“现代大学制度”及其改革路径问题

周 川

(苏州大学教育科学研究院，江苏苏州215123)

“现代大学制度”及其改革路径问题

周 川

(苏州大学教育科学研究院，江苏苏州215123)

“现代大学制度”是一个中国化的命题。建设“现代大学制度”，关键是在大学与政府的关系层面以及大学内部关系层面上克服“行政化倾向”和“行政化管理模式”。最理想的途径是自上而下进行改革，从政府部门改起；如果这条路径不通，那么就以大学的二级机构学院作为突破口，从学院的治理结构改起，自下而上，通过建立“现代学院制度”来建设“现代大学制度”，也许是一个可行的选择。

现代大学制度；改革路径；自上而下；自下而上

十多年来，“现代大学制度”始终是我国高等教育领域热议的一个论题，学者们就此已经发表了许多精辟的见解，也形成了广泛的社会影响。如今，“现代大学制度”已经被写入权威的政策文件之中，成为我国高等教育管理体制改革的一个重要目标和任务。本文拟在此基础上，结合改革的实际情况，再作粗浅的探讨。

一、何谓“现代大学制度”

关于“现代大学制度”的论述，可谓汗牛充栋，但对于“现代大学制度”的理解，并非没有歧义。“现代大学制度”的命题，是在20世纪90年代中后期经济领域探讨“现代企业制度”的热潮中引入到高等教育领域中来的。学界当时对这个命题的认识，应该说是比较到位的，例如，“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下，大学面向社会，依法自主办学，实行民主管理”；“建立现代大学制度，基础在大学”，“关键在政府”，“根本在法治”[1]。这样的理解，抓住了问题的实质，把握住问题的核心和关键，也引领着学界对这个问题的深入探讨。然而，随着研究视野的扩展，研究角度的多样，关于“现代大学制度”的解释也变得复杂起来，有仿照“现代企业制度”来解说的，有从“准公共产品”的角度论述的，也有论证德国洪堡的大学改革是“现代大学制度”源头的，还有从伯顿·克拉克那里寻找“现代大学制度”概念原义的。特别是在“现代大学制度”一词加上了“中国特色”的前缀之后，各种解说更是异彩纷呈，甚至莫衷一是了。

从官方的政策文本来看，对“现代大学制度”的理解角度也有一个发展的过程。2004年教育部颁布《2003-2007年教育振兴行动计划》，首次在官方文件中提出了“现代学校制度”的概念。从前后文分析，这份《行动计划》主要是从“学校内部管理体制”角度提出这一概念的[2]，虽然也在其它条文中提到“转变政府职能”、“改革教育行政审批制度”问题，但因囿于“校内管理体制”，因此，这份文件并未能完全从实质上来把握“现代学校制度”的问题。2007年教育部颁布《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，首次提出了“现代大学制度”一词。从其内容看，这份文件主要从“明确和落实各级各类学校的法律地位，完善学校法人制度”的层面提出“建立和完善现代大学制度”问题[3]，虽然在提法上比《行动计划》有所进步，但与“现代大学制度”的实质似乎仍有若即若离之憾。直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布，官方文件对“现代大学制度”的表述，才比较准确地触及问题的实质。《规划纲要》要求，“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。同时提出要“完善中国特色现代大学制度”，“完善大学治理结构”；并且明确指出，要“克服行政化倾向”，“取消行政化管理模式”[4]。 《规划纲要》对于“现代学校制度”和“现代大学制度”内涵的阐释，是比较全面的，它揭示了现代大学制度“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”这四个要素，触及政府与学校的关系这一实质，尤其是它捅到了“行政化倾向”、“行政化管理模式”这一要害。这样的提法前所未有，比以往笼统的“转变政府职能”一说，要直接得多，明确得多。

“现代大学制度”是一个中国化的命题，也是一个实践的命题，它是国人针对我国当前高等教育管理体制的弊端，承载着国人对“好的”大学制度的憧憬和企盼而提出来的。我们对它的理解和认识，不能脱离我国特定的高等教育体制背景，不能脱离当前的中国高等教育现实语境。“现代大学制度”一词，可以说是“中国创造”、“中国特指”，极具中国特色。在国外的语境中，在关于高等教育的各种理论著作里，我们似乎很难找到一个与此完全对应的词语；国外学者在使用相近的概念时，基本上都不是特指而是泛指的。

