发达国家高职教育经费投入标准与绩效评价比较研究

孙晓庆

(宁波城市职业技术学院党办/院办/外事办/港澳台办，浙江宁波 315100)

一、高职教育经费投入与绩效评价核心概念界定

高职院校教育经费是指高职院校对国家投入教育经费各项经费的开支。教育经费是教育发展的基石，是实现社会和谐发展的动力。教育经费投入已成为国家和社会最必需和最有效益的基础性和生产性投资。高职院校教育经费投入标准是指高职院校完成教育部高等职业院校教学水平评估规定的全部工作任务所必需的经费投入。绩效评价是指运用特定的评价指标、合理的评价标准、科学的评价方法，对一定经营期的经营成果进行客观、公正的评判。高职院校教育经费绩效评价是对高职院校国家投入教育经费开支后产生的办学成果和效益做出的判断。

二、美澳德英等发达国家高职教育经费投入机制比较

美国以州政府管理、资助为主的社区学院是高等职业教育的主体。社区学院实行联邦政府引导、州政府和地方政府分级管理，重心是地方管理，联邦议会及政府主要通过立法手段、财政资助等进行管理;学校根据市场需求自主办学，顾问委员会参与专业设置、课程开发、教学改革等，进行监督管理、提供咨询意见。美国社区学院经费是多渠道投资，主要来自政府拨款、学生学费和当地税收，其中社区税收投入约占50%;政府拨款约占25%;学生学费约占25%［1］。美国社区学院的职业教育发展良好，现在美国社区学院的职业教育生均培养成本也不足其他大学的三分之一［2］。1999年自我国进行高等教育扩招以来，规定高职生可按接近标准成本收费。同年的普通本专科生均学费在2000－4000元，而高职生均学费在6000元或更多。至2013年，这种收费格局仍无变化。在这方面，美国社区学院经验值得借鉴。

澳大利亚职业教育的经费来源于政府拨款、企业投资和个人投入等多种渠道［3］。与澳大利亚联邦制的教育体制和管理体制相适应，澳大利亚的教育财政是由联邦政府和州政府合作负责的。各州主要负责为学前教育，普通、公立中小学教育和技术与继续教育学院(Technical And Further Education，简称TAFE)提供经费;联邦负责为大学和其他高等教育机构提供全部经费，并对学前教育和TAFE学院提供补充经费。政府拨款是澳大利亚职业教育经费的重要来源，一般占澳大利亚各级政府拨款的57%左右，其次是联邦政府拨款，约占澳大利亚各级政府拨款的22%左右［4］。

德国高等职业教育主要由技术学院、专科高等学校承担。公立技术学院由州政府负责，私立技术学院多数由企业、行业协会负责;专科高等学校大多数由州政府管理;各州在学制、专业、课程设置、实验教学安排和管理等方面存在差异。在经费保障上，德国高等职业教育经费主要由联邦、州政府或企业承担，公立学校经费由地方和州政府共同负担，州政府负担教职工人事费用，地方政府负担建筑与维修费用。法律规定国民生产总值的1．1%、工资总收入的2．5%用于职业教育开支，由议会审定监督。德国高等教育绩效拨款始于20世纪90年代，所属各州在推行绩效拨款制上可谓不遗余力，特色纷呈，从而对该国高等教育经费使用效益的最大化，乃至整个高等教育发展的优质化产生了巨大的推动作用，这同样值得我们思考与借鉴［5］。

英国是世界上最早实行大学基金制拨款模式的国家，英国高职教育质量保障局采用统一的标准拨发教育经费，学院基本经费来自国家预算，政府拨款按学生定额，通过多部门和协会评审，在竞争基础上拨发。1992年，英国政府颁布的《继续教育与高等教育法案》规定，继续教育学院和大学预科学院直接接受继续教育学院拨款委员会的拨款［6］。科研拨款完全建立在学科评估的基础上进行，教学必须由专门的质量评估组织——高等教育质量保障署执行。

另外，瑞士高等职业教育与普通高等教育之间能双向流动。瑞士高等职业教育经费由联邦政府、州政府和地方政府全额负责。韩国高等职业教育经费国家投入占50%，地方财政的投入占1.5%，法律规定企业赞助等要占48.5%，不收学生的学费和住宿费。荷兰政府则提供教育总经费的90%。

