价值取向与工具选择:改革开放以来我国成人高等教育政策的嬗变与逻辑

陈 燕 黄鸿鸿

(1.福建农林大学文法学院，福建福州 350002;2.闽江学院成人教育学院，福建福州 350108)

教育政策是一个国家为了实现一定的教育目标和任务所做出的战略性和准则性规定［1］。教育政策的制定往往就是代表政府行使权利的政策主体的价值选择，以至于每个国家的教育政策都会主要反映其教育的国家价值观念问题。而公共政策是指“对全社会的价值作权威性分配”［2］。戴维·伊斯顿的这一经典定义表明，公共政策的价值问题是政策科学的基础问题，价值取向是公共政策最本质的规定性。简而言之，有什么样的价值取向就有什么样的公共政策，价值取向一方面是衡量公共政策质量的重要标准，另一方面是衡量公共政策价值合理性的重要指标。我国成人高等教育政策的价值观是人们关于我国成人高等教育政策的价值判断，也是成人高等教育在一个国家的一定时期内之所以能存在与发展的原因。综观我国自改革开放以来不同时期出台的成人高等教育政策，都不是只基于一个因素的考虑，而是基于多种因素的思考，价值取向的嬗变表现为多种形式，涉及国家、地方、学校与个人等多方面因素。在不断变化社会大背景下，基于国家利益、学校利益和个人利益等因素，我国成人高等教育政策经历了从重视经济价值取向到政治与经济二元价值取向，而后再进入到社会价值、个人价值、知识价值三元价值取向这一嬗变过程。

然而，我国的教育政策研究过分强调政策的技术性，而对其价值取向没有产生足够的重视，导致这方面的研究成果较少。政策工具又可称为政府工具、治理工具，是公共权力部门为解决社会公共问题或达成一定的政策目标而采取的手段、路径和方法。政策价值规定了政策工具的基本方向，政策工具是实现政策价值的主要手段。

一、改革开放以来我国成人高等教育政策的嬗变历程

改革开放以来，我国在社会的不同发展阶段有着不同的政策价值取向。具体如下:新中国成立之初，我国公共政策价值取向主张阶级斗争、平均主义;改革开放后，在市场经济体制的调控下，我国公共政策的价值取向主张“效率优先、兼顾公平”;现阶段，我国公共政策的价值取向更注重社会公正、公平，“和谐社会”的理念成为我国当下的公共政策价值取向。与此相适应，我国成人高等教育政策也大体经历了三个不同的政策价值取向阶段。

(一)一元价值取向阶段:以经济为中心(20世纪70年代初至80年代初)

十一届三中全会后，党和国家一方面为实现国民经济调整，另一方面为弥补“十年文化大革命”给国民素质教育造成的巨大损失，提出大力发展以职工、干部为主要教育对象的成人高等教育。其实早在“文革”结束后，邓小平针对当时教育的混乱状况，明确指出:“教育还是两条腿走路。就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿，两条腿走路。”这为我国成人高等教育的恢复和发展指明了方向。1981年2月，中共中央、国务院在《关于加强职工教育工作的决定》(中发［1981］8号)中明确提出:“职工教育是开发智力、培养人才的重要途径，是持续发展国民经济的可靠保证，它同现代化建设的成败有着极其密切的关系，一定要作为一件大事及早规划，尽力搞好。今后要在经济上实行进一步的调整，加强职工教育是实现调整措施的重要内容之一，一定要结合调整逐步进行，有计划地实行全员培训建立比较正规的职工教育制度。”［3］从此，我国函授教育培养了一大批接受成人高等教育的学员，这从根本上有利于市场经济的加速发展。1981年，中共中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出“用马克思主义世界观和共产主义道德教育人民和青年，坚持德智体全面发展、又红又专、知识分子与工人农民相结合、脑力劳动与体力劳动相结合”的教育方针。不言而喻，为社会主义经济建设服务是当时培养“德智体全面发展”及“又红又专”人才的根本目的。综上所述，在20世纪70年代初到80年代初期间，我国教育方针及成人高等教育目的基本精神一直是主张成人高等教育要为经济建设培养有素质、有能力的多样性人才。

