职教集团主体法律属性定位研究

盘长丽

一、职业教育集团运行不畅存在的核心问题——身份不明

职业教育集团（以下简称职教集团）化的概念一经提出，即在教育界掀起了重大的变革，成为我国职业教育发展的一个趋势。特别是在2007～2009年间，各省市的职教集团如井喷般涌现。截至2012年，据统计全国省级以上的职教集团共有325个，涉及职业院校共2387个，行业协会274个，企业3668个，科研院所150个。但职业教育集团经过前期井喷发展后，开始遇到有效运行的瓶颈问题。

现有职教集团由于大多不具备独立法人资格，其功能仅仅停留在指导与咨询、协助与支持的层面上，对于重大事项的决策作用发挥有限，对办学行为的约束、激励作用不够明显，且内部动力已有衰竭的趋势。“集而不团，团而无力”的现象越发彰显。造成这种局面的原因是多方面的,如职教集团成员间的“三链融合”(利益链、产业链、教学链)模式尚未真正建立起来、职教集团的产权制度不清晰、管理人员不到位、集团成员责、权、利不明确等等；但最根本、最核心的原因在于职教集团不具备独立的法人身份地位，对外无独立的人格，无法单独进行有法律效力的民事活动，对内无完善的组织机构，无法对成员单位进行有效的约束和激励，集团成员间互惠互利的动力机制难以形成。要想真正发挥职教集团应有的作用，明确其身份，赋予其法人地位显得尤为迫切。

二、赋予职教集团法人身份的重要性

（一）法人的本质及特征

职教集团所肩负的历史使命，要求其必须具有独立的人格，即具备法人的身份。要明确赋予职教集团法人身份的重要性，首先我们需要了解什么是法人、法人有什么特性。

“法人”一词首先为1896年的《德国民法典》所采用。但该法典未给法人下一定义。直到1922年的《苏俄民法典》才第一次以立法形式明确了法人的概念。该法典第13条规定：“一切享有取得财产权利和能够承担义务，并且能在法院起诉和应诉的机关、社会团体和其他组织，都是法人”[2]。我国《民法通则》在我国民事立法中首次界定了法人的含义。该法第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”据此，法人的本质特征体现在：法人是一种能依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。这是法人区别于非法人团体的根本特征。具体而言法人有3个显著特点：

一是独立的组织。法人的民事主体资格与组成法人的自然人或其他法人的民事主体资格是相对独立的，某个或某些法人成员的死亡或退出法人组织，并不影响法人的存续；二是独立的财产。法人拥有独立的财产，是法人独立参加民事活动和独立负担财产责任的前提和依据；三是独立的责任。法人的独立责任，是指法人以自己所有的或经营管理的财产独立负担由自己活动所产生债务的财产责任。除法律有特别规定者外，组成法人的成员或创设人对法人的债务不承担责任，法人对他们的债务也不承担责任[3]。

（二）赋予职教集团法人身份，是职教集团可持续发展的内在要求

目前，我国职业教育集团化办学主体之间大多仅靠情感、信任和双方契约维系，职教集团本身不具备独立法人地位。职教集团这种先天缺陷导致其无法实现资源的有效配置和顺畅流动，无从建立起统筹各主体协同工作的利益链，职教集团本身的利益难以界定，集团成员无法通过职教集团分享利益，共享资源。

仅靠情感、信任建立起来的组织是松散的，不具备稳定性和约束力。一旦集团成员的领导发生变更，就有可能导致原有的契约无法得到继续履行，个人的喜好也可能直接影响到整个集团的发展。如笔者在调研时发现有一家职教集团，就因为理事长单位工作繁忙，职教集团自召开创立开会之后，3年多以来再没有召开过一次全体会议和理事长会议。

要改变这种集而不团的局面，走出制度困境，就必须赋予职教集团独立的法人地位。职教集团只有具备了独立的法人身份，成为独立的组织，才能言正名顺地以职教集团自身的名义从事活动。才能有自己的印章、账户、营业执照等，才能有自己的人、财、物，才能不完全依赖于牵头组建单位，才能以职教集团的名义增加、吸纳成员或减少、清退成员，才能对外签约，独立承担相应的责任，才能建立完善的内部组织机构，才能独立于集团成员，统筹成员的发展，而不是依附于牵头单位。

（三）赋予职教集团法人身份，是职教集团开展活动的保障条件

如上所述，法人是一种能依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。职教集团只有具备独立的身份，即享有独立的财产、能承担独立的责任才能更好地开展职业教育等各项活动。根据国务院《关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）、教育部《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》等文件精神，我们成立职教集团目的就是使教育资源得到优化整合，促进校企之间的互利双赢,实现校际之间优质资源共享，优化学生的就业环境，促进职业教育教学改革，提高教学质量和办学水平，推动中、高职教育的衔接和发展。职教集团只有从集团成员中独立出来，才能高屋建瓴、统筹成员之间的发展，更好地对外开展活动，才能真正实现职教集团的使命。

