国土全覆盖城市群与城镇体系理论

◎ 王 廉

国土全覆盖城市群与城镇体系理论

◎ 王 廉

中国城市群与城镇体系的划分建设，是继沿海改革开放、西部大开发、东北振兴、中部崛起之后的第三次全域国土立体改革开放。城市规模之争与城市病治理一直边走边演绎；城乡二元与三农问题按下葫芦漂起瓢；在城市群划分与城镇体系建设上，把乡村当成潘多拉的盒子随处可见。出现上述问题的一个重要原因，是缺乏大理论指导下的系统政策制定。本文提出了中国城市群与城镇体系划分建设方法、标准、政策配置等国土全域覆盖理论，以求城乡一元政策制定的解。

国土全覆盖 城市群 城镇体系 资源配置

一、城镇化理论与政策问题分析

（一）城镇化的语境分析

1.什么是城镇化

城镇化不是简单的人+其他，或只是人的城镇化，如目前的“32个城市群说”，声称涵盖8亿人口，却“遗忘”了近6亿人口与大片国土，显然不是我们需要的城镇化。新型城镇化应包含“五个尊重”与“三大财富”。

五个尊重：每一段历史都应被传承尊重，每一寸国土都应该被尊重，每一个人都应当被尊重，每一种生物都应被尊重，每一份有价值的实物都应被尊重。

三大财富：按联合国人类可持续发展总财富的说法，它包括自然资本、实物资本与人力资源资本“三大财富”，构成了人类财富总和。这里有2个概念或理论：城镇化与城镇化率。城镇化是“三大财富”在人类文明传承中的演进过程，城镇化率是指人的城镇化。历史已经证明，如果城镇化只解释为人的城镇化，那么自然界的树木、草地、动物等可能会被人的欲望烙红而一直冒着焦糊的青烟。

2.城镇化的形态

空间形态：第一层含义是城市群系国土整治中确立的地缘政治体，根据中国城镇化现状，可分为一二三级经济区划城市群：特大城市群、大城市群、城市群，即一级城市群、二级城市群、三级城市群；第二层含义是城乡体系。可设置国际大都市、国家中心城市（国际性都市，下同）、区域性大城市、中等城市、小城市、乡镇6个行政层级（以下简称“6级城镇”）。居民点或社区、生态产业区或产业园2级（以下简称“社园2级”。若统称“8级形态”，则指“6级城镇+社园2级”，下同），可不作为城镇体系的独立行政级别，但可以作为管理层级对待，并且每一种形态都应给予定位才有相应的身份尊严。

产业形态：产业发展空间可以8级形态设计，进行要素的合理组合。非工业乡镇应往慢生活、慢产业规划发展，乡村社区发展特色产业。并加快全域国土话语权或特色产业、产品及园区化打造。信息技术时代的产业发展更表现为加1或减1，乃至加N或减N等。

生态形态：每一类空间形态，都应系统规划生态形态。如区域性以上大城市，重在绿化率的合理，减少灰霾。而中等城市以下可根据实际情况发展环保绿色产业。6级城镇形态不仅应制定绿色GDP考量标准，还应根据城镇所处的地理位置、资源禀赋按发达、次发达、欠发达进行设计。

文化形态：建筑物的文化表征，标志性建筑与各类建筑、临街与非临街建筑都应设定形态表征标准，对中心城区与产业园区等，也应有文化形象规划，从而把城镇打造成各类七彩名片。

路网形态：可按大路大形态，小路小形态。道街巷路分别设计景观、景色、景象、风景。如大道有较宽绿化带，街以文化景观取胜，巷以地方特色文化或现代创意艺术打造风格，路以色彩、绿道、地方文化表征物等突出。

生活形态：居民生活形态选择可从6种方面考虑，即城镇生活、低碳生活、信息化生活、健康生活、简洁生活、保障性生活。

（二）主要问题分析

1.思维规划问题

规划政策问题主要是改变目前的扩张性规划为约束性规划。乡村、城镇与国民，都有权利：融入城市群的机会、融入城镇体系的机会、享有城镇生活质量的机会、享有生态低碳生活的机会、免于贫困和被遗忘的机会。

