关于政府购买服务的几点基本认识

●崔 军

关于政府购买服务的几点基本认识

●崔 军

政府购买服务，就是指政府将原本自己承担的公共服务的生产职责通过有偿购买的方式转移给社会力量，以此推动财政资金使用效率和公共服务质量的提高，从而更好地满足社会公众对公共服务更高层次的多元化需求。政府购买服务作为“舶来品”引入我国后，经历了“个别地区试点”、“地方积极实践”、“中央主导推广”的发展阶段。尽管从总体上来说目前仍处于起步时期，在理论探索、制度设计、机制构建、环境建设等方面尚不完善，但其发展势头迅猛，而且中央对其给予了高度重视，表现出了大力加以推广的坚决态度。在当前我国，政府购买服务被视为国家治理体系和治理能力现代化的重要标志和实现工具，被赋予了推动政府职能转变、引导社会组织健康发展、促进事业单位分类改革的现实任务，也是深化财税体制改革、建设现代财政制度的基本内容。

但是，无论是相关部门还是社会各界，包括学术领域，对政府购买服务的一些关键问题，存在着模糊甚至是错误的认识。这是当前全面推进政府购买服务事业的最大障碍，认识上的失之毫厘将会导致实际工作的谬之千里。因此，在当前问题与机遇并存的大背景下，对于政府购买服务，首要的任务就是要解决一些基本认识上的偏差和误区，并统一思想。只有认识清楚了、深刻了、统一了，才能为进一步明确实践工作方向增添动力。总的来说，应在以下几点基本认识上达成共识：

一、政府购买服务是一项需要不断推进的长期事业

由于对政府购买服务的本质认识不清晰，对全面开展此项工作的现实意义理解不深入，加之我国目前这项事业的基础条件差、现实问题多等制约因素的客观存在，一些地方和部门产生了对全面开展此项工作必要性的质疑，直接导致实际工作中在岗责设置、人员配备乃至具体业务开展的“短视”行为和错误行为。这一问题是根本性的，如果不及时扭转不利局面、及时纠正错误认识，必将动摇我国政府购买服务事业的基础。

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，而政府购买服务因其承接主体以及先进思想和手段的引入恰好能够很好地契合主体多元化及其交互协同共治的治理理念，成为治理理论在实践中落地生根的一个重要领域，也必然被视为国家治理体系和治理能力现代化的重要标志和实现工具。

正如习近平总书记在 《关于＜中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定＞的说明》中所阐释的，“改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸”，要实现政府治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标不动摇，政府购买服务就必须不断推进，就必然是一项长期的事业。当然，政府购买服务本身也将长期处于一个不断改革、不断完善、不断成熟的进程中，但将其视为一项不断推进的长期事业的基本认识和信心绝不能动摇。

二、推行政府购买服务并不意味政府职责的减少或减轻

通过购买的方式，政府将公共服务的生产职责转移给社会力量，从表面上看好像其职责减少了或者减轻了，但实际上并非无此，实行政府购买服务后，政府的职责更重，要求更高。因为，虽然政府的生产职责转移出去了，但更为繁重的监督管理职责却迎面而来，要求政府必须成为精明的服务购买者、严格的合同管理者和审慎的风险控制者。这些要求中相当一部分是政府原来直接生产并提供公共服务所没有的（如合同管理）或者不太强调的（如风险控制）。所以必须树立“推行政府购买服务并不意味政府职责的减轻或减少”的意识，这样才能在操作层面及在购买服务的过程中将政府的监督管理职责落到实处、落到细处。

更进一步说，强调树立这一意识，同时意味着不应借政府购买服务之名对政府相关部门进行所谓的“精兵简政”。正如前文所述，这一想法的基本思路就是错误的，正确的逻辑基础应该是：推行政府购买服务了，虽然政府的生产职责转移出去了，但其监督管理职责却因承接主体的加入而进一步加重了，因此机构和人员至少要在业务素质和工作效率方面应该加强。

三、须由财政部门统筹管理，业务部门负责购买

政府购买服务涉及教育、卫生、养老等各类服务，显然由某一具体的业务部门统筹管理并不妥当，这项具有全局性的职责必须由政府机构中一个综合性较强的部门来承担。而财政部门无疑是最适合的，因为政府购买服务说到底使用的是财政资金，它是一项政府财政活动，因此在这一点上同政府采购一样，应该也必须由财政部门统筹管理。在此基础上更进一步说，是在财政部门内部设立专门的政府购买服务管理机构，还是由其综合部门兼管，都可以作为选项。不过，鉴于我国政府购买服务这项事业当前依旧处于起步阶段，今后将处于不断变革的过程中，所以在财政部门下现在就设立专门的管理机构多少显得有些“奢侈”，由其综合部门兼管是当下比较现实和理性的选择。

