借鉴德国“债务刹车”经验防范我国地方政府债务风险

●赵 军 王 辉 陈 力 胡晓峰

借鉴德国“债务刹车”经验防范我国地方政府债务风险

●赵 军 王 辉 陈 力 胡晓峰

近年来，欧洲和美国、日本等国主权债务危机此起彼伏，负债率高呈现全球化趋势。根据经济合作与发展组织公布的数据，截至2010年末，除了澳大利亚、丹麦、瑞典和芬兰等少数国家外，其他发达国家政府债务余额与GDP之比都超过了60%这一公认的警戒线。如何防范政府债务风险，成为摆在各国政府面前的严峻挑战，对此，德国政府提出了“债务刹车”计划，并取得了一定进展。本文试图从分析德国政府“债务刹车”举措入手，为我国防范和化解政府债务风险提供一些可以借鉴的经验。

一、德国“债务刹车”的背景

德国是联邦制国家，由16个州组成，政治上分权自立，实行联邦、州、地方三级政权管理体制。国土面积35.7万平方公里，人口约8100万，2012年国民生产总值（GDP）为26450亿欧元，人均GDP约为32654欧元。各州和地方政府依法自主管理当地事务，具有高度的独立性。与政权设置相适应，德国财政也分为三级，即联邦财政、州财政和地方财政，州财政与地方财政有高度的独立性（见图1）。

一直以来，德国地方债由地方政府、地方性公共机构依据各州的法律规定发行，联邦政府不会干预。地方政府原则上只能发行筹集投资性经费的地方债，但经济不景气时也可以破例发行赤字债。70年代以来，德国的公共债务一直处于上升趋势。德国联邦统计局的数据显示，截至2012年底，德国债务总额为2.07万亿欧元，占GDP的78.17%。其中联邦债务总额为1.29万亿欧元，各州债务总额为0.65万亿欧元，地方债务0.13万亿欧元，人均负债2.55万欧元。债务增长速度远远高于国内生产总值和税收的增长水平（见图2）。

二、德国“债务刹车”的主要内容和特点

（一）主要内容

为控制政府债务持续增长，德国联邦和各州政府于2009年6月11日制定并通过了《新债务限额》法案，为了强调其长期约束力，将其写入了联邦《基本法》。德国人形象地将这一法案称为“债务刹车”。该法案规定，自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，德国结构性赤字不能超过国内生产总值的0.35%。为实现这一目标，德国联邦政府从2010年起每年需在联邦预算中节约100亿欧元。此后，该法案规定的合法债务额将逐年减少，联邦政府从2016年起，各州从2020年起，除特殊情况外，不允许再新增任何债务，财政预算应基本不依靠贷款来进行平衡。德国2013年财政预算案确定新增债务总额为171亿欧元，比2012年减少约110亿欧元，也低于原计划188亿欧元的目标。在即将出台的2014年联邦预算案中，预计德国2014年新增债务额度将为60亿-80亿欧元，远低于100亿欧元大关，是德国近年来最低新增债务额度。“债务刹车”取得了一定进展，联邦政府比《基本法》规定的时间提前3年满足了“债务刹车”的基本要求。

（二）主要特点

1、规则的法定性。“债务刹车”的规则是通过《新债务限额》法案来体现的，其主要内容还写入了联邦《基本法》。同时，为了约束政府的举债行为，《基本法》第115条还规定了联邦政府和各州需遵循的债务规则。德国各级政府的年度财政预算法中对允许的最大贷款额做了明确规定，在经济发展正常情况下不能有新的贷款。如果有必要取得一笔更高的贷款，议会必须做出增补预算的决议。

2、目标的明确性。“债务刹车”的目标是为了控制德国联邦和各州政府过高的债务和日益上升的债务规模，减少新增债务，改善各级政府现存的债务状况，根本目标是促进经济平稳发展和稳步增长。德国政府通过“点刹”制动公共债务，既可以迅速对高企的政府债务进行有效制动，又可以防止德国经济“抱死”，可谓一举两得。一方面减少了政府的财政赤字，保持了政府债务的可控性，另一方面增强了企业和居民消费的信心，有效地挽回了经济的颓势，使经济得到较快恢复和增长。稳定的经济、丰厚的税收和较低的失业率也使德国有能力逐步削减债务。