2.理论研究问题

图1 城镇化语境下的三大财富

逆城镇化：人是一切的主宰

中国需要多少各类城镇：目前中国有4万余个乡级单位，333个地级单位，中小城市与城镇发育不良，主要优质资源均分布在大城市以上。而发达国家如德国，60%企业在2万人口以下城镇，美国50%以上企业在3万人口以下城镇。中国城市体量增大是权力大小决定的。如新中国成立60多年来，特大城市如北京可能是一个缩影。其城市总体规模已增大了50倍。我们需要的是14亿人口的城镇化！也是3.4亿耕种18亿亩土地的农民，2.6亿离地农民和8000万失地农民的城镇化。

3.产业政策问题

一是任何城市群或城镇体应遵循1+N的产业政策制定规律，即做熟至少1种以上产业或产品，努力发展培育N种产品或产业。同理企业也一样。1+N应成为城镇或企业产品或企业发展的市场模型。

二是需加强理顺中央政府、地方政府公平发展机会与机制建设，审批出来的产能过剩才是可怕的。

三是各类经济体在政策制定语境中，需全面或有针对性地融入全球产业、城镇、社会、科教文卫、公共服务等体系之中。

四是霓虹灯下城乡一体的产业政策在资源配置的公平性需加强，主要是应按城市群与城镇体量进行配置。

五是产业间的互补性政策应在强有力的法律支撑下完善。

（三）城市群与城镇体系建设问题讨论

1.省市区宜加强讨论的问题

一是全覆盖的城市群划分建设应以地方文化、地理区位、地缘政治、产业现状和发展潜力5个基本要素进行规划。如广东及大珠三角有广府文化、客家文化、潮汕文化、英语文化、拉丁文化等；又如贵州黔中、黔西、黔南、黔北等都有相应文化特色，城市群划分要体现这一特色。

二是城镇体系建设主要以地理经济为中心，商流、人流、信息流、金融流、交通流是其成因的基本动力。如今天已发展到268万人口的新疆生产建设兵团，已在亘古荒原建成了中等城市石河子，小城市五家渠，北屯、阿拉尔、图木舒克，175个农场团所在地形成了城镇，2115个连可谓居民点或产业区。黑龙江农垦亦建成10万人口城市建三江，几个万人以上的城镇，100余个农场居民点，亦形成了三级城镇。

三是以土地资产评级、给每一个村民当有产阶级机会，从而区域二元规划改变为一元规划，关键问题是要把国土资源化、资源资产化、资产资本化、资本股份化。

四是城市正副中心说讨论，包括交通正副中心、城市正副中心、产业园区正副中心等，这种“宝塔式”的权力规划，应改为扁平的生态、人居、社会主导的平台化规划。

中国已进入城市社会。城市社会①是公民的社会，不是少数人的社会，是“全民＋全域＋全国土”的社会，丢下了谁或什么，都不是公民城市社会。

2.国土整治与统筹

陆海统筹：海洋、岸线、滩涂、陆地保护与开发边界，细化为底线的约束性规划，即依据资源体量按每1～5、5～10、10～30、30～100、100～500平方千米为一个开发保护空间形态（可根据渔区、海床、海域生态区实际划定）。

城乡统筹：城与城、城镇与乡镇、山地与田地、林区与非林区、陆地与水域设置功能与开发保护边界底线。即根据资源禀赋，每1～3、3～5、5～10、10～30、30～100平方千米为一个开发保护空间形态。

生态统筹：景区、山林开发保护底线与边界，按林区、水系、A级景区等分类设置开发保护空间红线形态。

标准统筹：应当制定不同地区的城镇化标准。在空间上，把全国划分为发达地区、次发达地区、欠发达地区，并分别降低或提高生态标准和人口标准。如发达地区中等城市标准为30～50万人，次发达地区可为20～40万人，欠发达地区为10～30万人。以此类推。

3.五宜与五色GDP讨论

城市群与城镇既是经济体，也是社会服务体要素市场集合。在城镇化进程中，以“高端服务业”②引领城镇化，应当是一个实用的理念和新话题。无论城镇体量多大，有2个理论观点应当讨论：

一是城镇形态基本标准：建设适宜人居住的空间环境，宜创业或就业，宜适应旅行者与居民生活、宜居民与游人养生休闲、宜居民与游客有自豪与快乐感的生活空间。归纳起来即宜居、宜业、宜游、宜养、宜乐的“五宜”城镇形态社会标准。