目前，职教集团多依附于牵头组建单位，包括办公地址、工作人员安排、资金保管均是由牵头组建单位完成。哪怕是对外签约，由于职教集团没有独立的身份，一般也是通过成员双方约定来实现。这与国家集团化办学政策的本质要求是不相符的。集团化办学，其实质就是希望通过职教集团本身能完成招生、教学、实习、培训、就业一条龙的培养模式，而目前由于职教集团的身份问题，各学校还是各自为战，校企合作也是双方的合作，集团内各成员并没有因为加入集团而获得“搭便车”的收益。

赋予职教集团法人身份，职教集团才能以自己的名义从事各项活动。自主安排人、财、物；自主对外签订各种合同、协议。并能以自己财产独立承担责任。也只有这样，与之合作的第三方才敢于和职教集团签订相关协议。国家对职教集团的政策，特别是资金资助政策、税收优惠政策、招生升学政策等才能真正落到实处。否则，由于职教集团财产的不独立性，国家的一系列优惠政策，就演变成对牵头组建院校的政策，其他成员并未从中获得益处。

另一方面，如果职教集团不独立，各成员单位需要对职教集团的债权债务承担连带责任，这限制了成员用职教集团的名义去开展业务。为了划清界限，集团成员之间也是通过双方约定来实现合作的。这样的运作方式不改变，职教集团就失去了存在的意义。只有赋予职教集团法人身份，职教集团对外开展活动才能获得保障，才被赋予法律意义。

三、职教集团法人身份的选择

职教集团需要具备独立的法人身份，这已是共识。但是并非任何性质的法人都适合于职教集团。根据大陆法系对法人的分类，有公法人、私法人之说，而私法人又区分为社团法人和财团法人。同时依据法人成立或活动的目的不同，还可以把法人分为营利法人、公益法人和中间法人。我国《民法通则》则以法人活动的性质为标准，将法人分为企业法人、机关法人、事业单法人和社会团体法人。本文将以我国民法对法人的分类标准，结合职教集团的宗旨进行逐一分析，选择最适合职教集团的法人类型。

（一）企业法人

企业法人是指以营利为目的，独立从事商品生产和经营活动的法人。该类法人资格通过工商核准登记取得。根据我国《公司法》规定，企业法人仅指股份有限公司和有限责任公司。股份有限公司是指将公司全部资本划分为等额股份，股东以其认购的股份为限对公司承担责任，公司以全部财产对公司债务承担责任的法人。有限责任公司是指股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，公司以及全部资产为限对公司的债务承担责任的企业法人：而根据我国《公司法》的规定有限责任公司的股东不得超过50人，因此，不适合主体多样化的职教集团。一般职教集团的成员都会超过50人。主张赋予职教集团企业法人身份的观点，多是指按照股份公司的形式组建职教集团。

试图把职教集团改造成股份公司的出发点是想增强职教集团的内部凝聚力 。一些学者认为，因现行的职教集团多为松散型联盟组织组织，没有资金约束，凝聚力差、向心力不足，最后导致集团整体发展能力也差。为解决这一问题就要借用股份公司资本决定论的精髓，认为只要将职教集团改造成公司法人，把组织成员的自愿加入变为投资加入，把现有的理事会改造成董事会就能达到对成员的约束目的。

但笔者认为，这种简单套用企业法人身份的做法并不适合职教集团。股份公司仅是企业法人的一种类型。营利性是其根本目的。而公益性是职教集团的基本属性。虽然职教集团内部成员也可能存在一些经营性的行为和费用往来，但这不能简单说职教集团具有营利性。职教集团最终目的是培养人才，服务经济。即便是职教集团有部分的经营收入也必须遵守“不分配限制”原则。 即不得向控制组织的人员分配利润，所有的剩余收益都必须留在组织内部，用于支持组织从事其章程所规定的业务[4]。我国 《教育法》也明确规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。因此，按照我国现行的政策，职教集团其本身的性质决定了不宜采取企业法人的运行模式。

（二）机关法人

机关法人是指享有国家赋予的行政权力，并因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力的国家机关。国家机关依照法律或行政命令成立，不需要进行核准登记程序，即可取得机关法人资格。

根据机关法人的定义，职教集团显然也不适合赋予机关法人的身份。机关法人是一种权力机关，行使的是行政权力。而职教集团的功能主要是在其成员之间，起到信息交流、资源共享、机会合作以及利益协调功能。而这种功能的实现，是根据成员各方认可的职教集团的章程，是集团成员对职教集团的一种民事授权，这与国家立法的强制授权不同，职教集团的运作不须具备强制执行权。另外，国家机关的设立是有严格程序限制的，在数量、规模上也是基本稳定的，而我们目前的政策是鼓励职教集团的发展，并希望其做大做强。

（三）事业单位法人

事业单位法人（Public Institution）是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动。依照法律规定或行政命令组建的事业单位，从成立之日起，即具有法人资格；由自然人或法人自愿组建的事业单位，应依法办理法人登记，方可取得法人资格。

