从政府与大学的关系看地方本科高校转型发展

张应强

(华中科技大学教育科学研究院，武汉430074)

从政府与大学的关系看地方本科高校转型发展

张应强

(华中科技大学教育科学研究院，武汉430074)

国家教育行政部门提出的关于引导部分地方高校向应用技术类型高校转型发展的改革思路，将产生巨大的政策效应。文章着重从政府与大学的关系论析地方本科高校的转型发展：从要主动将高等教育改革纳入法制化轨道，要营造地方高校公平竞争的市场竞争环境，要切实扩大和落实地方高校办学自主权三个层面，论析了政府在促进地方高校转型发展中的责任与作为；从转型发展能否促使地方本科高校走出发展困境，能否缓解大学毕业生就业难，转型发展会对完善高等职业教育体系发挥何种作用三个层面，论析了地方本科高校转型发展能否达到政策目标。

政府；大学；地方本科高校；转型发展；高等职业教育

2014年3月22日，教育部副部长鲁昕在中国发展高峰论坛上发表讲话，宣示教育部将着力推进三个重点领域的改革，其中之一是要引导部分地方本科院校向应用技术类型高校转型，从根本上缓解高校毕业生就业难[1]。在此之前，教育部长袁贵仁在全国教育工作会议上的讲话以及《教育部2014年工作要点》中都明确提出：教育部将出台引导地方本科高校转型发展的指导意见，引导一批本科高校在办学思路、模式、方法上向应用技术大学转变。有关地方本科院校围绕转型发展问题展开了积极行动。2014年4月25-26日在河南驻马店召开的“产教融合发展战略国际论坛”2014年春季论坛上，178所联盟高校共同发布了《驻马店共识》，以落实国务院常务会议做出的“引导部分普通本科高校向应用技术型高校转型”的战略部署，以产教融合发展为主题，探讨“部分地方本科高校转型发展”和“中国特色应用技术大学建设之路”。

新建地方本科高校转型发展政策，直接涉及1999年以来新建的647所地方本科高校，间接涉及千余所高校，也将会对1266所高职院校的发展产生重要影响，甚至会影响和改变我国高等教育理念和结构，将会产生巨大的政策效应，其对我国高等教育改革发展的影响丝毫不亚于20世纪90年代末期进行的高等教育体制改革和结构调整。这就需要我们加强相关研究，这里笔者仅从大学与政府的关系角度以及政策目标的达成两方面发表个人看法。

一、政府在促进地方高校转型发展中的责任与作为

(一)要主动将高等教育改革纳入法制化轨道

地方本科高校转型发展政策，是教育行政部门对高等教育改革所进行的又一项重大政策设计。对于后发外生型现代化国家的高等教育改革来说，改革往往采取自上而下的方式进行，政府往往是改革的设计者、领导者和推动者。但是，高等教育改革的成效和后果是需要接受实践检验的，改革不一定都是成功的。当改革不能达到预期目标，甚至出现严重失误时，必须要有相应的责任追究机制对高等教育改革实行责任追究和问责。只有建立了相应的改革责任追究机制，才能使政府在设计改革、领导改革、推动改革时做到科学决策和民主决策，以增强改革的科学性，减少随意性和主观臆断。同时，要建立《高等教育改革法》，将高等教育改革纳入法制化轨道，保证高等教育改革的合法性。因此，政府在实施推进地方高校转型发展这样一种涉及全局、影响深远的高等教育改革时，更应该利用政府在领导和管理公共事务时所形成的权威，将高等教育重大改革纳入法制化轨道，使政府依法行政，依法改革。特别是要主动用法律来约束和规范政府自身的高等教育改革行为和决策行为，而不是由教育行政部门颁布约束高校、约束地方政府而不约束自己的政策或者指导性意见。这是市场经济条件下政府改革和高等教育改革的必然趋势。

