王安石青苗法改革及对现代财政的启示

李 亮

王安石在北宋中期进行的青苗法改革，是其“为天下理财，不为征利”的财政思想在农业方面的体现。从现代财政角度看，“公家无所利其入”这种来自之于民、用之于民的改革思想具有一定的积极意义，其无疑是进步的。但是，如果没有一个真正为民、为天下的政权，这种思想就会因没有实现之土壤而不切实际，超越社会现实的改革也因此注定了失败的命运。青苗法改革的初衷是好的，即希望通过政府直接对农民借贷的方法“抑兼并，振贫乏”，在保护广大贫苦农民土地利益的同时，维护政府“田赋”来源，保证财政收入。然而，青苗法通过绑定农村富户，将归还青苗钱本金和利息的担保责任强与之，把本该政府承担的社会再分配的社会保障职能强行转嫁给农村中充当担保责任的富户，突显了青苗法改革强烈的财政导向。虽然这是当时农村田赋征管混乱、税源流失的无奈，但也揭示了青苗法改革自身的矛盾性，更导致改革推行过程中错误激励，出现混乱。

一、青苗法改革的背景

“尝以谓方今之所以穷空，不独费出之无节，又失所以生财之道故也。”这是王安石进行青苗法改革的背景。具体来说，这是在面对巨大的财政压力、农村田赋混乱和当时常平仓制度名存实亡的背景下，提出的以增加财政收入、抑制农村土地兼并为目的的改革措施。

（一）庞大的财政支出给财政收入带来沉重压力

财政压力是王安石变法的直接诱因，也是青苗法改革出台的大环境。从北宋政权内部看，冗官、冗费、冗兵的“三冗”支出规模巨大。对此，司马光、苏辙、张方平、蔡襄等都曾上书阐述此问题的严重性，如蔡襄认为：“兵日益多，官日益冗，财务有限，而支费无涯，国之所以贫也。”在北宋对外方面，景德元年（1004年），辽军大举南下，迫使宋朝与之签订“澶渊之盟”，这直接导致北宋财政每年向契丹贡缴“岁币”白银10万两、绢20万匹，而宋仁宗时，北宋又与西夏议和，每年财政向西夏支出“岁币”白银7.2万两、绢15.3万匹、茶3万斤。此时，辽又威胁北宋使之增加岁币白银、绢各 10万[1]（P270）。 如此的财政支出规模，必然要求北宋政权“开源”以增加收入，一切可以增加财政收入或减少财政负担的措施都会被加以应用。由此可见，王安石青苗法改革的主要目的还是要获取财政收入。

（二）农村田赋征收状况混乱，政府收入流失严重

“田赋”是政府在农村的主要收入来源。由于北宋政府“不抑兼并”的土地政策，使得大量农田被豪户官宦之家所兼并，而后者却想方设法规避税赋，由此出现了“产去而税存”、“有田无税”、“无税有田”的混乱局面。“赋租所不加者十居其七”。直接结果就是税源流失和财政收入的减少，所以，王安石希望通过青苗法改革，利用“青苗钱”向农民直接放贷，“昔之贫者举息之于豪民，今之贫者举息之于官”。通过这种方式保护农民在青黄不接时的生产生活，避免乡豪伺机兼并农村土地；在保障政府田赋收入利益的同时，通过加收“利钱”的方式获取更多收入。

（三）常平仓制度的名存实亡

常平仓的设置由来已久，其功能类似于现在的农产品价格保护机制，即通过“市肆腾踊，则减价而出；田穑丰羡，则增籴而收”的方法，防止“谷贱伤农”和“谷贵伤农”的发生。然而在实际中，北宋的地方官员则因为常平仓“籴粜之烦”或不予施行或与商贾勾结从中渔利，从而使这一制度流于形式，到北宋中叶，基本已名存实亡甚至名实据亡[2]（P145）。