(二)二元价值取向阶段:政治与经济并重(20世纪80年代中至90年代末)

1985－1998年，我国成人高等教育坚持政治中心与经济中心并存，即处于二元价值取向阶段。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)确立了成人教育在国民教育体系中的重要地位，这对成人高等教育的发展起着里程碑的作用。同时，《决定》提出要“为90年代以至下世纪初叶我国经济和社会发展，大规模地准备新的能够坚持社会主义方向的各级各类合格人才”，“这些人才都应该有理想、有道德、有文化、有纪律，热爱社会主义祖国和社会主义事业，具有为国家富强和人民富裕而艰苦奋斗的献身精神，都应该不断追求新知，具有实事求是、独立思考、勇于创造的科学精神”。清晰易见，在1985年的《决定》中，关于教育的经济指向性分外突出，旗帜鲜明地指出了当时的教育(包括成人高等教育)就是要为社会主义经济建设培养人才。1990年，中共中央针对当时社会及高等教育局面和社会主义现代化经济建设暂时受挫的状况，在十三届七中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出:“继续贯彻教育必须为社会主义现代化服务，必须同生产劳动相结合，培养德、智、体全面发展的建设者和接班人的方针，进一步端正办学指导思想，把坚定正确的政治方向放在首位，全面提高教育者和被教育者的思想政治水平和业务素质。”这一教育方针不仅强调教育(包括成人高等教育)要培养社会主义现代化建设者与接班人，而且强调要将政治方向放在教育(包括成人高等教育)的首位，既强调了受教育者的政治素质，又强调了教育者的业务素质，其政治中心取向与经济中心取向并重的成人高等教育价值观显而易见。

自1990年之后和新世纪之前，我国成人高等教育在注重教育价值的经济取向之时，政治取向不曾有过丝毫懈怠。如1993年，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中提出:“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体全面发展的建设者和接班人。”从“教育必须为社会主义现代化建设服务”这句话中我们可以明白，在当时教育方针中，“社会主义”(政治中心取向)与“现代化建设”(经济中心取向)处于并列的首要位置。再如，1995年《中华人民共和国教育法》第五条规定:“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德智体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”“教育必须为社会主义现代化建设服务”再次被放在首位，这明显反映出教育必须坚持“社会主义取向”，同时教育必须服务“经济建设”，教育(包括成人高等教育)的二元价值取向被清晰地折射出来。值得强调的是，不论是政治中心取向还是经济中心取向，其出发点是一样的，二者都是立足于社会发展的需要，均属于社会本位价值取向，所以高等教育的二元价值取向也可称为社会价值取向。

(三)三元价值取向阶段:社会、个人、知识兼顾(新世纪以来)

所谓三元价值取向，就是指社会价值取向、个人价值取向、知识价值取向。1999年6月，第三次全国教育工作会议做出了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，该《决定》指出:要求大力发展现代远程教育、职业资格证书教育和其他继续教育。完善自学考试制度，形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式的教育需求开辟更为广阔的途径，逐渐完善终身教育体系。此《决定》将此前的二元价值取向格局彻底打破，我国成人高等教育价值取向开始走向社会价值、个人价值、知识价值“三元”共存的价值格局。社会价值、个人价值、知识价值这三种价值取向分别主张成人高等教育应该促进社会中的政治、经济、文化等和谐发展;成人高等教育要注重培养成人的全面发展;成人高等教育应该加速学习型社会早日实现，懂得知识是生产力发展的不绝动力。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出:“加快发展继续教育，更新继续教育观念，加大投入力度，以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设。《纲要》透露出在我国教育改革中对于成人高等教育要坚持社会价值、个人价值、知识价值的“三元”价值取向极其重视，但也清晰指出在“三元”价值取向中实现个人价值与知识价值是为了更好地实现社会价值，成人高等教育的社会价值取向占优势可见一斑。