我国《宪法》和《高等教育法》的确赋予了政府管理高等教育的权利和义务。《宪法》第八十九条第七款规定，国务院“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。《高等教育法》第十三条规定，国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。第十四条规定，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校。第六条规定，国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划。正是在《宪法》和相关法律法规的授权下，我国的历次高等教育改革都是由政府部门发动、推动和实施的。比如，20世纪末开展的院校大合并、高等教育重点建设工程(211工程、985工程)、高等教育大众化等等，都是由中央政府教育部门主导实施的。目前即将实施的地方高校转型发展改革，也沿袭了这一传统思路。由政府部门发动、推动和实施高等教育改革，是符合我国国情和高等教育管理传统的；但政府主导和设计的高等教育改革也应该在法律框架内，接受法律的约束和规范，特别是要接受法律问责和社会监督，承担改革失败或达不到改革发展预期目标的法律后果。

同时，政府设计和推动的高等教育重大改革，也要充分关注各项重大改革举措之间的协调性。2010年7月国务院颁布的《教育规划纲要》，是指导我国2010—2020年间教育改革和发展的重要纲领性文件，文件从开始编制到正式颁布，前后历时三年，动员了各方面力量，进行了广泛的调查研究和研讨，集中了全社会的智慧，具有高度的权威性。但是，《教育规划纲要》根本没有提及地方本科高校转型发展问题。《教育规划纲要》颁布不到四年，国家教育行政部门就推出了地方本科高校转型发展这一“引领中国教育的战略性调整”的重大政策。这值得我们从高等教育改革法制化的角度，来重新审视政府与大学的关系，来思考地方高校转型发展政策的合法性问题。

目前，地方本科高校的确面临发展困境，政府作为全国高等教育的管理者和高校的举办者，有责任也有义务推动地方本科高校通过改革和转型发展，走出发展困境。但是政府在做出这种涉及我国高等教育改革发展全局的重大政策时，应该更加注重决策的民主性、科学性，自觉地将高等教育改革纳入法制化轨道，特别是要改变政府独大、大包大揽，并且不计改革成本，缺乏责任追究意识的惯性思维，需要确立从高等教育管理走向高等教育治理的现代政府观念。同时，要避免“一刀切”政策，要留给地方高校自由选择和自己规划的空间和时间。从长远来看，我们需要将高校逐步引导到市场竞争环境中，用市场竞争而不是强制性和保护性政策来促使地方本科院校转型发展。

(二)要营造地方高校公平竞争的市场环境

在长期的计划经济体制下，我国形成了特殊的高校层级结构体系。不同层级的高校享有不同的社会地位和社会声誉，可以获得不同的办学和发展资源。这一高校层级体系主要是通过行政性机制而不是市场竞争机制形成的。在这一层级体系中，新建地方本科高校的地位仅高于高职高专院校，处于本科教育院校的最低层次。这批高校大多地处地市州，办学历史短，社会声誉不高，从政府获得的办学资源有限，从市场中获得发展资源的能力也不强。因此，无论是面向政府办学还是面向市场和社会办学，新建地方本科高校都不占优势，其改革发展可谓左右为难。对目前的转型发展，他们更多的是希望政府给予更多资源和授权支持，寻求政府政策保护而不是面向市场、直面竞争，从而表现出对政府的高度依赖性。在这种情况下，转型发展政策固然需要给予这些院校以资源和授权支持，但更为重要的是，从长远计，应该利用这一政策契机，顺势将它们引导到市场竞争轨道中，同时为其营造公平竞争的市场竞争环境。只有这样，才能改变地方高校对政府依赖过多，政府对高校过度干预，高校与社会的关系僵硬，对社会需要和市场变化反应不灵敏、适应能力不强等问题；才能真正适应市场经济环境的需要和变化，形成对市场和社会需要的灵敏反应机制和应对机制；才能实现从面向政府办学到面向社会和市场办学的转变，从高校办学质量的政府评价向社会评价和市场评价的转变。