王安石在宋神宗的支持下于熙宁二年（1069年）开始变法改革。青苗法改革是王安石“因天下之利以生天下之财，取天下之财以供天下之费”财政思想在农业方面的体现，是维护农村税源、促进农业发展，以“开源”方式获取财政收入的一种手段。

二、青苗法改革的内容及其实施

（一）青苗法改革的部分主要原则和措施

1.“……仍以现钱……取民情愿预给，令随税纳斛斗。内有愿给本色，或纳时价贵，愿纳钱者，皆许从便。如遇灾伤，亦许于次料收熟日纳钱。非惟足以待凶荒之患，又民既受贷，则于田作之时不患阙食。因可选官劝诱，令兴水土之利，则四方田事自加修益。”

2.“……于夏秋为熟以前，约逐处收成时酌中物价，比定预支每斗价，召民情愿请领。仍常以半为夏料，半为秋料。……”

3.“……每户须俵及一贯以上。不愿请者，不得抑配。”

4.“不得亏损官本。”

5.“结保（五户以上为一保）请领青苗钱，每保须第三等以上有物力人充甲头。”

6.“第五等并客户，每户贷钱不得超过一贯五百文，第四等每户不得过三贯文，第三等每户不得过六贯文，第二等每户不得过十贯文，第一等每户不得过十五贯文。”

7.“在夏秋两次收成之后，随两税偿还青苗钱时，须在原借数外加纳三分或二分息钱。”从王安石颁布青苗法改革的内容分析，其希望能够达到3个目的：首先，维护和增加财政收入。通过政府向农民借贷替代富户向农民的高利贷方法，抑制土地兼并，保证广大农民的土地，维护政府田赋的收入来源。另外，政府向农民借贷的利息收入，同时在实行过程中又强制规定必须由富户予以担保，从而使得不损失本金而且利息收入也得到有效保障。第二，在农民青黄不接、新陈不济的时候贷之以青苗钱，一定程度上可以缓解农民生活疾苦，发挥常平仓的作用。第三，节流。通过“抑配上户”的做法，一方面使之承担起因为其逃避田赋而导致财政减收从而弱化的政府农村收入再分配责任，另一方面节省政府在这一方面的社会保障支出。

于是，这便形成了青苗法改革自身所蕴藏着的矛盾。青苗法改革其实质是既要获得财政收入，又要承担转嫁政府再分配职能的作用，政府财政的增收与减支，凸显改革的收入导向。在农村丰收年景、农民都有能力按时偿还时，这种矛盾表现并不明显。然而，当农业欠收、农民按时归还青苗钱出现困难时，农村中充当担保的富户就要承担偿还责任。虽然这是富户偷逃赋税致使财政没有收入来源进行农村社会保障而作出的无奈选择，但是政府在社保中这种中间角色的缺失，有失公平，必定加深农村的社会矛盾，也会加深农村富户以及作为其利益代表的政府官员与改革的矛盾，自然也激发了与之相关的利益集团对改革的抵制。

（二）青苗法改革的施行效果

青苗法施行之初，农民对政策的反响是积极的。“方今小民可困乏，十室八九，应募之人，不招而至，何可胜计。”另外，“自散青苗以来，非请即纳，非纳即轻，农民憧憧来往于州县。”从这些描述可以看出，在青苗法在推行之初，受到农民的欢迎，一定程度上促进农村发展。

青苗法将富户与贫农结为一保并强制富户（三等）为后者担保充当“甲头”的做法，给富户带来的负担有多大？首先，按照邢铁先生对宋代社会阶层的划分方法：第一、二等户包括大地主和中小地主，为上户（或富户）；第三等户是自耕农，为中户；第四、五等户包括小自耕农、半自耕农，为下户。青苗法规定只能由上户（第三等以上）充当“甲头”。宋代社会对上户的认定标准虽然模糊且差距较大，积财从一千贯到万贯不等，每年至少有5000石地租收入，但与青苗法因“抑配”上户带给上户平均每户3贯钱的担保费相比无论如何都是微不足道的。因此，社会保障作为政府职责必须要保证公平。青苗法改革中，由于富户偷逃赋税，政府就将该责任直接转嫁给富户，自己抽身事外，虽说有些无奈，确实有失公平。

