民办学校法人治理结构探索——基于温州民办学校的调查研究

姜燕飞 钱素珍

( 温州大学 成人教育学院，浙江 温州 325027)

民办学校法人治理结构探索
——基于温州民办学校的调查研究

姜燕飞 钱素珍

( 温州大学 成人教育学院，浙江 温州 325027)

调整法人治理结构是民办学校实现规范管理之本,针对民办学校法人治理结构进行研究，基于温州民办学校内部的运行机制的实际情况调查，以优化民办学校的法人治理结构为目标，针对已有研究的不足，从多个视角为民办学校法人治理结构的完善提供一定的意见。

民办学校；法人治理结构；权力制衡；产权

我国的民办学校是在法律规范尚未完善、相应制度设计并不健全的背景下发展起来的，导致出现一些民办学校治理结构“四合一”(投资者、法人代表、董事长、校长)，运行决策上“两权不分”(所有权、经营权)[1]。完善法人治理结构作为《民办教育促进法》及其实施条例中的一项重要内容，也是民办学校建立过程中的关键环节。在国家各项有关民办教育政策的陆续出台下，温州民办教育也探索了符合自己实际情况的发展途径。温州市作为国家民办教育综合改革试点，现有民办学校1748所。但是有一些民办学校中内部管理体制不够完善，导致民主与监督机制不足的情况发生。对学校法人治理结构进行改革是保证民办学校健康持续发展的必然选择。

一、调查基本情况

(一)调查分类

课题组设计了“民办学校的法人治理结构”问卷，分为三个类别：法人治理结构的构成、治理结构的运行机制、答卷人对民办学校法人治理结构的认识和态度。

(二)调查过程及基本情况

课题组在2014年1-2月展开了调查。一共发放问卷100份，回收率100%，数据使用SPSS17.0处理。

本次研究对象为温州市首批100所和第二批300所民办教育综合改革试点学校，因为这些学校涵盖从幼儿园到高等教育的各类教育阶段，分布11个县(市、区)并且总体资质在全市较高。选取其中70所进行调查，包括民办高校1所，民办中学21所，民办小学14所，民办幼儿园34所。

二、调查结果与分析

(一)温州市民办学校法人治理结构的组成情况

根据对法人治理结构的组成情况调查统计，温州市出资人要求获得合理回报的民办学校比出资人不要求获得合理回报的民办学校要多一些，占60%。民办学校法人治理结构类型主要是董(理)事会—校长—教职工代表大会制以及董(理)事会—校长制，分别占48.4%和40%。民办学校的董事会、理事会的人数集中在3-10人，占85%，未达到《民办教育促进法》的标准。此外，温州市超过一半的民办学校在董事会或理事会的组成人员上包括举办人或其代表、校长和教职工代表，占57.1%，符合法律规定。但是仍然有14.3%的学校董事会或理事会组成人员只包括举办人或其代表，包括举办人或其代表、校长，不包括教职工代表的学校也占28.6%，这说明还有42.9%的民办学校在学校董事会或理事会组成人员上不符合法律的规定。

(二)法人治理结构的运行状况

法人治理结构运行状况分为教职工代表大会、监事会。在温州市接受调查的民办学校大部分设有教职工代表大会，占91.4%，没有独立行使监督职权的机构。学校的法人代表为董(理)事长的有54.2%，其余为校长。董(理)事会每年召开5次以上会议的较多，高达78.5%。92.8%的民办学校在学校董(理)事会与学校管理者的职权划分方面非常明确。

(三)对民办学校法人治理结构的熟悉情况

法人治理结构的关键环节是怎样安排董(理)事会和校长的权力。从调查数据可以看出，董(理)事会和校长对绝大部分的职权分配认识偏差很大。71.4%的调查对象认为“修改学校章程和制定学校的规章制度”是董(理)事会的职权，28.6%的调查对象认为是校长的职权。在“制定发展规划，批准年度工作计划”调查题项中，74.2%的调查对象认为是董(理)事会的职权，25.8%认为是校长的职权。在“实施发展规划、财务预算以及学校的规章制度”题项选择上，54.2%的调查对象认为是董(理)事会的职权，45.8%认为是校长的职权。在“决定教职工的编制定额和工资标准”选项上，54.2%调查对象认为是校长的职权，45.8%认为是董(理)事会的职权。有64.3%的调查对象在“聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩”选项上认为是校长的职权，35.7%认为是董(理)事会的职权。而在“组织教育教学、科研活动”和“负责日常管理项目”的题项选择上，调查对象认识偏差不是很大，认为是董(理)事会的职权的分别占11.4%和14.3%，认为是校长的职权分别占88.6%和85.7%。