西方大学发展壮大以及形成合理的院校结构体系的经验一再表明，竞争能够促使大学准确定位，竞争产生多样化，竞争带来办学压力、动力和活力，竞争增强了大学的社会适应性和市场反应能力，竞争也使民众采取“用脚投票”的方式来评价和检验大学的办学质量。因此，我国目前的地方高校转型发展政策，必须确立两个政策基点，一是要把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，二是要让市场竞争机制在高校发展竞争中起决定性作用。只有这样，地方高校转型发展才是真正意义上的高等教育全面深化改革的一部分，才是立足长远，与国际高等教育改革发展趋势相契合的高等教育改革发展政策。

(三)要切实扩大和落实地方高校办学自主权

我国高校与西方国家高校具有性质上的差异。在西方国家，无论是公立高校还是私立高校，都是面向社会、面向市场依法自主办学的法人实体，自己对自己的办学行为负责，在市场竞争中通过市场机制获得办学资源，接受市场检验。高校和政府享有同等法律地位，不存在领导与管理关系。政府资源只是高校办学资源的来源之一，政府利用资源分配来对高校实施影响，也必须利用市场竞争机制。而我国高校由于特殊的办学体制，高校办学权来自政府授权，要经过政府的“授权审批”才能开展办学活动，政府掌控着高校的办学资源(包括显性资源和隐性资源)和资源的分配权。高校实际上是接受政府委托和授权，作为政府的“被委托人”和“代理人”开展教育活动和办学活动的。因此，无论公立高校还是民办高校都是面向政府办学，而不是面向社会和市场办学。虽然“大学自主权”呼吁了30多年，政府也的确明确和下放了一些办学自主权，但在实际运行中总是陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈中。根本原因在于，一方面没有从法律上确立高校是面向社会依法自主办学的法人实体的法律地位，另一方面政府和高校在法律地位上处于严重不对等状态，政府对赋予高校哪些办学自主权、多大办学自主权具有决定性作用。而且没有法律来约束政府的乱作为、不作为和越位现象，政府也不承担高教改革决策失误的法律后果，或者把后果转嫁给高校而由高校承担——由政府对高校进行责任追究和问责。高校在获得一些办学自主权后，由于没有建立起源于市场竞争的自我约束机制，投机办学、“报复性”地使用办学自主权的现象非常普遍。

要改变这种政府主导办学的状况，需要尊重中国国情和长期以来形成的高等教育管理传统，不能简单照抄照搬国外大学模式。从现在开始，我们就必须按照十八届三中全会的精神，着手开展高等教育全面深化改革。需要参照国际惯例，把政府管理高等教育和大学自主办学都纳入法制化轨道，明确高校是面向社会依法自主办学的独立法人实体，处理好“管教育”和“办大学”的关系——政府宏观管理，高校自主办学，社会广泛参与。这其中，政府要改变惯性思维，要从建设高等教育强国的大局出发，从改革自身开始，主动下放权力和归还权力，朝着把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体的目标努力。目前，这项工作只有政府才堪当大任，靠高校即使是两所中国顶尖高校自己来改革推动，也是无能为力的。

地方高校在办学过程中，不仅要受到中央政府高等教育政策的约束，还要受到省级政府甚至所在地区的地市级政府的约束。地方政府对地方高校的人事、干部、编制、办学环境、校地关系等诸多方面的干预和约束甚多，地方高校的办学自主权更加有限。在这样的情势下，地方高校要走出发展困境，通过实施转型发展可能是一种途径，但各级政府尽可能地扩大和落实地方高校办学自主权，则是非常紧迫和重要的。而最根本的，则是要把高校建设成为面向社会依法自主办学的独立法人实体。一方面实现从“下放”办学自主权到“归还”办学自主权的转变，另一方面，从法律上来约束各级政府对大学办学自主权的不当把持和剥夺。

二、地方本科高校转型发展能否达到政策目标

对能否达成政策目标的研究，是保证政策的科学性、实施的可能性和开展政策问责的基础。从有关文件精神和领导的讲话来看，目前地方本科高校转型发展政策有三大政策目标：一是促使地方本科院校走出发展困境；二是从根本上缓解高校毕业生就业难问题；三是完善我国高等职业教育体系。那么，地方本科院校转型发展是否可能实现这三大政策目标呢？

