村庄规划落地的思考——结合南沙新区村庄规划解析

◎ 张燕玲

村庄规划落地的思考
——结合南沙新区村庄规划解析

◎ 张燕玲

村庄规划是协调城乡发展矛盾改变农村面貌的重要手段。从党的十七大提出建设社会主义新农村，到十八大提出建设“美丽中国”，推进城乡一体化，直至全国掀起建设美丽乡村热潮，无一不凸显了在大力发展新型城镇化的今天，村庄规划的重要性。然而，在村庄规划基本已覆盖的今天，农村问题依然年复一年地存在着。本文结合南沙新区村庄规划工作，着重探讨村庄规划无法落地的原因，并从“三规合一”、农村土地制度研究等角度来解析村庄规划落地问题。

村庄规划 规划落地 土地制度

一、引言

从党的十七大明确提出建设社会主义新农村，加大“三农”建设力度，到美丽乡村建设，直至最新提出的新型城镇化发展战略，无一不体现了在城乡一体化的今天，村庄建设的重要性。然而众所周知，美丽乡村建设，规划要先行，规划是村庄建设的蓝图，必须充分认识村庄规划在农村建设中的重要地位，以科学的规划贯穿农村建设的全过程，而最终规划是否落地则是重中之重。

广州市南沙新区目前为止已完成了村庄规划全覆盖，但是近些年村庄的发展仍存在诸多问题。为贯彻十八大精神，实施广州特色的新型城市化发展战略，促进城乡统筹发展，广州市以规划为抓手，以政策为支持，以现状调查为基础，以村民参与和“三规合一”为主要方法，制定和完善村庄规划“落地”的保障政策及实施机制，全力推进美丽乡村规划建设，落实规划落地。南沙新区也借此开展新一轮的村庄规划。

二、当前村庄规划存在的问题

（一）三规不合

由于规划主体、技术标准、目标任务等编制体系的不同，容易造成发改部门编制的国民经济和社会发展规划、国土部门编制的土地利用规划和规划部门编制的城市规划脱节（表1），出现“三规”各层面的空间规划缺乏协调，彼此冲突，尤其是土规和城规“两张皮”的问题成为制约规划落地的重要因素，其浪费规划资源，难以有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。在村庄规划中最主要的矛盾则体现在村民住房建设和村庄集体经济建设问题上：在当今土地紧缩政策下，农村建设用地减少和村民住房需求增加之间的冲突愈演愈烈，许多村民住房在不符合规划，未办理任何用地手续的前提下乱搭乱建；在村经济发展用地缺少和村发展经济强烈诉求的情况下，许多大大小小的工厂遍地开花。因此，村庄规划要落地必须要先解决“三规合一”问题。

表1 “三规”的地位与作用情况简表（资料来源：文献［2］）

（二）土地政策研究缺失

传统的村庄规划只注重空间规划，塑造空间整体形象，对农村集体建设用地和宅基地管理制度的研究往往一带而过，导致城规、土规与村民建房、集体经济发展不符，因此规划成为一纸空文，村庄发展或是停滞不前，或是违规建设现象大肆蔓延。如南沙新区北部三镇自从实行“一系统三制度”的建房备案制度以来①，户均人口从之前的3.5人转变成如今的2.5人，新增了大量无证房屋，同时因村民分户制度②，导致村民住宅无法正常报建而出现了大量违建。

如珠三角的很多地区从土地利用、行政架构、职业构成等方面来看，不再有传统意义上的“农村”，但为什么还要加大力度开展美丽乡村规划呢？因为其仍掌控大量的集体土地。且随着2008年9月十七届三中全会对于集体土地与国有土地“同地，同权，同价”政策的颁布，城市规划范围内集体土地与国有土地的长期并存已成为事实。由此可知，珠三角新村庄规划的目的在于侧重对集体土地的开发进行约束或管制。考虑到村集体及村民主要依托集体物业和宅基地房的租金生存并发展，实际上村庄规划已演变成为政府与农村有关集体土地如何开发的谈判博弈过程（魏立华，等，2010）。因此村庄规划不再是技术上的争论，而是涉及农村土地的一系列法律或政策上的反思或调整。