三、民办学校法人治理结构现存的问题

(一)外部行政权力过分参与

地方政府对民办学校内部的事务过分参与。分析原因主要如下：一是民办学校法人性质规定不规范。“民办非企业法人”与平常的法人概念明显不同，对民办学校实现“同等法律地位”的要求不利。二是现行的法律规定各有差异，如我国《税法》规定“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”，但是《民办教育促进法》规定民办学校属于公益性事业，两者互相矛盾，这就造成人们对法律的权威性有所质疑。三是被传统管理文化以及高度集中的教育管理体制感染[2]-[4]。而政府往往使用计划以及行政审批手段参与民办学校事务，导致民办学校的办学自主权不能确立。

(二)法人财产权不能落实

《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”然而“民办学校的产权归属以及回报问题也一直没有得到明确的解决”。经过研究表明是产权归属不清晰，责、权、利分配不合理，甚至一些民办学校在资产与投资方的资产划分中都模糊不清。产权分不明确，对办学者的自主权很不利，也羁绊着民办学校的发展。

(三)董事会成员构成不合理，权力制衡不到位

调查数据显示，民办学校的最高决策机构一般为董事会，然而人员构成、职权平衡以及决策规范等方面还有待改进。不少学校董事会表面上包括教职工代表、举办者、校长等，其实举办方代表占主导地位，具体成员往往为投资人或其亲属；而外部董事很少；董事会成员与行政领导交叉任职也有不少。最终董事会权力基本只在个别关系密切的实力派手里，其他董事基本没有实权。这就造成董事会无法按规范运行，会影响人事和财务管理等决策的透明性[5]。此外，很多民办学校所使用的“民主协商，董事长裁决”的决策方式，实质上董事长掌握主导权，使决策的科学性和民主性方面常失偏颇，导致为了投资人的利益而不顾教职工和学生利益的情况。

(四)院(校)长不够专业

相关法律对民办学校院(校)长任职要求、聘请过程、任期制等没有做出详细的规定。调查结果表明，有一些民办学校的院(校)长的专业化水平不足，导致执行机构实际运行效率不高。因为民办学校院(校)长来源较广，有不少人年龄水平、专业水平等并不能胜任民办学校的工作，而且职业背景也各有不同，这对学校的发展影响不好。

(五)治理关系不够清晰

董事会是最高决策机构，拥有决策权，而院(校)长是由董事会抉择，属于执行机构，然而在实际的运行过程中，经常发生董事长权力过高，干涉院(校)长的权力范围。最严重的是有些民办学校校董合一，权利分配不清晰，董事会干涉学校的事务，使得董事会与院(校)长之间的矛盾更加恶化。此外，董事会每年召开次数、决策的程序等并不完全符合规章制度的要求，损害了其他相关者的利益。

(六)监督机构不完善

很多民办学校监督机构不健全，权力制衡机制不完善。在外部监督方面，教育主管部门似乎也已设置了民办教育处负责民办学校的规范管理，但是在具体实施上效果并不尽如人意。比如，关于内部的监督机构，很多民办学校在教职工代表大会或监事会之类的监督机构规划方面有所缺失，在《关于加强民办学校现代制度建设的实施办法(试行)》中，明确要求民办学校全面推行监事制度，除非学校规模较小，可以不必设置监事会，设1-2名监事即可。“监督机构”是为了服务民办学校决策机构。它们应当和执行、决策机构实行权力制衡[6]。但是很多学校在这方面做得不够完善。

四、完善民办学校法人治理结构的相关建议

(一)完善法人财产制度

完善法人财产制度，使得法人财产权落实到位，是民办学校对法人治理结构进行调整的第一步。在《民办教育促进法》中，有明确的条文规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。而要想设置法人财产制度，首先应从法律上大力规范出资人、举办者、学校以及国家等权利主体，对他们的义务、权利进行界定，使民办学校真正意义上的民事法人主体地位得到落实，形成权力制衡机制，大力发展民办学校的教育体系[7]。

(二)优化法人外部治理环境

1．政策环境

政策法规是民办学校治理的核心，对民办学校的发展有着指向作用，有利于规范民办学校体系内的各种教育形式和教育机构。政府应当对相应的政策进行补充，明确相关的概念与关系，并提供一定的人力和物力的支持，规范市场环境，帮助其科学发展。

2．管理环境

完善管理环境主要包括转变政府职能、优化干预机制和完善资产与财务监管制度、外部监督制度两方面。要依法落实民办学校的办学自主权，具体而言，政府应当从微观管理转为宏观管理，实行间接管理，主要依靠法律和市场手段进行引导。而在完善资产与财务监管制度、外部监督制度方面，可以从设计统一、规范的财务准则入手，加强控制资金，保护好学校法人资产；并且应当强化监督民办学校办学经费的预算，明确了解学费收入是否大部分用于教育教学活动，防止出现债务危机。