(一)转型发展能否促使地方本科高校走出发展困境

新建地方本科高校在15年左右的发展中的确面临着一系列发展困境，主要有办学定位不准、办学特色不鲜明、学科专业结构与经济社会发展的需求不匹配，服务地方经济社会发展的能力不强，缺乏从市场中获取资源的能力，毕业生就业率不高，等等。因此，探索转型发展道路以走出发展困境，的确非常必要和紧迫。但是，我们必须重视有关高校转型发展的动机与国家政策目标之间的差异性。这种差异性会影响政策目标的达成。

第一，不少高校对转型为本科高等职业教育院校持疑惑态度。按照政策设计，地方高校转型发展的目标之一是建立应用技术型大学(学院)，开展本科层次的高等职业教育，实现从学术型高校向职业性高校的转型，从培养学术型人才向培养应用技术型人才的转型。面对这一转型发展目标，不少高校心存疑虑，对转型发展犹豫不决。新建地方本科院校发展历程中无论是学校发展定位、学科专业结构，还是学校的社会声誉都是与学术型院校紧密关联的。在不少地方本科高校看来，转型发展只是学校发展的一种途径和手段，转型并不是目的，真正的目的是要提升学校地位和社会影响力。由于诸多复杂原因，我国目前的高等职业教育的社会声誉和吸引力都比较低，学校如果转型到高等职业教育类型，先不论转型发展中的巨大成本，能否真正达到提升学校地位和社会影响力的目的，是一个存疑的问题。

第二，不少高校寄希望通过转型发展政策而获取政策红利。为了促进地方高校转型发展，实现转型发展的政策目标，相关政策文件设立了相应的激励政策和措施。高校在做出转型发展决策时，对这种政策红利是极为重视的。应用技术大学(学院)联盟地方高校转型发展研究中心提交的研究报告表明：相关院校都希望各级政府增加拨款，给予应用技术大学一定的政策和经费支持；希望设置地方本科院校转型发展专项资金，给予转型试点高校特殊支持；同时要改变现行对高校的财政拨款方式，按学校类型确定财政拨款标准[2]。地方高校转型发展的确需要相应的激励政策和措施，但是不恰当的激励政策会损害转型发展目标。特别是可能发生将获取激励性政策当作转型发展目标，因此，需要防止相关高校借转型发展政策而套取政策红利的现象。因为我们很难检验地方高校转型发展的成效，即使能够检验这种成效，如果出现了问题，我们也很难对相关院校及其负责人或领导集体实行责任追究。

第三，不少高校寄希望通过转型发展而提升办学层次。新建地方本科院校在建设和发展历程中，成为硕士学位授权单位，提升学校办学层次，是他们孜孜以求的发展目标。不少高校为此进行过长期努力，但因硕士学位授权单位总量控制和严格的硕士学位授权审核，大多未能如愿。而且在有些高校看来，学校发展中面临的困境，社会声誉和社会影响力低，生源质量不高，人才引进困难，教师队伍不够稳定等诸多问题，也主要与学校办学层次低，没有高一级的学科发展平台有直接关系。因此，争取硕士学位授权单位，提升办学层次，成为学校工作的重中之重，也是校长书记任期政绩的主要指标。现在，教育主管部门为推动地方高校转型发展，制定了包括授权有关高校开展专业学位研究生教育在内的激励政策和措施。这对地方本科高校来说是一个实现学校发展夙愿，提升学校办学层次的重要机会，对他们具有巨大诱惑力。因此，有些地方高校转型发展的动机，可能并不在学校办学类型和人才培养类型向应用技术型转变，而在于办学层次的提升，或者说可能是借转型发展之名而行提升办学层次之实。这是我们需要正视的现实问题。

从以上三个方面的情况来看，转型发展能否促使地方高校走出发展困境，是一个不确定的问题。这取决于地方高校是否真正认同转型发展是走出发展困境的必然选择，是否能够实现学校发展目标(提升学校办学层次和社会影响力)与作为手段的转型发展的高度统一。否则，发生投机行为和钻政策空子的现象可能是无法完全避免的。也必须重视可能发生在地方高校与地方政府之间的合谋现象，这种合谋现象曾在历次高等教育改革中都有发生。为此，政府高等教育管理部门将可能付出巨大的监管成本。