表1 城镇化进程中主要存在问题

二是实施“五色GDP统计”：即按农业、工业、商业、服务业、生态，分别解为橙色（orange）、白色（white）、红色（red）、蓝色（blue）、绿色（green），相应地，特大城市群、大城市群、城市群按“五色GDP”中橙色、绿色比例为3%～10%、5%～10%；5%～15%、10%～15%；10%～20%、15%～30%。六级城镇经济体，即国际大都市、国家中心城市、区域性大城市、中等城市、小城市、乡镇的橙色、绿色GDP占比分别为：2%～10%、5%～8%；5%～10%、8%～15%；10%～20%、10%～18%；10%～15%、10%～20%；10%～20%、15%～25%；20%～25%、20%～30%左右。至于黑色、白色、蓝色GPD标准可根据不同城镇现状与潜力进行细分制定政策。

二、全球城市群与城镇体系建设与资源配置分析

全球城镇化文明号角从英国工业革命吹响，尤其是18-19世纪的工业革命，发达国家一鼓作气大约用了200年完成了使命，在上个世纪20年代即第一次世界大战前后基本谢幕，平均比中国早了约100年。有许多宝贵经验和教训。

尊重民族、习惯、文化、经济地理，以及现有行政区划，是城市群与城镇经济体划分建设的基本特点。

发达国家城市群与城镇体系建设，可以分为3个阶段：

1920年前以城市化率——产城一体发展为基本目标，这一阶段重点以“自由市场”配置资源为主；

1920～1950年，区域经济主导城市均衡发展，城市群与城镇体系逐步形成，这一阶段政府引领产业发展具有特色；

冷战～20世纪末，国土整治使城市群2～3级体系，城镇3～6级体系基本完善，这一阶段政府公共资源配置基本完成。

（一）体系建设分析

1.全球城市群建设③

戈特曼的六大城市群说已过去50多年，世界城市经济版图发生了巨大变化。

2012年底，全球建置镇大约50万个、3万个左右城市；有各类大小城市群经济体约5000个，中等城市群约千余个，如印度、美国均有几十个，东盟也有数十个，这些城市群已有一定规模，发育较好，我们必须认识它们。在信息技术城市社会，城市群是一个成长的过程，追求的是地缘政治最大公约数。即便发达城市群也不能说都已建成，它们也需要转型升级。

2.各国城市群建设特点

城市群建设在发达国家主要有4种情况：

一是以美国为代表的“都市区”划分；

二是以英国为代表的“三级行政区划分”；

三是以阿拉伯地区教区文化主导的城市群；

四是以中国的行政区划和日本为代表的都道府县划分方式。

这几种划分基本上代表了全球四大文化：英语系以英美为代表，汉语系以日本为代表，阿拉伯语系以大城市+流域——教区文化组成城市群为代表，拉丁语系以二三级城市群为代表。

3.城镇体系建设分析

欧洲的中小国家城镇体系主要分为4级：国际性城市→大中城市→中小城市→城镇；大国主要分为5级：即在“国际性城市”之前加上一级“国际大都市”。

拉美大中型国家的城镇体系基本上分为5级：国际性城市→大城市→中小城市→小城市→城镇。美国基本上是5级城镇，如果加上税源区，也可称为6级城镇。

亚洲国家的城镇体系，通常为5～6级，如日本东京都为国际大都市，大阪府、京都府为区际都市，24个港口工业城市可称为大城市，其他的市为中小城市，第五六级为町、村，也可称为“6级城镇体系”。

4.政策体系设计

上世纪70年代以后，许多发达国家对行政区进行调整，其方向是更加完善了城市群与城镇体系建设的空间标准，以便更合理地配置资源。如1999年英国实施一二三级行政区划。上一级行政区划与下一级之间经济密切地区，且有中心城市的，又组成新的“经济区”或都市区，即城市群。

欧盟的成员除了主权国家经济体，还包括了大城市群和城市群——即二三级区域作为成员加入。以英国为例，全国划分为伦敦、英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰5个大城市群，这是二级区域城市群，二级区域以下是郡。由几个郡组成的城市群形成3级城市群。如默西郡和其东面的曼彻斯特、南面的切郡、北面的兰开夏及更北面的康布利亚郡一共5个郡组成西北区城市群。这个城市群是仅次于伦敦、东米德兰的第三大城市经济区。