在实践中，目前，已经开始出现了一些事业法人型职教集团，但数量不多。根据其设立方式的不同，有合并设立和新设两种。如吉林天使职业教育集团于2007年经吉林市教育局批准成立，由吉林女子学校、吉林艺术学校、吉林服装学校、吉林旅游学校四校合并组成[5]。另一种是新设，如2011年12月设立的广东食品药品职业教育集团就是以广东食品药品职业学院为核心学院，与有关单位共同组建的事业单位集团。目前，该集团已争取到中编办和广东省编办支持，集团共设事业编制15名。集团的性质和编制，均在集团章程中予以明确[6]。正在筹备的西海岸职教集团（青岛职业技术学院为核心学校）也是拟建成事业法人性质的职教集团[7]。

笔者认为，职教集团事业法人化，有利也有弊，可以搞，但不可以多搞。把职教集团作为事业法人的好处在于，一是职教集团具备了独立的法人身份，可以以自己的名义从事为实现集团目的的各项活动；二是体现了职教集团的公益性；三是事业单位有一定的公权力，能更好地协调集团内各成员的利益，同时权威性更强，集团成员更愿意服从职教集团的安排，乐意成为其中的一员。但把职教集团定性为事业单位法人，其弊端也是明显的。首先在人事安排上，事业单位的编制总是有限的，因为涉及到国家财政拨款的问题，这会严重影响到职教集团规模的扩张；其次，在数量上也会受到限制。一个行政区域不太可能设立无数个事业单位。目前，国家政策倾向于尽可能较少事业单位，要么行政化，要么企业化。因此，这会限制职教集团的组建。如目前福建省的职教集团有41个，如果都赋予它们事业单位法人身份，政府财政会吃不消。

（四）社会团体法人

社会团体法人是指自然人或法人自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社会团体法人须制定章程，并经国家主管部门审核批准予以登记后，才能在其核准登记的业务范围及活动地区进行活动。

从目前我国设立的绝大多数职教集团的章程来看，其属性应是社会团体。如深圳第一职业教育集团章程第二条关于集团性质的约定：“集团是以深圳市一所中职学校为牵头单位，联合相关职业学校、社会培训机构、企事业单位、行业协会、研究机构等自愿组成的职业教育联合体与利益共同体。”上海商贸职业教育集团章程第二条也约定：“上海商贸职业教育集团是以行业为依托，以专业和人才培养为纽带，以上海商学院高等技术学院为发起单位，联合相关职业院校、商贸企业和其他社会团体共同参与，以实现资源共享、校企合作为目的，在自愿、协议的基础上形成的、着眼于集团化办学的教育组织。”此外，安徽服装职业教育集团章程、珠海市现代服务业职教集团章程、江苏建筑职教集团章程、广西经济贸易职业教育集团章程等，也分别把职教集团定性为非盈利性产教联合共同体、教育联合体、区域性教育组织、非盈利性社会组织等。

但这些团体基本上都不具有法人资格，如上海商贸职业教育集团直接在章程中明确 “集团实行指导委员会下的理事会负责制，不具备法人资格。”这些集团不具备法人身份的原因，在于其设立的程序不合法。

现行职教集团的成立通常是在一所有声誉的职业院校的牵头下，联合 大专院所、科研机构、行业协会在行业主管部门和教育主管部门的同意下召开创立大会，讨论并通过组织章程，选举组织机构人选就宣告成立了。

但是这种形式上的成立并不能得到法律的认可。作为一个社会团体，要么进行社会团体法人登记，要么进行民办非企业单位登记。只经业务主管单位批准而不进行任何登记即成立的组织，只能在本单位内部开展活动。现实中我国绝大多数职教集团正是在法律关系十分模糊的状态下运行的，由于集团组织中成员单位彼此之间的行为缺少必要的法律约束力，由此而形成的组织松散、集中度不够、执行力不强、集约效应不显著等问题正是当前影响职教集团运行效率的重要因素。

(五)社团法人应是职教集团发展的主要方向

笔者认为，赋予职教集团社团法人身份是比较合适和必要的。

1.赋予其社团法人身份，可以使职教集团的法律身份得以明确，对外可以独立享有民事权利和承担民事义务，对内可以对会员按照章程约定行使一定的管理权和提供更专业的服务。

2.社会团体法人的成立不受数量和规模的限制，只要符合一定的程序和条件要求，即可登记为社团法人。不像国家机关、事业单位受制于机构规模数和编制。

3.目前经业务主管部门批准成立的职教集团在政策上都可以有条件登记为社会团体法人，不会因为身份的明确而使一些职教集团消失。

4.登记为社团法人，有利于职教集团聘用专职工作人员。专职工作人员比兼职人员能更好地服务于集团。而且社团专职人员可以不受编制限制，且待遇上也可以享受事业单位员工一样的待遇。根据《社会团体登记管理条例》的规定：“社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行”。

我们现行的职教集团大多没有在民政部门进行登记，这就造成职教集团长期处在一种违法的状态下。这种违法状态不是说职教集团从事了违法行为，而是指职教集团由于缺乏法律主体资格会导致其行为在法律上是无效的。因此，明确了职教集团应具有社团法人身份后，各职教集团应该严格依照 《社会团体登记管理条例》在民政部门进行登记。这是职教集团获取法律资格的前提。