(二)转型发展能否缓解大学毕业生就业难

大学毕业生就业难已成为全社会关注的重要问题，缓解大学毕业生就业难成为政府相关高等教育政策的基点。教育部领导在中国发展高峰论坛的讲话中指出：建设现代职业教育体系是解决就业结构性矛盾的重要举措。要引导部分地方本科院校向应用技术类型高校转变，从根本上缓解高校毕业生就业难。那么，地方本科院校转型发展能否缓解大学毕业生就业难呢？

大学生就业问题与三个因素相关。一是就业总量。有关研究表明：GDP每增长一个百分点，大致可以解决100万人的就业问题。所以，稳增长是保就业的根本性举措。这就是说，就业总量取决于经济发展速度、经济结构调整和相应的劳动力市场开拓问题。我国目前确定的经济增长目标是7.5%，每年的就业总量在750万人左右。而每年大学毕业生就有700多万人，还有新增劳动力人口以及大量的农村转移劳动力。因此，就业问题是一个严峻的社会问题，就业压力将会持续存在。目前我们实施地方高校转型发展政策，不可能对扩大就业总量有多大作用，也不可能对经济结构调整和开拓劳动力市场有任何贡献。芝加哥大学经济学教授古斯比指出：美国开拓劳动力市场和就业岗位主要是由研究型大学做出的，美国的很多产业集群都是围绕着研究型大学而出现的，而职业教育对开拓劳动力市场的贡献并不大[3]。这就是说，由于受就业总量的限制，地方高校转型发展不可能从根本上缓解大学生就业难问题。

二是就业结构。有关调查表明，目前不同院校大学生的就业状况存在明显差异。2011年全国高校毕业生初次就业率为77.8%，其中“985”院校毕业生初次就业率最高，其次为高职高专院校和“211”院校、独立学院、一般本科院校、科研院所和军事学院[4]。地方本科院校的初次就业率为75.8%，是三类高校中最低的，特别是1999年以来新设的本科院校，就业率低，专业对口率低，就业质量不高[5]。2013年全国高校毕业生初次就业率为77.4%；高职院校毕业生初次就业率仅低于985院校，高于211院校和其他本科院校[6]。这些资料和数据表明，高职院校毕业生就业率较高而新建地方本科院校毕业生就业率最低。那么，地方本科院校转型为应用技术型大学，开展本科层次职业教育之后，是否会像目前的专科层次高职院校一样，毕业生就业率就能得到提升呢？虽然我们目前不能贸然做出否定性回答，但可以肯定的是，专科层次高职院校毕业生就业率高，并不一定预示着本科层次高职院校毕业生就业率高。因为，第一，大学毕业生就业率实际上反映的是人才的层次和类型与劳动力市场需求的一种匹配关系，人才的层次不同和类型不同，会在就业上表现出重大差异。第二，不同层次和类型高校的毕业生有着不同的就业预期，他们希望找到与其身份和投入相匹配的工作。本科毕业生的就业预期很显然要高于专科层次的毕业生，有些专科毕业生愿意从事的工作，本科毕业生并不一定愿意去做。第三，由于受到就业总量和劳动力市场需求的限制，在不同层次和类型的院校大学毕业生就业问题上，可能会产生“按下葫芦浮起瓢”效应——即使转型后的地方本科院校毕业生就业率有了大的提升，就一定会有其他类型院校毕业生的就业率下降。

三是大学生的就业观。不少院校开展就业观教育，鼓励大学毕业生到基层去，到艰苦的地方去，到祖国最需要的地方去就业和创业，也收到了一定效果。但“有调查显示，在2011届大学毕业生中，有14%的大学毕业生处于低就业状态，并且在本地区月收入处于最低的25%”[7]。这就是说一部分大学毕业生的就业质量并不高，他们被迫选择了与其身份和投入并不相匹配的工作。虽然高职院校毕业生的就业率相对较高，但这种状况是不可持续的，也不是院校的就业观教育所能解决的。