虽然这是一个中国化的概念，但是对于“现代大学制度”的事实本体，我们却不能不放到一般的意义上、放到世界的范围内来认识，否则难免坐井观天，甚至于文过饰非，对于实现《规划纲要》提出的宏伟目标极为不利。只要我们真心诚意地想要改革“行政化倾向”和“行政化管理模式”，建立“现代大学制度”，我们就必须针对我国的现实问题而放眼世界来考察和认识它，尽管这样的考察可能会为我们带来一些不虞之意。

首先，从历史的角度看，所谓“现代大学制度”，其实不完全是“现代”的，一定程度上也是“历史”的，它是在高等教育长期发展的历史过程中逐渐积淀形成的，一些基本要素可以说是“古已有之”的。作为现代大学始祖的欧洲中世纪大学，也必须“依法办学”，它要取得教会、王室或世俗政权颁发的“特许状”之后才能开办；而一旦获得“特许状”之后，它的办学基本是自主的，它享有我们今天难以想象的种种特权和自治权；它的管理也有不少民主的成分，“学生同乡会”或“教授会”之类的团体在大学管理中起着重要的甚至是关键的作用；它也有某种意义的社会监督，只不过那些监督不一定都起正面作用，有时甚至还会演变成与大学的矛盾和冲突。历史地看，中世纪大学已经奠定了现代大学的诸多制度基础，经过将近一千年的发展、演变，这些基础几乎没有发生本质性的变化，所以我们也很难找到一个时间节点，就认定从何时开始在哪一国家建立了我们所说的这种“现代大学制度”。

其次，从世界的范围看，“现代大学制度”不仅仅是某一国的，更多的是“国际”的，“世界”的。各国的大学制度，虽然有好坏之分，优劣之分，高下之分；国人在谈论这个话题时，虽然也不可避免地会以某个国家作为参照系，但是迄今为止，几乎没有哪个国家自诩就是“现代大学制度”的代表或者样板。在我们常常作为参照系的那些高等教育发达国家的大学制度中，我们既可以看到它们那些很“现代的”要素，好的要素，但也不时会发现它们某些方面的一些不太“现代的”要素，不太好的要素。任何一个国家的大学制度，都不可能地地道道全是“现代”的，更不可能是十全十美的，都会有一些不够“现代”的地方，都会有自己的不足之处。因此，我们所谓的“现代大学制度”，其实可以看做是将各国大学制度中那些比较“现代”的要素、好的要素抽取出来之后的一个观念上的综合，一种理想的状态。既然是将各国大学制度中比较“现代”的要素抽取出来综合而成，因此这些“现代”的要素，在各个国家大学制度本质上都是共同的，是有“国际惯例”的，只不过在具体的表现形式上可能有所不同而已。这些共同的要素，用我们的话来说，就是“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”，在国外的语境中，不外乎“中立”、“自治”、“分权”、“民主”、“制约”而已。

再则，从制度本身来看，“现代大学制度”也不是某种单一的制度，更不是某一种具体的制度，而是多种制度的总合，是多种制度的体系。因此，我国“现代大学制度”的改革，是制度体系改革的一个系统工程，不是简单地下放几项权力(尽管放权是重要的一步)，也不是简单地取消大学的行政级别所能解决的，任何单科独进式的改革都不足以建立起“现代大学制度”。在这个系统的制度体系改革中，有一个核心、两个关系维度是我们始终必须把握住的。一个核心，就是权力，是高等教育管理权力的产生、授予、行使和制约的问题。两个关系维度：一是大学与其举办者、管理者的关系，在我国当前体制下对公办大学来说，实质上就是大学与政府的关系维度，这是高等教育宏观管理体制的维度；二是大学内部的关系维度，主要是校、院、系的权力关系。因此，在我国建立“现代大学制度”，核心的问题就是解决大学内外部权力的产生、授予、行使和制约的问题，改革的关键就在于，在这两个关系维度上改变现行的权力关系，从而使大学真正实现“依法、自主、民主、监督”的“现代”制度体系和运行机制。

二、问题症结何在

我们现行的不太“现代”的大学制度，问题的症结到底在哪里？这是我们在启动“现代大学制度”的系统改革时首先要认准的一点。只有首先认准了改革的对象和靶子，改革才能切题，才能对症下药；否则仓促上阵，东一榔头西一棒子，看起来很热闹，实则却在放空炮，甚至是南辕北辙、适得其反。其实，要认清问题的症结所在并不难，这个症结就是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出的“行政化倾向”、“行政化管理模式”。