发达国家在最大限度地提高职业教育经费的使用效益，尽可能多地筹集职业教育经费，科学合理地节省职业教育经费等方面，带给我们很多借鉴和启示，为发展现代高等职业教育提供了充足的动力。1999年，我国印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》提出，“教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅”的政策。我国的职业院校经费主要以省、行业主管部门和地方政府拨款、学费收入和个别专项拨款等组成。如何拓展经费渠道:一是我国要改变由学校自己“做大做强”思想，提倡国家加大资金投入，高等职业教育办学经费列入各级政府的财政预算;二是继续出台有利于社会、学校、企业三者合作办学的政策，深化产教结合校企融合;三是通过建立教育基金会、吸收民间财智等多种形式筹措教育经费;四是高职院校主动把握职前职后一体化这个未来竞争点，拓宽高校筹措资金的渠道;五是抓住教育国际化机遇，深化中外合作办学，进一步创新留学生项目，在提升国际化办学水平中拓展发展之路。

三、美澳德英等发达国家高职教育绩效评估及借鉴

高等职业教育除了关系到个人利益，还关系到全社会的利益。按照公共产品理论划分高职教育属于准公共产品，这种准公共产品性质，决定了高职院校的投资应该由政府和市场共同承担。20世纪70年代以来，西方发达国家为摆脱财政危机和公共管理信任危机，普遍开展了“新公共管理运动”，其核心内容之一是将绩效评估应用到政府管理之中，受其影响，美国高等教育领域也引入了绩效评价机制，并成为政府教育拨款和奖励的一个重要的参考因素［7］。在各州推进的评价体系中，田纳西州是执行以绩效为依据投资高等教育的第一个州;亚利桑那州是第一个分析和评价高等教育预算和投入经费的州;南卡罗来纳州政府自2000年开始把投资高等学校的全部款项都根据绩效评价的37项标准来进行分配;美国肯塔基州的高等教育绩效指标体系共包括教育质量、人才培养、机会均等、经济发展和生活质量以及协调与倡议精神等5大类25项指标［8］。这是美国最具代表性的绩效指标体系，通过绩效拨款的方法，使高校拨款能更好地体现公平与效率的原则。

为了确保教育质量，增强高等职业教育国际竞争力，1993年澳大利亚政府成立了“高等教育质量保证委员会”;1994年，西澳大利亚颁布实施全面质量管理模式(Total Quality Management)，增强法人控制和绩效管理，依据市场和公共选择理论重新划定教育管理权限。1998年，联邦政府决定把质量提高与资金拨付挂钩;2000年3月，成立了澳大利亚大学质量管理机构——大学质量保证署，与州和地方及大学协商共同开展质量保证工作。从2012年起，政府把新的绩效经费与教学成果挂钩。联邦政府列出的绩效指标覆盖了学生参与率、贫困和低社会背景学生数、学生体验、学习质量等四个大的方面。政府同时设定整个高等职业教育的绩效目标及根据大学环境和战略抱负设计各大学的绩效目标。从2012年起，大约2．5%的教学经费被单独作为绩效经费拨付。

20世纪90年代开始，德国各州逐步实施绩效拨款。德国政府致力于形成一种兼顾院校自治和分权管理的治理模式，并使用竞争性的商业管理工具达到政策目标［9］。通过在校大学生数、生师比、毕业生就业率、学生实际修业年限、优质课程数量、新课程计划的数量、毕业生质量、公立高校争取到的第三方经费、公立高校成功申请到和主持的研究项目的数量、关于高校研究水平的评价意见、吸引到的科学界和社会各界名流的人数等评价指标，采取数量取向和激励取向结合，“5－11”体系分层分解拨付，基本、绩效、创新和特别预算四分法并存等基本举措，使绩效评价机制成为引导学校组织行为的重要杠杆［10］。