在城镇体系层级上，一级城市如伦敦，是国际都市，二级为区域性都市，如曼彻斯特，三级为利物浦这类城市，四五级则以小城市和小城镇组成。如默西郡626平方千米、140万人口，利物浦是全英三级城市，与其行政平级，但实属利物浦卫星城的维拉尔、圣赫伦斯和赛夫腾为四级城市（小城市），周边更小的城镇为五级城镇。

法国1982年通过《权力下放法案》，22个大区成为一级行政建制，大区下设96个省为二级行政区划，平均每个大区约4.3个省。

表2 全球主要特大城市群分析

表3 部分代表性国家城市群与城镇体系分析

（二）各国城市群与城镇经济体量分析

1.城市群与城镇体量及治理结构

美国全国划分的城市群（都市区）④有300余个，平均每个3万平方千米左右；城镇经济体2000人左右，全国平均每个城镇约1.5万人；欧洲城市群以英法意西等主要以几个大国为标杆，由一个特大城市群主导下的多个中小城市群组成。如法国大巴黎城市群上万平方千米，另有多个小城市群，城镇经济体300～500人为起点；小国家基本上是以首都为中心的大城市主导的都市圈（城市群）。与欧美不同，亚洲的人口密集，如印度的行政区划按语系、地理和习惯分为27个邦，6个中央直辖区，约120余个城市群（组团），其中百万人口以上城市群约50个，千万人口的也有近10个。

进一步分析我们知道，美式城市群以国土全覆盖划分为都市区。美国国土同中国相差无几。只有国土全覆盖，才能彰显国家体制的公平。美国的城市群经济体划分为：300个左右城市群经济体、5万余个城镇体（3137个县、19200市、税源区3万余个），是一级国家中心城市（国际大都市）＋二级国家中心城市（国际性都市）＋大城市＋中小城市＋城镇+税源区，实际上是5～6级城镇体系。

日本城市群实际上分为北海道（首府札幌200余万人口）、本州岛北（仙台为首位城市，过百万人口）、本州岛中即大东京（东京、横滨为2大名城）、名古屋、本州岛南（京都、大阪、神户、广岛为名城）、九州岛、四国岛7个大城市群。

相应地，各国政府在行政区划之外，处置城乡二元的方式，也有多种形式，但有一点是共同的：城乡全覆盖。其经济体划分建设均体现了民族或区域文化沉淀的特色⑥。

2.相关国际视野与生态承载能力

区域发展不平衡在发达国家也是“国际病”。美国西北部、法国山区、意大利北部山区等，都存在较为严重的贫富差别，城市的贫民区也比比皆是。特别是在以欧美为师中要注意到：发达国家城镇化政策也不是什么都好，“不靠谱”的东西也不少。如为照顾所谓民意，美国有的镇选狗当镇长，几十人为维持“镇级”行政单位而负债累累；意大利北部山区扶贫几十年“劳苦功低”，过分的“议会民主”与利益集团对优质资源的垄断，影响了财政转移支付与有效扶贫，市场化与道义扶贫靠谱的“概率”可想而知。

文化、民族、经济地理、地缘政治、实力等，应是划分城市群与城镇的基本依据。从城市群形成看，海边200千米、大江大湖50千米半径，主要是产业集中高的城市群，越往纵深产业集中度越低，但生态集中度越高；而城镇密集程度，沿海、大江湖河、干线沿线越往纵深密集度越低。如澳大利亚，3/4人口集中在沿海100千米半径左右，美国2/3人口集中在沿海200千米半径左右。

从人口集聚与产业发展看，海洋生态承载能力远高于江河山林。全球有50% GDP 在靠海边半径50千米地域空间半径生存，从海边再推进到200千米半径只增加20%，再推进500千米半径左右，亦只增加20%，图2充分说明了这些。

图2 国土海岸半径GDP构成

根据联合国数年前调研认定为：全球GDP 50%生成在湛蓝的海边半径50平方千米，70%生成在距金色沙滩200平方千米半径，90%生成在距海水500平方千米半径（中国情况有些特别，上述比例有所差别）。