3、任务的差异性。“债务刹车”对联邦和各州政府的任务要求是有差异的，一是联邦政府从2016年起不允许发行新的债务，同时，遵循最大限度的结构性赤字，德国联邦政府将其结构性赤字削减至国内生产总值的0.35%，从2010年起每年需在联邦预算中节约 100亿欧元。为了落实政府每年减少100亿欧元的决定，2010年6月7日议会通过了一揽子节约措施，主要是削减社会福利开支，减少政府各部门的预算，从而达到节约的目的。为了防止政府收支出现大的不平衡，德国政府把原本计划从2011年开始的减税措施推迟到2014年。二是各州从2016年起彻底消除其结构性赤字。从2020年起不允许再新增任何债务。各州根据本地的实际情况，采取灵活多样的方式完成“债务刹车”任务，如柏林等债务较多的州通过压缩政府支出的方式达到改善债务状况的目的。

图1 德国联邦制度

图2 德国国内生产总值、公共财政负债和税收变动图

4、措施的多样性。一是严格的预算管理。全面和刚性预算是规范债务的基础。德国预算涵盖所有财政收支事项，包含债务收入在内的所有收入都必须纳入预算统一进行管理。实行硬预算约束，预算审核严格，预算执行刚性。预算一经议会批准，即成为法律，政府必须不折不扣执行，没有随意变更调整的权力。预算执行中若有临时性、突发性的增支因素,由部门向财政部申报，500万欧元以内由财政部研究追加预算，超出500万欧元,上报议会审议批准。二是多层次的收入平衡制度。德国建立了联邦和州之间的纵向分配、州际之间和地方政府的横向分配、联邦补充拨款等多层次的财政收入平衡制度，以矫正初次分配中可能出现的失衡问题。在均衡财政体制下，各州享有独立确定债务规模的权力，当财力与平衡指数之间差额达到72.5%时，每个州执行付款限额，这些都是实现“债务刹车”的有力举措。三是政府收入与承担的任务相匹配。比如，对于专属于地方政府的工商税、第二住址税、养犬税、土地税等，地方政府有权决定税率。由于政府事权清晰，与财力高度匹配，促进了社会经济的发展，也为地方政府实现“债务刹车”的目标提供了保障。

5、时间的循序性。为了真正取得实效，联邦和各州政府实行“债务刹车”的时间要求上是循序渐进的，采取“点刹”的策略，总的要求是各级政府从2009年开始削减债务，原东德的5个州（柏林、不来梅、萨尔州、萨克森-安哈尔特州、石勒苏益格-荷尔斯泰）因为经济基础较差，可以从2019年起开始削减债务。联邦政府从2016年起，各州从2020年起，不允许再新增任何债务。

6、程序的公开性。德国预算流程及结果公开透明的同时，债务管理也高度透明，政府负债情况都是公开透明的。透明度要求地方政府公开包括债务在内的政府预算，对债务进行确认、记录、报告，有效提高政府债务控制能力，防止恶性膨胀。联邦与各州政府负债情况在网站上公开，供民众查阅和监督。有的州还就债务问题进行了全民公投，如黑森州70%的公民支持减少债务。2011年，该州修改州宪法，对负债的上限作出了规定。

7、监督的严肃性。一是议会和审计的监督独立性强、威慑力大、监督成效明显。二是上级政府对下级政府的纵向监督。各州均应遵循联邦立法的有关要求确定本州的债务规模。市级政府在编制本级预算收支时，需提请联邦或州政府审议通过，从而有利于联邦政府或州政府掌握下级政府的债务规模。另外，由联邦财政部、经济部和各州代表组成的金融稳定理事会也对地方债务具有监督控制作用。