“行政化倾向”、“行政化管理模式”的主体是谁？《规划纲要》虽然没有点明，但所指应该是清楚的，那就是对高等教育握有行政管理权力的主管部门或人，尤其是各级教育行政管理部门和人。具体地看，“行政化倾向”、“行政化管理模式”的主要症结，在大学与政府的关系维度上，一是政府行政主管部门的行政权力过大，几乎没有边界；行政主管部门每每凌驾于大学之上，毫无节制地对大学下发形形色色的红头文件，发号施令，以各种行政规则(包括潜规则)控制和左右了大学运行的几乎所有主要方面和主要环节。在政府行政主管部门的强权之下，大学不可避免地成为政府的“下属单位”，实际上沦为政府部门的附庸，自己也身不由己地迅速“行政化”起来。二是政府行政权力的行使方式过于线性、垂直，它通过行政渠道自上而下往往一杠子插到底，不仅影响到大学的校、院级层面，也直接间接地影响到第一线教师个体的教学和科研行为。眼下由政府主管部门设立的各种“项目”、“工程”、“计划”、“奖项”、“名誉”等等，名目繁多，花样百出，难计其数。这些名堂大多由政府主管部门设置(其中不少是在扭曲的“政绩”观驱使下随心所欲设置起来的)，并且被赋予种种特殊的名和利，引诱着第一线的教师争先恐后去申报和“公关”，最终使得教师们“英雄尽入其彀中”，他们的教学和科研行为在这些名堂的诱导之下不同程度地被扭曲，越来越偏离教学和科研的本真，各种各样的学术腐败因此也就屡见不鲜了。

而在大学内部的关系维度上，首先在于校级领导尤其是校级主要领导权力过大，过于集中，个人专权独断的情况比较严重，其权力的触角在校内几乎无所不在，无所不及，可以不受任何限制地干预到校内每一个角落、每一个工作细节、每一个具体成员。二是校内行政等级分明，校、院、系自上而下完全按照行政规则运作，校部行政职能部门权力远大于院系，行政人员权力远大于教授。三是校内各层级对行政权力都缺乏最起码的民主制约机制，最具民主意识和民主能力的大学教师对校政院政也基本上没有制度化地发表意见的渠道。教师缺少基本的民主权利，越来越无助、无力，又进一步加剧了校内行政权力的膨胀；行政人员也越来越像官，越来越凌驾于教师之上，形成一种恶性循环。

按理说，“政府对大学不具有无限权力，也不承担无限责任”[5]。然而在当下，我们的政府部门恰恰对大学几乎是拥有了无限的权力，因而也就不可避免地要承担无限的责任；相应的，大学里的校、院行政领导在其治内的行政权力也几近于无限，他们也不可避免地要承担无限的责任，这都是无限权力给他们带来的不可承受之重。然而，问题还不仅仅在于责任，更在于权力会腐蚀人，无限的权力会无限地腐蚀人，近年来一些教育主管官员和大学领导因贪腐而相继落马，正是给人们敲响了警钟，警示人们去思考他们贪腐后面的体制性原因。

就我国高等教育体制的实际状况而言，在两个关系维度之间，大学与政府的关系是第一位的、决定性的，是“皮”；大学内部的关系是第二位的、从属性的，是“毛”。因为在大学与政府的关系上，政府主管部门有“行政化倾向”，采取了“行政化管理模式”，因此导致了大学内部的“行政化倾向”和“行政化管理模式”，前者是因，后者是果。而从症结的后果看，由于“行政化倾向”已经渗透到第二个维度，渗透到大学内部的各个方面和环节，甚至蔓延到第一线教师的教学与科研过程之中，那后果将是颠覆性、灾难性的。当教师的教学和科研行为也不同程度地受到“行政化”的影响，乃至被“行政化”，那大学能否成其为大学，就真正值得我们担忧了。

诸如此类“行政化倾向”、“行政化管理模式”的症结，要一一列举出来并不难，高教领域上上下下各色人等其实也大都心知肚明，难就难在我们愿不愿意正视它，承认它，难在我们敢不敢于真正将它作为改革的对象和靶子。