（三）现状摸查不深入

规划与需求脱节是目前我国规划界普遍存在的问题，很重要一个原因便是对现状摸查不深入，对村民需求不了解。主要原因有以下几点：①规划时间紧迫，编制单位往往被要求在短时间内完成村庄规划；②规划编制组织者一般是当地政府、规划局等行政主管部门，因此规划往往侧重体现行政部门的意志，盲目提高建设标准（刘字红,等，2008），而忽略了村民真正的需求；③公众参与不彻底，加上农民的知识结构、公众参与意识薄弱等因素，规划公示、村民代表大会等公众参与常常流于形式，这更导致编制单位无法真正了解村民的需求和村庄现状存在的问题。

（四）忽视近远期规划协调

村庄规划往往要在符合城市规划的前提下编制，然而在积极推进新型城市化的今天，城市规划中考虑城市将来高速发展，许多村庄用地因城市重大基础设施、市政设施、道路交通设施、生态廊道等规划而被占用。城市规划建设具有阶段性，因此村庄规划不但要兼顾城市规划远期发展的需求，更要考虑村庄近期发展的需求，村庄的发展应是渐次改良而不是彻底重构。

三、村庄规划落地的途径

村庄规划实现落地的途径有很多种，本文主要根据南沙新区的现实经验，从以下几方面来探析。

（一）“三规合一”

2008年1月1日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》第五条明确：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。因此，为解决制约规划实施“老大难”问题，全国多地都在积极开展“三规合一”工作，而正处于贯彻国家战略，进行大开发建设的广州南沙新区当然也不例外。

1.土地创新试点政策推动“三规合一”

2013年国土资源部批准广州市成为全国城乡统筹土地管理制度创新试点城市，创新试点政策同意广州市在市级土地利用总体规划的控制下，编制功能片区土规，调整用地结构和布局，由市政府审批即可。这项政策给了南沙新区再次修编土规的难得机遇，大幅减少了土规调整的难度和时间。

2.多规平行编制为多规协调提供了编制基础

南沙新区国民经济和社会发展中长期规划、城市总体规划、各分区控制性详细规划、功能片区土地利用总体规划及其他相关部门规划均在编制过程中，这给“三规合一”创造了更多的灵活性。“三规合一”规划可对各规划进行差异性梳理，对各规划编制提出调整建议，为实现“三规”编制密切沟通，互相印证、互相补充，在重大结论上特别是建设用地规模上高度衔接一致，从源头上保证多规融合。

南沙新区新一轮村庄规划要求结合村庄布点规划、“三规合一”、南沙新区总体层面规划和土地利用总体规划等相关规划，以现有村庄规划为基础，在摸查现状和听取村民意见的基础上，分类编制规划。在辖区建设用地总量控制的前提下，统筹城乡建设用地，加强村庄规划与控制性详细规划和村庄土地利用规划的衔接协调，达到使村庄规划“落地”的目标。

（二）农村土地制度创新

许多城市近几十年来大都以工业化为主导发展，对于乡村地区采用自下而上的“自治”模式，缺乏总体的城市化引领和方向，城乡发展空间隔离，目前诸多村庄仍遗留着几十年的历史性问题。主要体现为空心村和新增户的矛盾、村庄建设用地规模规划减量与现状需求的矛盾、现状摸查与违法建设清查难的问题，这一切问题的根源便是农村土地制度问题。因此村庄规划除了美化环境外，主要要做到“两减”“两增”“两改善”（即在减少建设用地规模和财政负担的情况下，增加农民收入和集体收益，使农村人居环境和农民居住条件得以改善）。

南沙新区在新一轮的村庄布点规划和村庄规划编制中均明确将土地制度研究作为规划编制重要内容，要求根据不同的村庄类型（主要划分为搬迁村、城中村、城边村、远郊村）（图1），在建设用地总量控制的前提下，统筹分配各村建设用地规模，确定各村庄新增经济留用地、新增住宅用地的指标和基本空间布局，并提出现状建设用地规模挖潜、用地腾挪置换等土地利用的指导意见。以下就南沙新区土地制度创新研究做简要介绍。