三、防范和控制我国地方政府债务风险的对策建议

（一）我国政府债务与德国政府债务情况的对比分析

1、从债务发行来看，德国债务是依法发行的。德国地方债由地方政府、地方性公共机构依据各州的法律规定发行，“债务刹车”的规则是通过《新债务限额》法案体现，其主要内容还写入了联邦《基本法》。而我国法律上是不允许地方政府发行债务的，但部分地方和单位违规融资。如部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元。

2、从债务规模来看。近几年，德国政府通过实施“债务刹车”，债务规模是逐年下降的，各级政府从2009年开始削减债务，2013年新增债务比2012年减少约110亿欧元。而我国债务规模不仅没有减少，还在不断增长。尤其是地方政府负有偿还责任的债务增长较快，从2010年底到2013年6月底，债务余额增加3.87万亿元，年均增长19.97%，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。部分地区和行业债务增长较快、债务负担较重。截至2012年年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；从行业看，政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务偿还压力也较大。

3、从债务资金的用途来看。德国债务资金一般用于市政基础设施建设和营运。我国债务资金主要投向市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域。

4、从债务资金的管理来看。德国债务收支都纳入了预算管理。地方政府制定年度预算时，要结合各年度地方债的发行额决定，各州政府以此为依据自行决定发行地方债。同时，德国政府债务管理公开透明，程序公开。联邦与各州政府负债情况在网站上公开，有的州还就债务问题进行全民公投。我国政府债务资金管理方面与德国有较大的差距，债务底数不清晰，各方面的统计数字之间有较大的差距。2013年6月的审计结果才首次摸清了政府债务的底数。

5、从债务资金的偿还来看。德国政府一般以税收收入偿还债券的利息支出和本金。稳定的经济、丰厚的税收和较低的失业率也使德国有能力逐步削减债务。我国政府债务尤其大量地方政府依赖卖地收入还债，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额9.36万亿元的37.23%。

6、从应对金融危机的举措来看。德国政府强调经济的稳定发展，通过厉行节约、整顿财政来保障经济的可持续发展。德国政府通过采取“点刹”策略，既可以有效制动公共债务，控制过高的债务和日益上升的债务规模，减少新增债务，又可以防止德国经济“抱死”，增强了企业和居民消费的信心，使经济得到较快恢复和增长，促进了经济平稳发展和稳步增长。从中可以看出，德国采取了适度凯恩思主义的政府干预政策，走的是一条适中的路线，把握好国家干预的分寸和尺度，对刺激经济的措施保持克制而理性的态度，其特点是适度、中庸和平衡，德国的短期应对措施卓有成效，如果政府干预的幅度过大，反而会对经济造成伤害。而我国的过度投资则产生了一系列的问题。

（二）当前我国地方政府债务存在的主要问题及成因分析

我国政府债务存在的主要问题包括规模居高不下、透明度不高，违规举债、担保、违规使用等问题严重，部分地方和单位违规融资，特别是地方政府债务对土地出让收入的依赖程度较高，债务风险较大。究其原因，主要有：一是法律法规的滞后给地方政府债务管理和风险防控带来了很大的障碍。现行《预算法》及实施条例对地方政府的约束力差，无法通过法律法规限制地方政府不合理、不规范的负债行为。二是一些地方领导干部政绩观存在偏差，片面追求经济增长和政绩，而盲目过度举债发展，使部分地方债务率较高。三是地方政府层级过多，影响地方债务管理效率。四是由于财税体制不完善，地方政府事权与财力不匹配，地方政府财力有限，往往通过举债弥补资金缺口，造成部分地方和行业债务增长较快、债务负担较重。五是地方财政透明度不高，信息不公开，不透明，直接影响地方债务管理的有效性。