表4 西方城市更新治理模式的转变⑤

（三）资源配置分析

1.政策资源配置

发达国家经过200余年的实践，资源配置已较为成熟。主要是根据城市与城镇经济体量进行配置。如美国平均2个都市区有1个自贸区，法国平均2个大区有1个国家国书馆，德国30万人口城市允许建地铁，20万人口可以建商务机场，社区可以办社区大学，城镇可以建减灾机场，英国一二三级城市群都可以作为“地缘政治体”享受相应的国家资源配置。也就是说，科教文卫信息等资源要按城市群级别与城镇体大小进行配置才是均衡、均等、公平的。国家各种公共资源应按城市群予以配置。另一个政策资源配置针对人。社会也是一个循环系统，如何算账不是一件简单的事。如英国一方面规划强制性建筑节能标准，比如住宅外墙必须采取双层保温措施，屋顶铺设保温材料，外窗要做成双层等；另一方面也推出“绿色账单”等计划，通过退税和补贴等方式引导民众安装节能减排设施。“能源账单”可使英国家庭每年节约3亿英镑。

但这并非政府赔本买卖。在近年经济衰退中，绿色产业成为英国为数不多的几个规模迅速增长的领域之一，创造了40万个工作岗位，有望到2020年有120万人从事节能环保工作。

资源配置是全方位的，立体的，这在发达国家政策已经很成熟。算好账，算好长远账很关键。

总之，发达国家资源配置从自然资源、实物资源到人力资源，都较为系统。

2.社会资源配置

主要是政府制定目录，对欠发达地区、山区等，凡进入的企业、各种机构给予优惠，如免税贴息等。意大利北部山区已实施了这类政策几十年。美国还实施“中型企业稳定制度”，平均1万人有1家中型企业；20个人左右1家小微企业。从而形成了市场化资源配置。

三、国土全覆盖理论分析设计

城镇化更强调国土整治包括功能区的划分符合三大财富可持续发展。按照国土全覆盖城市群理论设计，中国城市群可分为三级：一级为特大城市群3个、二级为大城市群27个左右、三级为城市群约100～150个左右；城镇体系则由6级构成：国际大都市、国家中心城市、区域性大城市、中等城市、小城市、乡镇。城市群与城镇建设应去行政权力化，强化公共服务体系的系统化。

（一）国土全覆盖理论设计

1.基本模型分析

总体理论框架是四个全覆盖：城市群国土全覆盖、城镇体乡村全覆盖、国民城镇化享有权立体覆盖、低碳生态生活立体覆盖。

国土全覆盖理论首先强调的是城乡一元规划，建设一元形态。即国土全覆盖城市群与城镇体系理论的基本模型，表现为国土一元形态，其理论有3个层次（见图3）。

2.城市群层级划分

图3 国土全覆盖城乡一元模型

长三角、珠三角、环渤海，可建设三个一级国际城市群；其次是以省会城市和计划单列市为主，建设具有国际平台的国际性区域大城市群，以打造具有重要国际平台地位和产业吸引力坐标（拉萨、银川、西宁首府体量虽小，但可从产业文化特色打造）；再次以一个或几个地级城市为主的城市群建设，使之在产业特色或话语权上有逢山开路的杀手锏。

3.中国三级城市群主要指标设计分析

特大城市群：以3000～5000亿美元GDP、5～10万平方千米国土、3000～5000万左右人口为基本建设指标，并在交通、产业等方面融入国际体系。它由多个风格各异的大中城市组成。特大城市群还可划分为几个中小城市群。如长三角的上海、南京、杭州3个大城市群，环渤海的滨海、首都、唐山3个大城市群，珠三角特大城市群也可以分为三大城市群：广州、佛山、肇庆，香港、深圳、东莞、惠州，珠海、中山、江门、澳门等。

大城市群：以1000～3000亿美元GDP、3～5万平方千米国土、1000～3000万人口为基本标准建设，并在交通、产业等方面融入国际、区际体系，它由多个特色分明的城市县组成（拉萨、银川、西宁GDP与人口指标等不一定按此标准。下同）。大城市群也可划分为几个城市群，如成都平原城市群或划分为德绵、资内、眉乐雅城市群等。