图1 南沙新区村庄分类图

1.农村宅基地制度

在尊重历史、保护村庄现有的传统“条”村特色风貌的前提下，在村庄建设用地规模减量的前提下，南沙新区拟根据不同的村庄类型制定不同的宅基地政策。主要有以下几点：

（1）城中村和搬迁村类

不新增村民宅基地，鼓励进行旧村整理、试点利用村留用地推行村民公寓上楼，将腾出的宅基地转化为村集体经济发展用地；鼓励集中安置的部分以上楼的方式入区居住，分区域统筹设置村民住宅集中生活区，安置搬迁安置村民和村庄的新增分户村民。

（2）远郊村和城边村类

针对现存村民住宅占用宅基地面积过大的状况，鼓励宅基地流转，将其属地的农村宅基地置换为务工地区的城镇住宅，执行城乡建设用地指标增减挂钩政策；通过村集体内部进行宅基地转让解决，鼓励现有一户多宅的村民将多出的宅基地有偿转让给需安排宅基地的家庭；针对上一轮村庄规划已安排的集中村生活用地，新一轮村庄规划可考虑村民的意愿及操作性采用宅基地方式，但仍鼓励公寓上楼形式；清理和利用插花地解决部分分户需求。

2.农村集体建设用地制度

（1）居住入区（货币加物业留用地政策）

在南沙新区条件成熟的村（如金洲村），其未开发利用的村留用地，且位于近期重点建设区域，经招商引资，有明确的社会资金投资开发意向的，可试行货币加物业方式兑现留用地指标，作为以往实物留用地方式的有效补充。留用地的面积和位置可由国土部门和村集体协商，由政府储备土地并组织公开出让，收回村集体土地按照市场价给予补偿，补偿方式为小部分货币加上大部分货币折算物业。补偿款原则上按照10%的比例支付现金到村集体账户，90%支付到村集体物业建设资金专户。其中村集体物业建设资金专户可用于村分成物业部分的开发建设，并折算为购买物业价款（资料来源：文献［5］），使村民逐步统一入区居住。此项政策一方面可有效解决村庄经济发展缓慢和村留用地空置问题，另一方面又解决了村庄建设用地规模规划减量与现状建房需求的矛盾。

（2）工业入园

鼓励通过工业入园等途径，引导和促进产业、住宅、公共服务适度集中，统筹规划工业园区，集中落实村庄新增经济发展用地。同时依托周边工业园区发展居住、商业、服务业、旅馆业等相关配套产业，结合所在位置与用地条件进行开发。农村集体经济组织还可以留用土地的使用权为股份招商引资，兴办第三产业。

（三）加大现状摸查力度

加大对村庄的社会、经济、文化特征、建房制度的了解，有利于规划保留村庄原有的与自然有机融合的脉络与形态、空间格局、建筑风貌等特色，使得村庄景观避免城市化，所有这一切都依赖于加大对村庄的现状摸查力度。广州市在全面开展1142条村庄规划之前，由广州市村庄规划领导小组办公室制定了《广州市村庄规划现状摸查工作指引》，工作内容涵盖村庄社会经济、土地现状、建设现状、历史文化和村庄需求共五个方面情况，调动所有相关部门和镇、街、村参与此次现状摸查工作，同时建立村庄规划编制辅助平台及信息化服务平台，实现村庄规划一张图管理，为村庄规划制定和“落地”提供信息技术支撑。其目的就是为了给即将开展的村庄规划提供最基础最真实的数据，实现规划落地，让农民真正了解规划，从规划中得到实惠。同时此次村庄规划编制工作遵循“市指导、区（县级市）负责，镇（街）具体组织，村参与”的工作机制，以各镇街为组织编制主体开展工作，有利于规划中对现状问题的掌控和解决。虽然此次现状摸查工作时间和效果有待商榷，但其进一步说明了村庄规划现状摸查的重要性。

南沙新区在此次现状摸查工作中制定了相应的工作流程（图2），调动了广大镇街村的力量和行政力量，积极有序开展此次现状摸查工作。同时在即将开展的新一轮村庄规划中，要求各规划编制单位深入村庄，驻村体验，采取实地踏勘、入户调查、召开座谈会等多种方式，调查研究，全面了解村庄的风土人情，分析、总结村庄规划建设存在问题，了解村民发展意愿，结合需求和上层次规划要求编制规划。