从上述三个方面来看，大学生就业问题是一个社会问题，需要全社会通力合作来解决。其中，经济结构调整、企业转型升级和生产方式转变是核心问题。教育管理部门和高校在解决大学毕业生就业问题上的作用虽然重要但也是有限的。不能寄希望于通过实施地方高校转型发展政策来缓解大学毕业生就业难问题，或者说地方本科院校的转型发展，并不可能从根本上缓解高校毕业生就业难问题。

(三)转型发展会对完善高等职业教育体系发挥何种作用

自20世纪80年代初建立职业大学以来，我国高等职业教育一直作为高等教育的最低层次而不是一种特殊的教育类型而嵌入高等教育体系内，一个相对独立的作为高等教育特殊类型的高等职业教育体系一直没有建立起来。高等职业教育成为一种“断头路”教育，办学层次不完整(只有专科层次)，职普沟通困难，严重影响了高等职业教育的社会声誉和吸引力，影响了高等职业教育在促进经济社会发展和企业转型升级中的作用，也影响了高等职业院校的改革发展。因此，完善高等职业教育体系，开展本科层次及以上层次的高等职业教育，建立相对独立、学历层次齐全、体系完整的高等职业教育体系，是高等职业教育体制改革的重要内容。

目前的新建地方本科院校转型发展政策，在政策设计上将新建地方本科高校转型发展与完善高等职业教育体系紧密联系起来，即促使新建地方本科高校向应用技术型高校转型，在院校类型上成为高等职业教育院校，在人才培养类型上由培养学术型人才向培养职业型(应用技术型)人才转型，开展本科及以上层次的高等职业教育。这无疑会对完善我国高等职业教育体系发挥重要作用，不仅会改变高等职业教育作为“断头路”教育的现状，从而提高高等职业教育社会声誉和社会吸引力，而且也将对明确地方本科院校的发展定位，走出发展困境发挥重要作用。

但是，开展本科层次高等职业教育以完善高等职业教育体系，不仅需要在遵从自愿原则的基础上，将部分具备条件的新建地方本科院校逐步引导成为高职教育的本科院校，也应该将当前部分办学历史较长，工学交替、产学合作做得好，办学特色鲜明，人才培养质量较高的高等职业院校升格为本科层次高职院校。两种高校共同开展本科层次高等职业教育，将有利于本科高等职业教育的改革发展。新建地方本科院校转型为高等职业教育院校，是一种类型上的转型，至少需要10年以上时间来探索高等职业教育的路子。而现有高等职业院校升格为本科教育层次，则是办学层次的提升。在地方本科院校的艰难转型期，如果有长期开展高职教育并积累了丰富经验的高职院校作为本科高职教育的主体之一，将会为本科高职教育打好基础，以避免本科高职教育在起步时期就偏离方向，步入误区。待时机成熟，还可以选择地方本科院校和本科高职院校共同开展专业学位研究生教育，以形成从专科教育到本科教育再到研究生教育的完整的高职教育办学体系。

[1][6][7]鲁 昕.建设现代职业教育体系：解决就业结构性矛盾的重要举措[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-03/22/c_119896137.htm.

[2][5]应用技术大学(学院)联盟地方高校转型发展研究中心.地方本科院校转型发展实践与政策研究报告[EB/OL].http://wenku.baidu.com.

[3]霍默静.中国职业教育不再是鸡肋？[EB/OL].http://www.ftchinese.com/story/001055401?full=y.

[4]全国高等学校学生信息咨询与就业指导中心，北京大学教育学院.全国高校毕业生就业状况(2004—2008)[M].北京：北京大学出版社，2011.

(责任编辑邱梅生)

G647

1003-8418(2014)06-0006-05

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.002

张应强(1964—)，男，湖北天门人，华中科技大学教育科学研究院院长、教授、博士生导师。