二、改革开放以来我国成人高等教育政策嬗变逻辑分析

我国成人高等教育主体为国家、高校及个体，推动高等教育政策嬗变的动力主要来源于国家、市场及社会。通过我国成人高等教育政策嬗变的历程可以分析出，改革开放三十多年来，其政策嬗变具有以下特点:第一，从注重社会需求过渡到重视个人需求。随着我国社会主义市场经济体制的建立，改革开放之前我国成人高等教育浓厚的政治色彩日益退去，个人需求被逐渐重视，这是我国成人高等教育的内在价值得到回归与强化的表现。第二，从注重外延发展到重视内涵建设。外延式发展是指单纯地以降低入学分数来谋求学生数量的增加、以机械式发展来追求成人高校校园面积的扩大、以获得更多额外收入来追求举办具有多样性特点的成人高校等措施来扩大成人高校外部的总体规模。在20世纪90年代末到新世纪初，成人高校一味追求外延式发展的表现尤为明显。内涵式发展则是要求成人高校必须将外部资源充分利用，使得资源配置不断优化，将学生发展定为工作中心，同时务必突出“成人”特色，关键之所在为重视提高教育质量与办学效力，须树立自身之品牌，奋力实现成人高等教育之规模、质量、结构与效率四要素的协调统一。第三，从注重规模扩张到重视质量保障。我国成人高等教育规模的扩张一方面是经济社会快速发展的必然产物，另一方面是满足更多成人接受高等教育迫切需求的重要手段。

虽然成人高校的规模持续扩展，但其教学质量每况愈下。影响成人高等教育质量下降的原因主要基于规模扩张之上，具体表现为:第一，成人高等教育规模畸形飞速扩张，伴随而来的是原本就有待改善的硬件与软件教学投入严重不足，每年成人高校经费投入增长率无法与学生人数盲目增长率成正比，这进一步导致成人高校办学条件严重不足;第二，成人高校的人才培养模式与目标大多脱离了经济社会发展要求，相关企事业单位的用人需求与成人高校的课程规划与专业设置没有紧密联系，陈旧的教学内容无法满足当今社会对多元化人才的需求，严重落后的教学方法也不顺应当今科技飞速发展的趋势，使得我国成人高等教育的人才培养难以满足社会需求。

改革开放三十多年来，我国成人高等教育政策的嬗变之所以在不同时期拥有不同的政策工具选择，除了国家中心任务及政策价值发生根本性的重大转变，还有以下四个方面因素的影响:

(一)教育观念的变化

自20世纪60年代以来，在联合国教科文组织及其他有关国际机构的大力提倡、推广和普及下，终身教育已经作为一个极为重要的教育理念在全世界广泛传播。因此，许多国家均以终身教育理念为依据，以终身教育各项基本原则为基点，并以实现这些基本原则为主要目标来制定本国的教育政策、方针及构建国民教育体系框架。在1976年内罗毕会议通过《关于发展成人教育的建议》中提到:成人教育包含在终身教育总体中的一部分;教育决不仅限于学校阶段，而应扩大到人生的各个方面，扩大到各种知识与技能中的各个领域。在这种终身教育思想的影响下，各国政府把成人教育看成推动终身教育进程的先导，通过制定法律法规来保障成人教育的发展，对成人教育给予高度重视。终身教育的观念是具有时代意义的现代教育思想的体现，而联合国教科文组织成人教育局局长、法国学者保罗·朗格朗是其代表人物，他在《终身教育引论》中指出，教育和训练的过程并不随学校学习的结束而结束，而是应该贯穿于生命的全过程［4］。由此可见，成人高等教育不仅是终身教育的不可或缺的组成部分，而且也是终身教育思想的具体实践。同时正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》所指出的:“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度。”当今社会，在终身教育理念的大力推广下，人们不仅对知识的渴望越发强烈，而且人们更加追求获得接受教育的权利。因此，人们更希望成人高等教育能够实现自身全面的发展与提高。“大力提高国民的文化素养，全力构建学习型社会，努力提倡活到老学到老”的终身教育理念成为成人高等教育政策主体，成人高等教育的知识价值与育人价值也得以体现。