城市群：以500～1000亿美元GDP、1～3万平方千米国土，500～1000万以上人口为基本标准建设，在交通、产业、产品等方面融入区际体系。它由多个产业、旅游、文化城镇组成（以生态类为主城市群可以3～10万人口左右、绿色GDP为主、国土面积根据实际而定。下同）。城市群通常由1个或1个以上地级市组成，也可以交叉。如广东肇庆与云浮组成一个城市群，韶关与清远或加上郴州；黑龙江齐齐哈尔与大庆，佳木斯与鹤岗、双鸭山、伊春，内蒙古呼伦贝尔可自成城市群，也可与黑河同筑。

4.城镇体系层级分析

设城镇体系为S，国际大都市为S0，区域都市为S1，大城市或都会区为S2，中等城市为S3，小城市为S4，城镇为S5，居民点为S6，乡村田园国土或林牧区为S7。S0～S5为城镇体系，S6～S7为乡村生态体系。城乡一元规划总模型可表述为：

图4 国家、省市区与地方3级城市群

其他模型依次类推。

模型的意义在于：给各类城乡形态以深化定位的身份。

（二）城市群与城镇体系形态价值链构建分析

1.价值链模型及构筑依据

图5模型系“中”字结构，城市群与城镇体价值链或关系链成“网状”结构，反映了互联网时代城镇化发展的趋势与价值规律。搞清楚城市群与城镇人价值动力，这对设计城市群与城镇体系划分建设、城镇定位、产业发展等至关重要。

图5的另一层意义是城市群生存、划分与建设的政治价值，城镇体形成的地理因素，这些都是城市群与城镇体系政策制定不能忽略的。

城市带为了处理好城市群与城镇价值链的关系，在规划中有三点需强调：

一是城市群除首位大城市（可以是1个，也可以多个），还要考虑合纵连横的城市带中的水系、生态与交通环境，以及居民生活便利。如0.5～1小时交通圈、生物多样性圈、水资源圈、农林牧圈等；

二是城市带以水系、交通干线构筑。水系以400千米长度以上河流为水生态系统构筑，交通干线以200～500千米左右构筑，并有纵横捭阖或绿树成荫的中小微型交通网；

三是城镇体量宜按6级（直辖市、人口稀少边远省份可3～4级。下同）：国际大都市、国家中心城市、区域性大城市、中等城市、小城市、乡镇。新疆、西藏、宁夏等省区可酌处。

2.划分建设特点分析

中国交通密集区通常以5万人口左右城镇递次展开，目前全国约有1500个左右； 10万人口以上集聚区，全国约700个左右。省会城市多是交通枢纽、科技、人口与社会财富集中地。因此，以交通圈划分城市群是一种常见的理论分析工具之一。中国已基本形成了省会城市为主的交通枢纽大格局，和地级为主的地方区际型生态交通或地理交通枢纽城市。

在城镇形态建设中，特别要确立县级单位的“气宇不凡”地位：50～100万人口大县可发展1个中等城市、1～2个小城市、N个城镇3级，50万人口以下县可发展中小城市1个左右、城镇2级。农林牧区则以首位城市＋合作社+居民区融入城镇体或生态体。在具体规划上，发达、次发达、欠发达地区可依次减少1个层级。

图5 城市群与城镇体系价值形成与划分依据

表5 各类城镇层级与指标分析

3.城市产业发展分析

商圈建设规划原则：30～50万人口可建中心区或大商圈，10万人口为中型商圈，3～5万人口为小商圈，2000人以上有一社区商圈。即100人左右为居民点，2000～30000人口为社区，3～10万人口有一商业中心，10～30万人口为区域经济中心，大都市或都市以距市中心区30千米半径为一个经济中心或大商圈，20～50万人口一个都会区，30～50万人口为一个区域交通中心，100万人口以上一个区际交通体系，200万人口构筑区际＋国际交通体系，从而解决空间形态、产业、人口发展不合理的状况。

产业规划原则：假定6级城镇（即从城镇到国际都市分别有1、2、3、4、5、6种）产业或产品已较为成熟，N种正在培育或成长中，T1代表城镇、T2代表小城市、T3代表中等城市、T4代表大城市、T5代表区际性城市、T6代表国际都市，其基本模型分别为：T1＝1＋N、T2＝2＋N、T3＝3＋N、T4＝4＋N、T5＝5＋N、T6＝6＋N。这里1～6是常数，代表“成熟产业或产品”，N是未知数，代表正在培育或发展中的产业或产品。上述模型的意义在于：城镇产业或产品要两手抓：成熟的至少1类或N类，培育中的也有N类。