尽管政府购买服务的监督管理职责须赋予财政部门，但这项工作的具体操作职责却不应授予与政府采购活动中的政府采购中心相类似的机构，因为政府采购中的服务具有很强的共性，比较适合集中采购；而政府购买服务中的服务相比较而言具有更强的差异性、多样性、专属性和复杂性，因此其具体的购买工作应该按照服务的专有属性交予不同的政府业务部门（如民政部门、卫生部门、教育部门等）去操作，尤其是地方政府的业务部门因其更接近社会公众，更“接地气”，必然承担起更多的购买职责。也就是说，政府购买服务中的服务不像政府采购中的服务那样具有共性，不适合集中购买，分散购买是其更加适合和适用的管理模式。但这并不影响政府购买服务根据实际情况采用具有竞争性的购买方式，即分散购买不排斥竞争性。

总之，政府购买服务须由财政部门统筹管理，而具体的购买活动则应在财政部门的统筹管理之下由具体的业务部门（尤其是地方政府的具体业务部门）采用适当的购买方式去完成。

四、现阶段不能将政府购买服务等同于或包含于政府采购

在其他国家（地区），这基本不成为一个问题，因为二者从产生之初就是一体的，以至于其他国家和国际组织的专家无法理解我们为何要提出诸如“在国外，政府购买服务与政府采购有何区别”之类的问题，他们认为不都是“GovernmentProcurement”吗？但是，在我国，尤其在现阶段，政府购买服务与政府采购虽然都是政府出面购买，其资金来源均主要是财政资金，而且政府采购的一些采购方式与管理理念和手段可以引入政府购买服务领域，但二者确确实实还是有相当大的差异性（见表1），具体表现为：

1、从二者最初产生的关键动因看。政府购买服务在中国出现，关键动因是政府职能转变、实现国家治理体系和治理能力现代化的需要；而政府采购于20世纪90年代在中国出现，关键动因则在于：推进公共支出领域改革，尤其是国库集中支付改革的要求，以集中采购带动集中支付；同时也有纪检部门出于反腐倡廉方面的考虑。

2、从政府的角度看。一方面政府购买服务本身就是政府履行职能的重要表现，而政府采购并不能称为政府职能履行的一部分，它是政府为了更好地履行职能而做的保障性工作。也就是说，如果将政府购买服务视为 “正式战斗”，那政府采购则是一项“备战”工作。另一方面尽管政府在这两项活动中均以购买者的身份出现，但在购买服务中政府的另一角色是服务提供者而非使用者，而在政府采购中政府的另一角色则是实实在在的服务使用者。政府购买服务的服务是买来给社会公众用的，政府采购的服务是买来给政府机构自身用的。

3、从服务生产者（承接主体）的角度看。政府购买服务中的服务生产者——社会力量，其主要成分是社会组织，市场主体是补充；而政府采购中的服务生产者则主要由以企业为主要成分的市场主体构成。

4、从所购服务本身性质的角度看。一方面政府购买服务中的服务基本上都是公益性的，因为社会公众消费的非公益性服务应由其自行解决，而非政府负责提供；政府采购中的服务一般则是非公益性的。另一方面政府购买服务中的服务，政府是可以生产的，但为了提高效率和质量，所以外包；政府采购中的服务，往往是政府无法或无力生产的，所以外购。

不难看出，在我国现阶段，政府购买服务与政府采购还是有很大差异的，加之我国政府采购制度现存的缺陷和不足，政府购买服务无法纳入其中。但从长远发展的角度和国外的实践经验来看，二者的融合是大势所趋。因此，必须对我国目前的政府采购制度进行改革和完善，创建合二为一的基础和条件。这不仅是我国政府购买服务和政府采购健康发展的客观要求，也是我国成功跻身国际领域，顺利签订政府采购协议（GPA）的必然选择。■

（本研究得到了国家 “985工程优势学科创新平台项目”专项经费以及民政部部级重点课题、联合国开发计划署〈UNDP〉国际合作项目、财政部专项课题的资助）

中国人民大学公共管理学院/地方财政研究中心）