（三）防范和化解我国地方政府债务风险的对策建议

我国地方政府债务问题已经引起了各方面的高度关注。中央经济工作会议明确提出要防控债务风险，把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险的各项工作。全国财政工作会议也明确提出要加强地方政府性债务管理，有效防控债务风险。如何“变堵为疏”，“修明渠、堵暗道”，防范和化解地方政府风险，是当前迫切需要解决的问题。针对当前我国地方政府债务存在的主要问题，借鉴德国“债务刹车”的主要经验做法，提出以下对策建议：

1、进一步修订完善法制。完备的法律制度建设是规范地方政府的举债行为，防范地方政府债务风险的前提与基础。修订完善《预算法》、《担保法》，出台《地方债券法》，规范地方政府的举债行为，明确规定发行债券的目的、发行和偿还方式、具体用途、信息披露、风险指标、偿还期限等内容，从源头上防范控制，坚决制止地方政府的违法违规融资行为。建立地方政府举债约束机制，将政府隐性负债（如融资平台借债）转化为公开的政府直接负债，强化早期预警和化解风险的能力。

2、制订明确的时间表。把短期应对措施与长期制度建设结合起来：一是积极消化债务存量。近期各地要制定债务还款计划，明确还本付息时间，对未按时还本付息的地方，由财政部在办理中央与地方结算时扣缴。二是严格控制债务增量。各地要明确控制新债的时间表，制定债务上限和减少债务的具体措施，并列入政绩考核范围。到2020年要取得突破性进展和决定性成果。实行分类管理和限额控制，明确债务资金用途，只能用于资本性支出或置换存量债务，不得用于经常性支出。

3、进一步完善财政体制。从长远来看，科学合理的财政体制有利于合理确定中央与地方政府的事权与财权，从而有利于地方政府债务风险的有效控制与化解。借鉴德国经验，要进一步完善我国财政体制，适度加强中央事权和支出责任，养老保险涉及全国劳动力流动和跨区域结算等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。结合2014年的预算制度改革，将债务收支纳入预算管理，明确用途，严格履行资金使用方案中央审批及同级人大预算审查程序。进一步增强透明度，建立健全地方债务信息披露机制，全程管理都要公开透明，真实完整地披露债务信息

4、进一步增加地方政府财力。一是完善地方税体系。各地人大在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。加快推进房产税立法，建立以房产税为主体的地方税收体系，使地方政府有可持续的收入保障地方政府公共服务职能正常履行，授予市县政府自主决定和调整税率的权利。二是清理下放部分非税收入和政府性基金的管理权。部分项目如水资源费、矿产资源保护费、海域使用金等，中央参与分成，比例不一，实际主要由地方管理，对此，建议清理下放地方。

5、进一步强化监督。一是建立起对政府性债务“借、管、用、还”各环节的动态化、常态化监督机制，并将政府性债务监督与中央财政管理、中央部门预算执行、地方财政收支、党政领导干部任期经济责任审计等有机结合起来。把政府性债务状况作为党政领导干部任期经济责任审计的重要内容，加强监督，强化责任追究。防止出现以盲目举债搞“政绩工程”、“新官不理旧账”等问题。二是进一步强化我国人大和审计署监督的权威性、独立性和监督力度，人大要全盘介入政府举借债务的工作，由人大审议借债的目的、用途、规模、支出进度、责任追究等一系列内容，每年要公布同级政府债务变动情况。三是加强中央政府对地方政府债务的监控力度。四是强化舆论媒体、专家咨询论证、社会大众等社会监督。

6、进一步控制政府债务规模。控制债务规模既要依靠经济增长，也要建立科学的债务管理体系。一是依靠经济增长降低债务水平。用发展的方式解决发展中的问题，通过推动结构改革和经济转型形成经济发展的新动力，保持经济健康、稳定增长，保证经济增长的速度高于债务增加的速度，从根本上解决债务压力。二是应在国家资产负债表框架内解决债务问题。要进行全面的公共债务管理，建立包括政府和政府担保的国有部门在内的整体资产负债表管理框架，对各类资产负债的风险进行评估，使政府通过资产多样化对冲风险。■

财政部监督检查局）