中小微企业发展：中型企业是地区的中坚力量。除农林牧区外，各城镇体宜根据实际设计：平均每2～3万人发展1个200～500人中型企业（美国每万人1个250～500人中型企业）；发达国家平均18～22人1家小微企业，中国可以30～40人左右发展1家小微企业；每100～1000农村人口1个以上合作社或居民点；每1000～5000人允许发展1个以上混合产业园区或农庄型产业园，使居住、工作、就业“三情相悦”。

4.划分建设的标准

制定城市群与城镇体标准，可从空间结构、产业特色、规划原则几个方面进行设计，从而能给各类对象以指导（见表6）。

（三）城市群与城镇的功能用地分析

1.简单模型

用地模型可根据类别与体量设计，城市群按3类空间用地设置总变量为W（100%），若“城市群”基本空间用地为Y1，大城市群为Y2，特大城市群为Y3，即城市群总模型为：W=Y1+Y2+Y3。该理论模型意义在于：通过土地评级，要素结构研究，确定不同城镇体的用地比例，以便提高用地价值。

例：某城市群有1万平方千米，其6%为城市建设用地，乡村住宅用地5%、50%为农业用地、牧业用地30%、工业用地3%、文化用地4%、其他用地2%，即Y1=6%+ 5%+50%+30%+3%+4%+2%，以此类推。

设城镇体系用地变量为C，各级城镇体基本用地幅度变量为：国际大都市A1、国际都市A2、大城市A3、中等城市A4、小城市A5、城镇A6，六级城镇用地总模型为：C＝A1+A2+A3+A4+A5+A6

例：A6的国土面积是100平方千米，10%为建设用地，30%农地，30%为牧区，10%为水域，20%为沙石土，则A6= 10%+30%+30%+10%+20%。

2.宏观用地分析

6级城镇的空间距离随着用地幅度的波动、类别的不同，可按200、150、100、50、30、10千米左右设置6级城镇体之间的空间形态半径或直径。而用地可根据人口、空间、产业、潜力进行分类细化。

表6 城市群与城镇经济体空间结构与划分标准

（续表）

四、城市群与城镇体系建设政策机制

城市群与城镇规模的大小，建设能力激发与制度机制转变，往往会产生小翅膀引飓风的“蝴蝶效应”。总政策理论可设计为：城市群国土全覆盖治理结构、各城镇层级经济体资源配置公平化、乡村资源资本证券化、居民生活就业方便化、要素配置市场化。

（一）城市群政策设计

1.三级城市群划分建设的政策设计

一级城市群3个：长三角、珠三角、环渤海（京津唐为核心，也可把北京六环以内定为首都，北京市域其他地区及天津为“首都城市群”，也可合并一些周边地区，建设渤海省或渤海市，比如六环以内为“首都”，河北、天津行政区域调整，建河北省和渤海市，也可合并建成渤海特别行政区）。使命是参与国际分工与竞争。

二级城市群：以省会城市和计划单列市为主。根据这一标准全国约25～28个：如乌鲁木齐、兰州、西宁、哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、济南、杭州、合肥、福州、厦门、潮汕、武汉、长株潭、贵阳、南宁、昆明、重庆、成都、西安、中原、太原、石家庄、银川、拉萨等。使命是参与区际分工与竞争。

三级城市群：使命是参与区际分工和合作。以地级市和江河口岸城市为主导，离首位城市半径在70～100千米左右的周边地区城市也可加入组成区域城市群。全国估计有100～150个左右。其余未列入以上城市群的，作为生态城市群，如西藏日喀则、昌都城市群，新疆和田生态城市群，青海格尔木城市群等。此外，内蒙古、川西、滇西南等城市密度低的地方，都可采用类似方法划分。使命是参与区际地理、流域、生态保护、民族文化与社会生态分工保护与竞争。

2.城市群资源配置政策分析

行政与社会资源需要通过市场进行配置资源，主要是通过城市群与各类城镇体作用、价值、愿景、公平与均等化服务进行配置。

（二）6级城镇体划分建设与政策设计

1.划分建设标准

表7 城市群与城镇体用地宏观指引分析

按发达、次发达、欠发达3类因地制宜划分城镇体。区域性以上大城市郊区，或者根据3类区域，每变化一级区域，即降低或提高一级指标。如5色GDP，小城镇中的绿色比小城市高一级，而人口、产业要求则低一级；又如橙色GDP，大都市比国际性都市要求低一级。在交通体系上，离干线机场100千米、支线机场50千米，可以分别考虑建支线机场和通勤机场。

