策宣传力度。金融监管部门在加强监管的同时还应加大宣传力度，普及金融知识，增强商业银行、企业的风险意识，加强风险警示，及时通报相关案件，充分揭露委托贷款业务的风险，明确各方主体的权利义务，减少纠纷的产生，从而维护金融资本市场的稳定。

（五）继续深化金融机制改革，进一步规范影子银行业务

解决中国影子银行存在的风险和不利影响，保持金融市场的稳定，必须积极推进金融体制改革。

1、继续稳步推进利率市场化改革。利率市场化改革是一个循序渐进的过程，只有同时实现一国宏观经济稳定和银行监管充分有效才可能迅速实现。改革开放初期，我国宏观经济不够稳定，金融资本市场薄弱，竞争机制不完善，利率市场化改革难以突破，但随着经济的稳步发展，管制利率进一步扭曲了资金价格，导致宏观调控传导不畅、资金配置无法优化、金融机构创新动力不足。贷款定价限制的逐步放开，利率浮动区间的扩大使得贷款利率能够反映贷款风险状况，更好地覆盖风险溢价，有利于补偿中小企业贷款相对较高的风险和成本，鼓励金融机构增大对中小企业和民营企业的支持力度。

自2013年7月20日起，我国全面放开金融机构贷款利率管制，取消了金融机构贷款利率下限，对农村信用社贷款利率不再设立上限等，这是我国金融自由化、利率市场化改革的重大变革和举措，但离真正意义上的利率自由化仍有很长的路要走。利率自由化不是一个单一问题，必须有稳健的经济基础，必须建立适宜而谨慎的管理制度，制定高质量的监管标准，进行严格有效的银行监督，完全放松利率管制将会适得其反并带来诸多问题。因此，我国的利率市场化改革还需继续推进，以期实现真正的自由化。

2、积极放开金融市场的准入。降低金融行业市场准入门槛，让更多民间资本更加自由地进入市场，是解决由金融垄断引发的资源短缺和配置扭曲等问题的真正之道。一直以来，民间资本进入金融领域的渠道十分狭窄，门槛高、风险大。虽然近几年国家出台的一系列政策都在字面上鼓励民间资本参与发起成立银行等金融机构，但在缺乏任何实质性操作意见的情况下，这些鼓励措施都成了一纸空文。现有制度的最大障碍是，民间资本必须由国有银行作为最大股东来牵头进入金融市场。2012年国务院批准了全国首个金融综合改革试验区，在温州发展“民资银行”板块，已逐步成形和完善。2013年7月初，国务院在其发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中，明确提出了“扩大民间资本进入金融业”的政策及纲领性措施，被视为“打破中国银行业垄断的风向标式的破冰之举”。然而值得注意的是，尽管民营银行重启的政策信号已经释放，来自民间资本的回应也颇为高涨，开展民营资本设立中小银行的试点条件已经具备，但是在基础薄弱和风险自担的前提下，民营银行的操作需要谨慎对待。设立不宜一哄而上，需要有试运行期，同时监管制度和框架必须先行，如对民间资本的股东资质设立一定的准入标准，通过制度安排确保主发起人拥有承担金融机构经营失败风险能力等。

3、对影子银行进行合理监管。严格制定相关监管标准，将符合条件的影子银行进行公开化、规范化和合法化，通过监管掌握利率、放贷量等基础数据，并及时披露相关信息，将其运营规范化，让出于地下的影子银行走到地上，发展多层次的金融体系，从而平衡经济运行中的风险与收益。加强功能监管，使功能监管与机构监管之间实现有效平衡。我国当前主要是以机构监管为主，“一行三会”的监管模式能有效隔离各金融行业之间的风险传递。但随着影子银行的不断发展，银行、保险、证券之间的业务界限范围逐渐变得模糊，以银行理财产品为代表的相关业务逐渐发展并形成混业经营的模式，单一的机构监管模式已无法适应当前的监管需要。因此，应在现有的监管框架基础上，逐步引入功能监管的相关措施，实现平衡，推动金融业健康有序发展。■

财政部驻海南专员办）

（本栏目责任编辑：郑洁）