图2 南沙新区现状摸查工作流程图

（四）加大公众参与力度

村庄规划是协调城乡发展矛盾的重要手段。在中国农村民主制度的框架下，公众参与是农村民主实践在村庄规划中的重要体现，也是实现规划落地的重要途径之一。公众参与渗透在规划编制全过程中，比较有代表性、实效性和可操作性的方式有：村民意见征集会、针对村民的问卷调研和访谈、村民代表大会、批前公示等方式。针对当前村庄规划中公众参与存在的问题，还可以通过规范和规定相关法律法规和村集体规章制度；通过增加农村投入、整体提高村民的基本素质、将规划成果转换为通俗易懂的公众参与文件等途径来解决。（许世光,等，2012）

在南沙区被批准成为国家级新区之前，基本已完成村庄规划全覆盖，但是村庄规划难以落地，村庄发展仍存在不少问题。因此在新一轮村庄规划编制中，要通过健全村民参与工作制度，规范访谈、问卷调查、村民咨询委员会、规划工作坊、规划公示以及村民代表大会审议等程序，充分听取村民意见，最大限度发动村民参与村庄规划，使村庄规划切实符合农民需求。

（五）加强近远期规划协调

南沙新区因规划大开发，城市分批建设的重点项目层出不穷，上一轮村庄规划已无法同时满足村庄和城市发展的需求，在这种情况下，对于那些涉及城市重大基础设施但近期未建设的村庄，尤其要进行近远期规划的协调，对农民需求进行分析，优先解决村庄发展最紧迫问题，不允许在村庄新增中心村等集中居住用地。同时要对长远发展进行规划控制，并通过政府监督、村庄主导实施的方式，从整体上协调村庄近期建设和长远发展的关系。

四、结语

总之，村庄规划必须要在对村庄现状深入摸查的基础上，在“三规合一”的前提下，通过空间设计、公共政策、土地制度研究等方法，才能使规划真正落地，才可强化生态文明建设，强化市场配置土地资源的能力，真正实现节约集约用地，实现城乡公共服务均等化，实现农民在美丽乡村建设中的主体地位，从而引导村庄健康、快速、可持续地发展，减少村庄与城市发展之间的矛盾。

注释：

①村民建房“一系统三制度”规定，村民建房镇（街）备案制度是指对于符合“一户一宅”且为本村村民，不超高、不超大、不超层（即用地面积不超过120平方米、建基面积不超过80平方米、高度不超过12.5米、层数不超过三层加梯间）的村民建房，由所属镇（街）审核备案。

②南沙新区南部镇街的分房制度：公安部门要村民先有房子（门牌号）才能分户，规划部门则要求村民需先分户，有独立的户口才能申请建房。这导致许多村因村民无法正常报建而出现了违建。

[1]刘字红,梅耀林,陈翀.新农村建设背景下的村庄规划方法研究——以江苏省城市规划设计研究院规划实践为例.城市规划,2008,32(10)：76-77.

[2]郭耀武,胡华颖.“三规合一”？还是应“三规和谐”——对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考.广东经济,2010,01：34.

[3]魏立华,刘玉亭,黎斌.珠江三角洲新农村建设的路径辨析——渐次性改良还是彻底的重构.城市规划,2010,34(2)：36-37.

[4]许世光,魏建平,曹轶,魏立华.珠江三角洲村庄规划公众参与的形式选择与实践.城市规划,2012,36(2)：56-62.

[5]《关于印发在我区试行货币加物业兑现留用地工作指导意见的通知》(穗国房南开〔2012〕127号).

Some Thoughts on Village Planning：A Case Study of the Nansha New Zone

Zhang Yanling

As an important means to the transformation of rural landscape,village planning coordinates urban and rural development.The construction of the new socialist countryside and the urban-rural integration was proposed on the 17th and the 18th CPPCC,boosting nationwide development of beautiful countryside and highlighting the significance of village planning.However,problems still exist even today when village planning has already been widely practiced.Taking the case study of Nansha New Zone as an example,the paper explores the reasons behind the failure in operation of village planning.

village planning; planning operation; land system

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.016

张燕玲，广州市城市规划勘测设计研究院工程师，注册规划师。

（责任编辑：卢小文）