各类城镇体的资源配置，可参考城市群资源配置进行分析。国际都市、区际都市可参考特大城市群与大城市群资源配置。

2.资源配置分析

各类城镇体的资源配置，遵循体量、特色、地缘、地理区位、文化特色、现状、发展潜力进行设计，从而实现大中小城镇共同发展。如6级城镇交通等公共资源配置，要考虑服务半径，即本文第一部分讲的陆海、城镇统筹开发空间形态选择。

国家行政权力下放，应包括金融、科技、教育、信息、医卫等高端资源下放，无形资源如工商字号应全方位开放。这样，“市场配置资源”才统一了行政与社会资源的公平、公正、公开配置，才是非二元的。

3.城镇的效益分析

城市不是越大效益越高，也非越小成本越低，这要看城镇的产业结构与发展特色。目前许多文章讲到城市群效益高于总体城市，惯常的说法是：

以城市群为主体实现城镇、产业、人口集中，城镇化率与GDP、就业、服务业的关系是：城镇化提高1个百分点⑦，GDP增速提高0.7个百分点左右，服务业提高0.2个百分点比重，服务业就业人口提高0.8个百分点比重。

实际情况是：2000年以来，中国城镇化率平均每年提高1.3个百分点，是同期世界水平2.6倍。县级城市二产占比为55%，市辖区48%，但人均水平低于市辖区，如2010年县级为3.6万亿，市辖区4.9万亿。所以我们不能人云亦云，要从“技术”上计算清楚各类城镇体投入产出与产业特色。提二进三才能退二进三。

按2012年为基数计算，城市群与城镇体系投入产出为：全国约发展100～150个左右城市群，将新增公共基础设施约10万亿；城镇30～50万亿，则拉动新投资40～50万亿，新增产业投资是基础设施的倍数，约100万亿。拉动消费0.5倍，则为30～30万亿，可增加GDP 20～30万亿，尤其高端服务业可以在10年左右上升10～15个百分点，即到2020年前后，中国高端服务业会占到GDP 35%～40%左右，整个服务业约占GDP 65%左右，中国经济结构会大为改观。

此外，城市群由一个以上地级市组成的，组织制度应常态化。可参考国际上专业组织管理等组建团队。一二三级城市群可按300、200、100人控制。随着城市群团队管理模式形成，逐步让地级市人员与行政职能瘦身。在城市群管理上，跨省的中央政府指导，非跨省的省级领导。方式突出规划协调，但非一级政府机构。“政府指导、社会参与、中间及私管部门推动”的模式。

表8 城市群主要公共资源配置分析

表9 各层级城镇主要公共资源配置分析

注释：

①李芸.都市计划与都市发展.东南大学出版社,2002：1.

②王廉.高端服务业引领城镇化.光明日报,2013,4,28.

③北京人民广播电台.世界城市纵览.改革出版社,1998：169.

④王廉.世界城市经营年鉴.中国经济出版社,2010：150～200.

⑤彼得·罗伯茨.城市更新手册.中国建筑工业出版社,2009.

⑥王廉.世界城市经营年鉴.广东经济出版社,2005：120～160.

⑦世界城镇经营年鉴.广东经济出版社,2005：121.

Theory of City Groups of Nationwide Coverage and the System of Cities and Towns

Wang Lian

The construction of agglomerations in China is another nationwide three-dimensional reform since the grand development projects of China’s coastal,western,northeastern and central regions.The competition for city scales and the treatment to urban diseases goes hand in hand.The problem of rural-urban dual structure and the rural issues rise one after another.Rural areas are often seen as a Pandora’s Box in the division of agglomerations.These issues exist due to the lack of systematic policy making guided by fundamental theories.The paper proposes the nationwide coverage theory such as the method of construction,standard,and policy allocation of agglomerations in China and the division of cities and towns in order to approach the single rural-urban policies.

nationwide coverage; urban agglomeration; cities and towns; resources allocation

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.02.001

王廉，经济学博士，广州泛珠城市发展研究院院长、《世界城市经营年鉴》总编辑。

（责任编辑：卢小文）