除此以外，随着青苗法改革的深入，一些弊端也逐渐暴露出来。主要表现在：（1）由于缺乏相应的监督、反馈、制衡制度建设，地方官员在青苗法的实施过程中舞弊，致使实际的青苗钱息钱“吏缘为奸至倍息”，农民负担不降反增。（2）对地方官员的考核升迁，重要的一项内容就是获得财政收入的多少，当然包括青面钱息钱收入。于是出现地方违规强行摊派，抑配的现象很普遍，增加富户担保负担。暴露的弊端至少反映出以下两个问题：首先，与青苗法改革配套的制度改革相对滞后，如对基层执行问题的监督、反馈机制等方面的缺失，导致了对在政策执行过程中出现的错误激励没有及时制止。青苗法具有强烈的收入导向，再加之以获得的财政收入为考核指标的官员考核制度安排，导致了地方官员忽视了其改善贫苦农民生产、生活的考虑，片面追求收入最大化，将“皆以为民，公家无所利其入”的改革思想束之高阁。其次，作为政府转嫁职能的工具，地方基层盲目地“抑配”也加重了农村中富户承担的支出负担，使本已失去公平性的改革更加变本加厉，加重农村社会和利益集团对改革的矛盾和抵制。

三、青苗法改革的评价

虽然王安石寄希望于青苗法以实现比常平仓法更多的功能，但比较这两种政策，它们的作用是各有所偏重的：前者偏重于获得财政收入，后者则侧重于社会保障。王安石在常平仓制度不能发挥作用的情况下，毅然“开源”发展生产以获取收入为目的，舍弃常平仓，虽然这也赋予青苗法改善农村收入分配的功能，但由于政府角色的缺失而使其缺少公平性。青苗法可以认为是当时北宋政府以“节流”为考量转嫁政府职责的载体。所以，单纯从惠民角度看，常平仓的功能远比青苗法强。

（一）青苗法的积极性

1.青苗法改革增加北宋政府的财政收入。当时北宋政府在青苗法改革之后财政出现盈余，彻底扭转财政赤字的局面，这也是青苗法改革取得的最明显的成绩之一。

2.青苗法作为政府直接向民众借贷的一次改革尝试，具有重要意义。“青苗法继承了我国历史上常平仓制度和农村信贷实践的精华并加以革新，形成了超越此前任何一个时代的一套完整而统一的农户联保无抵押小额贷款制度，在我国农村金融史上具有开创性的意义，放诸世界金融史，亦有其历史贡献。”[3]

（二）青苗法的局限

1.贷给农民的是货币，而不是常平仓制度下的实物——粮食，且没有考虑粮食价格波动对其实际购买力的影响。特别在新陈不接粮食价格上涨时，取消常平仓意味着稳定粮价机制的缺失，而上涨的粮食价格削弱贷给农民青苗钱的购买力。

2.作为政府转嫁责任的工具，通过强制富户承担农民不能偿还政府放贷时的偿还责任，不但不能起到公平农村收入分配的效果，相反加剧社会矛盾和阶级利益集团对改革的抵制。

3.抑制兼并的效果并不明显。青苗法改革的初衷是通过“抑兼并、赈贫乏”，维护财政的收入源，可是在具体的施行过程中由于配套制度不完善而出现了偏离，就这一方面，民众没有得到多少实惠。