三、改革路在何方

从《国家中长期教育改革和发展规划纲要》看，能够把 “行政化倾向”和“行政化管理模式”这个要害明确地点出来，并且提出要重新“构建政府与学校之间的新型关系”，进而建立“现代大学制度”，应该说，高层对于改革的对象和目标是了然于胸的，能够提到这个程度也是有勇气的。然而，这份《规划纲要》与以往各项重要的教育政策文件一样，对达成目标的改革路经，缺少一个基本思路，或者说缺少一个必要的“顶层设计”。当前，“现代大学制度”改革工作的实际进程，处在“组织开展改革试点”阶段：以项目的方式，由有关高校申报列入“改革试点”；然后由试点高校按照自己理解的“现代大学制度”进行探索，各自“摸着石头过河”。这种任由高校申报、各行其是的改革方式，本身也说明了我们缺少一个明确的顶层设计，缺少一幅清晰的改革路线图。

我国高等教育管理的“行政化倾向”和“行政化管理模式”，是自上而下形成的，因此以“现代大学制度”为目标的系统改革，最理想的路径也应该是自上而下的。自上而下进行改革，首先从政府自身改起。如果政府主管部门真正能够转变高等教育管理职能，改变权力构成和管理方式，摈弃“行政化倾向”和“行政化管理模式”，不再毫无节制地向大学下发红头文件，不再随心所欲地设置花样百出的各种“项目”、“工程”、“计划”、“奖项”、“名誉”之类的“诱饵”，让大学真正面向社会自主办学，让教师心无旁骛地专注于教学和学术，那么在此前提下，大学制度本身的改革也就水到渠成，应该是不难的。这就是说，为了克服“行政化倾向”、“行政化管理模式”，建立“现代大学制度”，首先必须从政府改起，首先必须建立“现代政府制度”；只有首先建立了“现代政府制度”，才有可能建立起理想的“现代大学制度”。但是，政府自身的改革，高等教育宏观管理体制的改革，事关国家政治体制和行政体制，兹事体大，任重道远。虽然新一届中央政府在这方面已经前所未有地加大了力度，也切实取消了一些“行政审批项目”，然而冰冻三尺，非一日之寒，总的来看，政府自我改革的动力尚未完全形成，改革也尚未触及最核心的深水领域，艰难险阻，前程漫漫，不可能计日奏功，我们不能太性急。

那么，在政府改革还不能取得实质性进展的情况下，有没有可能从学校层面改起，从校级的治理结构改起？至少在目前，可能性也比较小。究其原因，一是学校层面的权力构成与行使方式，与上级政府和组织基本是同质同构的，它就是上级政府和组织在大学里的复制品，同根同源，一脉相承。加之大学的领导，都由上级政府和组织任命，他们大多习惯于向上看，上面不动，他们一般也是动不起来的。二是在大学的校级层面，对于建设“现代大学制度”，实际动力严重不足。因为现行的这种较“不现代”的大学制度，对于校级领导层来说，是最心满意足、得心应手的：权力几乎无边，校内又没有什么制约；校门一关，君临一切，何乐不为？作为“改革试点”的某些大学，由校级领导主持的各种“现代大学制度”试点项目，有“继续实行党委书记兼校长的现代大学制度”的，也有“通过完全学分制建设现代大学制度”的，甚至还有“实行顶岗实习推动现代大学制度建设”的。这些试点项目，文不对题，甚至离题万里、背道而驰。出现这些令人啼笑皆非的试点，如果不是试点高校的领导在理解上有问题，那只能说明他们没有起码的改革动力，没有起码的改革意愿，只不过是找了些五花八门的名目在忽悠“现代大学制度”的试点罢了。

政府改革滞后，学校层面动力匮乏，建立“现代大学制度”到底还有没有希望，到底还有没有路可走？ 如果我们将目光进一步向下，将改革的突破口下移至大学的二级机构——学院(或学系)层面，或许我们能在山重水复之中另辟蹊径，找到一条自下而上、通过建立“现代学院制度”来建立“现代大学制度”的改革路径。

作为大学二级组织形式的学院，具有双重性：它既是一个专业学术组织，在专业上直接承担着大学的主要社会职能，具有专业性、学术性；同时它又是一个行政组织，是大学的基层行政实体，有行政级别，具有行政性、科层性。从专业上看，学院与大学是部分与整体的关系，没有学院就没有大学，在这个意义上可以说学院就是大学；从行政上看，学院与大学是下上级关系，学院是大学的下级，是整个高等教育管理体制行政链条上的末端。学院是大学里一个关键的组织层级，既重要而又具基础性，因而在宏观管理体制难有实质性改变的情况下，将学院作为改革的突破口，从学院的治理结构改起，也许能起到同样重要而基础的作用。