英国主要以高等学校的教育数量、质量和办学效益等综合的绩效指标为拨款依据，尤其强调资金的利用率，时刻关注资金的使用效果。英国“高等教育的一个重要里程碑”的雷弗休姆调查(the Leverhulme Inquiry)报告认为，大学拨款委员会(UGC)和全国咨询委员会(NAB)之间应进行有效合作，制定拨款的共同标准［11］。英国高校的绩效评价指标为三大类:一是内部指标，主要反映学校方面的特征;二是外部指标，主要反映高校所设置的学科适应经济和社会发展情况;三是运行指标，如单位成本、图书馆设备的利用率等“生产率”指标。1986年，英国大学拨款委员会又将绩效评价指标体系划分为另外三类:一是输入指标，主要反映高校可利用的资源、人力和经费情况;二是过程指标，主要反映办学过程中有关资源的使用率，管理行为和组织行为情况;三是输出指标，主要反映教育的成效与产出情况，评价指标体系的具体内容。

另外，法国的“国家评估委员会”(CNE)，为法国的高职教育绩效评估的发展提供了一个全面、有效的绩效评估体系。日本高等职业教育经历了大学自我评估到自我评估与第三者评估相结合的演变过程。新加坡职业教育“追求卓越、教学工厂”以及国际化、无界化、特色化、标准化、精细化的先进办学理念，科学灵活的教师绩效评价体系等都给人留下了深刻印象［12］。

学习借鉴发达国家高职院校绩效评价方面的成功经验，对于推进当前我国高职教育改革，推进现代职业教育进程，健全我国高职院校绩效评价体制具有重要意义。

借鉴之一:推进“教育管理”向“教育治理”的体制改革。其核心是正确处理好政府、学校、社会的关系，并建立完整的治理结构，努力以教育管理方式创新、教育治理方式创新引领教育发展方式创新。首先，要理顺政校关系、政事关系、政社关系，着重方向把握和战略管理;其次，加快构建现代学校制度建设，完善社会参与机制;再次，要善于运用综合政策工具进行引导和问责。

借鉴之二:建立相对独立的高职教育绩效评估机构。政府通过建立独立的评估机构，推进管办评分离的现代教育管理制度，建立相应的法律法规等手段来保障高等职业教育的质量，建立多元专职的权威人员队伍，或可建立由政府、社会共同构建的第三方评估机构，加强外部监督，保证评估结果的客观性、科学性和公正性。只有将高职教育评估纳入法制化、制度化、规范化的轨道，高职教育质量才有保障。

借鉴之三:注重发挥学校内部评估建设。绩效评估一方面向社会和政府说明办学实绩，另一方面可以发挥学校自我管理和自我评估作用，从根本上保证教育质量的核心内容。充分调动学校参与评估的积极性，激活内部评估管理体制，将学校、管理者、教师、员工的主动性和能量全部调动起来，这是构建高职教育质量保证体系的基础。

［1］中国驻美国芝加哥总领馆教育组.开放的美国社区学院［EB/OL］.www．pep．com．cn//kechengjcyjs/6guoji/htm，2001/05/27.

［2］申培轩．美国社区学院的职业教育［J］．职业技术教育，2000(5):56－57．

［3］黄日强．澳大利亚职业教育的经费［J］．外国教育研究，2004(9):61－64．

［4］黄日强，等．政府拨款:澳大利亚职业教育经费的重要来源［J］．职教通讯，2010(1):51－52．

［5］［10］赵 凌．德国高等教育绩效拨款制透视［J］．高教探索，2012(1):41－45．

［6］王平风，张良清．法律:德英法等国筹措职业教育经费的重要手段［J］．成人教育，2009(11):93－94．

［7］卢彩晨．高等教育绩效评价的缘起及功能［J］．复旦教育论坛，2011(3):23－26．

［8］陈 洁．高等教育绩效评价刍议［J］．高等农业教育，2008(5):13－15．

［9］Lydia Hartwig．Funding System and Their Effects on Higher Education System［R］．Paris:OECD，2006．1．

［11］滕大春．外国教育通史:第6卷［M］．济南:山东教育出版社，1990:181－182．

［12］刘红委．新加坡职业教育教师绩效评价的特点与意义［J］．继续教育研究，2011(5):155－157．