(三)优化法人内部治理结构

1．健全董事会制度

民办学校的治理应该由多元参与，共同促进民办学校的发展。如果董事会成员来源单一，势必导致利益高度一致，滞碍民办学校的可持续发展，并且要有相应的法律法规进行制约。

2．优化董事会领导下的院(校)长负责制

(1)设置好院(校)长的角色与职权

院(校)长是民办学校最高的行政长官，是一所民办学校能够顺利运转、进步发展的总工程师。民办学校的院(校)长既是董事会决议的执行者，又是学校的CEO。《民办教育促进法》及其实施条例中有相关条文规定其应当“负责学校的教育教学和行政管理工作”。因此，应当规范院(校)长的地位，使得院(校)长的各项职权得到保证，让民办学校独立的办学理念得到体现。

(2)协调各方关系

院(校)长由董事会抉择，并对董事会负责，各方关系是交叉的，应当协调一致。院(校)长负责制是以“董事会领导”为基本原则的，但是董事会领导不是董事长个人的领导，而是一个集体的领导，不可以搞个人主义。在《关于加强民办学校现代制度建设的实施办法(试行)》中，明确要求民办学校要依法成立学校董事会(理事会)，制定董事会(理事会)章程，并严格按照章程履行职责。董事会(理事会)负责聘任校长，制定基本管理制度，审议和决定学校的重大事项等。

(3)积极探索院(校)长职业化制度

推进民办学校院(校)长职业化，首先，要转变旧的观念与思维，具体为从职务观念转变为职业观念、权力为主转变为能力为主、学术方向转变为管理方向，大力提升民办学校校长的职业素质和管理水平与能力[8]；其次，应当设置民办学校院(校)长准入制度、遴选制度和培训制度，招聘合格的院(校)长。

3．建立监事会

法人治理结构是现代企业组织制度的名词，现代企业治理结构包括四个分支：监事会(监督机构)、总经理(执行机构)、董事会(决策机构)和股东大会(最高权力机构)，四者各谋其位，相互制衡。在《民办教育促进法》中，有明文规定了民办学校执行机构(院长或校长)和决策机构(董事会或理事会)的设置，但还没有监督机构的设置，说明制度法制还不够完善。教育管理部门应当对这方面加强指导，监督民办学校设置监事会，决策机构和执行机构互不干涉，相互监督。

4.发挥党委(党组织)的作用

党委(党组织)的政治核心和监督保障是不容小觑的，一般从三个方面进行：一是完善民办学校党委(党组织)机构，树立党委(党组织)在民办学校法人治理结构中的关键作用；二是民办学校党委(党组织)应对学校师生的思想政治工作负责，将党组织的带头作用发扬光大，为民办学校办实事；三是优化民办学校治理制度，让党组织在履行权利与义务的时候有法可依，权责统一。

5．设置学术委员会，开展“教授治学”

将学科专业、教育教学等方面的事务交给学术委员会商定。利用好专家、教师在学术治理方面的专业才能，让学生能够接受到与公办学校相同的教育。而在建设、发展、管理方面的问题，学校应当做好公开化，保证广大师生的知情权、参与权，从而在真正意义上做到民办学校依靠民主治理，让民办学校更加科学自由地发展。

[1]肖庆顺.天津市民办学校法人治理结构调查报告[J].天津市教科院学报,2012(6):16-19.

[2]冯淑娟,徐绪卿.论建立和完善民办学校法人治理结构[J].黑龙江高教研究，2008(8):82-85.

[3]王 健.民办学校分类管理——从“四分法”到“二分法”[J].北京大学教育评论,2012(2):21-42.

[4]许绪卿.关于民办学校分类管理的思考[J].教育发展研究,2011(12):3.

[5]谢锡美.民办教育地方立法[J].民办教育新观察,2010(6):43.

[6]董圣足,李 蔚.民办学校督导制度的建立和完善[J].教育发展研究,2008(2):54-56.

[7]高良谋,高静美.企业购并失败的元分析[J].经济管理,2009(1):65-68.

[8]卿 珏,王义宁.境外私立高校与我国民办高校法人治理结构的比较研究及启示[J].教育学研究, 2013(10):54-57.

【姜燕飞：温州大学成人教育学院研究实习员，主要从事成人继续教育研究。钱素珍：温州大学成人教育学院研究实习员，主要从事成人继续教育研究】

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1009-4156(2014)10-015-03