其次，作为大学的二级机构，学院的规模相对比较小，结构相对不那么复杂，涉及的面相对不那么广，因而，学院治理结构改革的难度相对也就比较小，改革的成本相对比较低。换言之，以学院作为改革的突破口，从学院治理结构改起，可行性会比较强，成功的几率会比较高。伯顿·克拉克在比较分析多国高等教育制度变革方式之后断定：“惰性随规模的增加而增加。一所大学比一个系更难发生变革。一国的高教系统比一所大学更难发生变革。”[6]以学院作为突破口，从学院改起，相当于伯顿·克拉克提出的那条“基层变革”路线，应该是有国际经验参照的。

更重要的是，大学教师是教学、科研的主力，以“精神之独立、思想之自由”为工作生命线。然而在目前的高等教育管理体制中，教师恰恰又是“行政化管理模式”的直接受害者、最大受害者。他们对于“行政化倾向”、“行政化管理模式”给他们造成的危害，有切肤之痛，因而本能地深恶痛绝；他们对于建设“现代大学制度”，由衷地渴望和憧憬。因此，对于这场改革，只有广大第一线的教师，才是最真实的动力，也是最根本的动力。同时，由于学院是教师业务工作的基本单位，是教师业务工作的直接组织者、管理者，是教师主要的“工作和生活方式”之所在，因此，教师与“行政化管理模式”的矛盾和冲突，也最容易首先在学院层面上发生和激化。从这个角度看，以学院作为改革的突破口，不仅改革动力比较充足，而且愈加迫切。

在我国当前的大学里，学院管理的“行政化倾向”也是自上而下形成的，主要表现为：一是学院行政领导权力过大，独断专行比较普遍；二是学院行政领导由校方任命，上下级依附关系比较严重；三是院内学术委员会、教职工代表大会一类的分权管理、监督制约形式大多形同虚设，既没有被授权，也没有独立性，基本处于可有可无状态。

按照“现代大学制度”的要义，结合我国大学的实际情况，学院治理结构的改革似可从以下几个方面着手。第一，改变学院院务会(或院党政联席会)人员构成(目前基本上清一色由院行政领导构成)，增加教授代表比例(应不少于1/3)。第二，改革院长的产生方式，将选举院长的权力交给教授，由教授选举产生院长，或者实行上级组织考察和全院教授表决相结合的方式产生学院院长。第三，赋予院学术委员会(或教授委员会)在学院学术事务方面(如教师职称晋升、教师引进、学术水平评定等)的实际权力，学院的一切重要学术事务必须经过学术委员会；院学术委员会(或教授委员会)主席应由教授推选产生。第四，赋予学院教职工代表大会至少两项实际权力，一是审议通过学院的年度预决算，尤其是审议学院自有经费(特别是“三公经费”)的使用；二是对学院行政领导进行年度“信任投票”，使教职工代表大会真正起到制约和监督作用。

以学院作为改革的突破口，从学院的治理结构改起，未必是理想的改革路径，但也许是自上而下路径不通的情况下最可行的一条路径。如果真能把学院的治理结构改好了，改得比较“现代”了，真正在强硬的行政化链条上实质性地就此断开一节，那么，不仅可以有效地改善第一线教师的生态小环境，而且有可能由此自下而上形成一种倒逼机制，通过建立“现代学院制度”来建立“现代大学制度”，也许真就为期不远了。

[1][5]袁贵仁.建立现代大学制度推进高等教育改革和发展[J].国家高级教育行政学院学报，2000，(2)：23-26.

[2]教育部.2003—2007年九月振兴行动计划[N].中国教育报，2004-03-31.

[3]教育部.国家教育事业发展“十一五”规划纲要[N].中国教育报，2007-05-29.

[4]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要[N].中国教育报，2010-07-30.

[6]伯顿·克拉克.高等教育新论[M].杭州：浙江教育出版社，2001：136.

(责任编辑邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0022-05

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.005

周 川(1957—)，男，江苏南通人，苏州大学教育科学研究院教授、院长、博士生导师。