(二)国际教育的潮流

第二次世界大战后，世界各国都十分注重教育的改革和发展，特别是20世纪80年代以来，成人高等教育政策与法律的制定已成为一种国际教育潮流。正是在这种国际教育潮流的背景下，我国政府制定和实施了新的成人教育改革政策。在高等教育领域，政策工具的国际传播自古就有。就我国而言，高等教育体系的建立本身就是向西方国家学习的结果。20世纪60年代以后，英国高等教育的双轨化使继续教育形成了中等和高等两个层次，各种不同的职能的学校构成了继续教育体系。同时期，美国大学内非全日制学生逐渐增加，部分时间制学生已达48%，大学开始向成人提供学位或学分课程、更多的非学分短期课程、讨论会和其他非正规教育机会，提供更多的技术咨询服务。20世纪70年代，法国政府通过法律明确规定国家有责任提高在职人员的职业能力，大学除了提供正规教育之外，还应负起创立成人教育机构的责任，开设成人进修需要的课程，建立继续教育部门并设置专职人员。德国于1953年就成立了成人教育协会，同年成立了全国性的民众高等学校协会，民众高等学校的影响力大增［5］。在西方国际教育潮流的影响下，我国自20世纪80年代以来，成人高等教育从公共所有已转向为社会、家庭及个人，而且在政策执行战术上，政府也不得不逐渐放弃那种强制的、管理的、直接的政策工具，开始综合应用多种政策工具来调节人们对高等教育需求的矛盾。进入新世纪以来，各国政府都开始强调以人为本、机会公平、质量卓越和国际交流与合作的理念，并成为全世界高等教育的发展的重要特征。各国为了保持国际竞争力，面对不断增加的全球压力，新的治理形式与治理哲学开始出现，以致公共管理与公共政策工具发生了根本性变革。市场化、社会化工具在包括高等教育在内的各个领域的广泛传播和使用，是国家治理模式转型的结果，代表了“竞争政府”的兴起［6］。

(三)路径依赖

在改革开放之前，我国的成人高等教育遵循的是集权模式，以至于政策工具也是自上而下的干预、控制及政治性规劝。改革开放以后，我国经济社会领域发生了重大的制度变迁，正是制度的变迁，引入了大量的市场类政策工具。这些新的政策工具强调效率和竞争，并在公共服务提供上通过减少社会福利来削减政府成本(如交费上学、高校后勤社会化等)，同时辅以救济类政策工具(如助学货款、贫困补贴等)［7］。但同时，路径依赖也限制了教育行政部门政策工具的创新。例如，成人高等教育基本都是依附于各大高校之中，就是计划经济遗留的产物。再如成人高等教育质量评估，仍然是政府占主导，而介于政府与民间之间的第三部门评估始终“发育不良”。

(四)市场理论的应用

改革开放以来，市场理论除了对我国经济政策产生着重要影响，还开始影响我国成人高等教育政策。因此，政府逐渐向教育领域引入市场理论，使教育领域成为“完全竞争”的自由市场，把“阶级观念变为教育政策并使之付诸实施”。在市场理论不断潜移默化的影响下，家长学生与学校教师被分别看作教育领域中的“消费者”和“生产者”。在我国政府一直扮演着“扶持之手”的角色，政府以公共利益代言人出现，在成人高等教育领域主要是以教育部执行教育政策来追求公共利益。市场经济体制建立之后，私人利益开始与公共利益同等重要。在如此市场经济体制之下，各种代表私人利益的政策工具开始形成，如商业贷款、成本分担、教育产业化、“企业大学”等，就是政府在公共财政供给不足条件下所采取的措施。因此，从改革开放以来我国成人高等教育政策来看，国家显然希望在成人高等学校之间采用市场竞争的发式来“争夺”学生。

从改革开放三十多年以来我国成人高等教育政策工具与政策价值嬗变历程来看，二者之间并不是全盘否定、完全替代的关系，而是在不同的历史时期不同的政策工具与政策价值取向到底谁居主要的地位而已。

［1］郑新立．现代政策研究全书［M］．北京:中国经济出版社，1991:508．

［2］［美］戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．北京:华夏出版社，1999:26．

［3］何东昌．中华人民共和国重要教育文献(1976－1990)［M］．海口:海南出版社，1998．

［4］联合国教科文组织.世界教育报告1998［M］.北京:中国对外翻译出版公司，1998:29．

［5］杜以德，等．成人教育发展纵论［M］．北京:中国人民大学出版社，2007:31．

［6］［7］吴合文．高等教育政策工具分析［M］．北京:北京师范大学出版社，2001:186，179．