青苗法改革失败不光是因为改革之初政策定位不清、实现功能的矛盾性，而且重要的原因在于改革施行过程当中配套制度改革的缺失或滞后。比如改革过程中信息的反馈、监督机制，地方官员考核制度等，并没有针对青苗法改革的需要进行编制和完善，这直接导致了民间对改革的反应和变化等信息不能顺畅地上传，引起改革政策不能及时地根据改革进展作出相应调整。另外，地方官员考核制度片面强调财政收入指标，扭曲青苗法改革政策对地方官员的激励，妨碍“抑兼并，赈贫乏”政策目标的实现，这也是青苗法改革本身存在的矛盾在具体执行政策上的反映。王安石对于官吏的态度非常天真，认为其道德素养可以“陶冶而成之”，片面强调“教之，养之，取之，任之”的用官之道，忽视了在制度上加以监督管理，导致改革实施过程中的混乱，这也是改革反映在制度中的缺陷。

四、青苗法改革对当今财政的启示

（一）促进公平是政府财政不可推卸的责任

强烈的收入导向，使得青苗法改革兼具 “开源”和“节流”两个特点：一方面政府获得青苗利钱收入，另一方面通过强行向农村富户转嫁收入再分配的职能，节约政府在这方面的开支。而现代财政理论告诉我们，作为体现公平性的收入再分配职能只能由政府行使，这种公平性体现在从社会获得财政收入的公平性和支出的公平性两个方面。青苗法改革避开了财政一收一支的过程，而直接将富户收入通过强制担保的方式“再分配”给农民，这种做法本身就已经失去了公平可言，而具有专制的特色。

与表面上的公平相比，政府财政政策更应该追求实质上的公平。而目前，在我国财政政策领域，既存在着表面上就不公平也存在实质上的不公平。例如，我国充满争议的养老金账户的巨额亏空和收入分配差距，其原因无非是不公平的“双轨制”养老金缴纳制度和收入分配政策的不公平。

（二）制定与目标相对应的考核、激励机制

明确的目标是考核、激励机制的前提。目标不明确或者目标的重要程度没有标准，那么必定会导致混乱甚至自相矛盾的激励政策。作为负责改革方案实施的直接主体，地方政府的行为直接决定了改革的结果，混乱的考核、激励政策必定会对地方产生错误激励，从而扭曲政策初衷。青苗法目的是获取财政收入，而这种收入的获得是以农民生产的改善或“抑配上户”为前提的，但由于对官员的考核仍然是收入的取得而没有考虑这种前提条件，于是出现后期“倍息”和强行摊派的情况也就不足为奇。

当前的现状就是对地方官员的考核设置与对其发展要求不对称，以及由此引发的地方发展问题。例如，学界高度关注的地方政府融资平台的债务。中央对地方的要求是要实现全面和谐的发展，而现在对地方的考核制度体系仍然是以GDP为主，从而导致令人担忧的财政风险的发生。

（三）加强行之有效的信息反馈渠道和监督机制建设

认识与实践是反复过程，而准确的信息反馈就是联系实践和认识的纽带。通过推行改革的反馈，一方面对政策执行效果予以检验以期进行相应的调整或完善，另一方面也可以降低对地方政府行为的信息不对称风险。但是，这种信息应该以有效性为前提，所以，构造独立、有效的政府内信息反馈及监督体制，是政府有效管理必要的手段。

王安石青苗法改革的本质，是在政府向农民借贷的过程中通过“抑配上户”的方式转嫁政府的社会收入再分配的职能。虽然政府获得了财政收入，但这种转嫁的收入再分配职能由于政府角色的缺失已不再具备公平性，相反加深了社会矛盾和对改革的抵制。再者，由于这种矛盾的存在，使得无法建立配套、完善的改革监督及激励制度。在原有以收入作为考核指标的条件下，对地方政府错误激励，使青苗法最终成为政府的“敛财”工具，更无法实现最初改善农村生产状况的良好初衷。以史为鉴，促进社会公平是政府义不容辞的责任。在此过程中，政府应对政策效应认真分析，避免造成实质的不公平，避免政策目标发生偏离。另外，与目标相对应的完善的考核、激励制度体系的平行建立是确保改革目标顺利实现的前提，而这又有赖于一套有效的信息反馈制度的构建。

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