论区域发展模式中的法治环境建设

刘正球

进入21世纪以来，随着我国改革开放事业的进一步深化和经济社会的快速发展，我国经济社会的发展在其具体形式的选择、具体方法的运用和具体路径的决定等方面，都呈现出丰富的多样性，形成了由各种区域社会发展模式所构成的宏大场景。同时现代社会是法治社会，或者应当是法治社会，人们的任何行为无不处于一定的法治环境之中。这种法治环境影响人们行为目标的选择、行为方式的确定，决定人们行为的绩效和成败。在这样的前提下，区域发展模式必然要求一定的与之相适应的法治环境。所以，建设这样的法治环境就是区域发展模式的题中应有之意。本文仅就这一庞大课题中我们感觉的主要问题进行探讨。

一、区域发展模式和法治环境

（一）区域发展模式

本文所指的区域发展模式，在范围上是指我国自21世纪以来出现的各种名目繁多、形式各异的区域发展规划、各种实验区、协作区等等，如2010年颁布的 《长江三角洲地区区域规划》、2009年国务院批复的 《珠三角地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》、2005年湖南省编制的 《长株潭城市群区域规划》、广东省的“粤西城镇群建设规划”等等。我们把这样一些在国家改革开放和经济社会发展的总体部署内，由各级政府在具有共同或相近的自然地理、历史人文、人力物力条件和经济社会发展目标任务的地区的基础上组建的共同规划、统一运行、共同发展、共同避害的社会经济发展形式，称为区域发展模式。采取区域发展模式，能够最大限度地在区域内消除地方保护主义，避免重复建设和地区间恶性竞争，优势互补，达至更大范围共同发展。区域发展模式的主要特征如下：

1.形式多样性。目前，我国的区域发展模式在形式上不拘一格，多种多样。如按其与行政区划的关系来看，有跨省、自治区而组建的区域发展模式，跨市而组建的区域发展模式和跨县市而组建的区域发展模式等类型；有按相同自然地理要素组建的区域发展模式，如 “长三角地区”、“珠三角地区”、“泛珠三角区域”、“环北部湾地区”等；有按相同的国土区位而组建的区域发展模式，如“东北三省”、“西北地区”等；有按相同的行政区位而组建的区域发展模式，如长株潭地区、粤西地区等类型；还有各市县政府自己确立的各种名目的特色发展区域；更复杂的情形是上述多种形式的区域发展模式交叠重合于某一地区，即一个地区同时处于多个区域发展模式之中，如湛江市就同时是“粤西城镇群”的中心、“环北部湾地区”的成员，还有建设创新型湛江的目标和任务。

2.行政主导性。行政主导性是指我国的区域发展模式都是由政府或政府部门为实现一定行政目标，以行政方式发起、设立和管理的。

3.创新性。创新性是指我国的区域发展模式大多是作为改革开发的试点或突破口而设立的，负有各种创新如管理创新、技术创新等使命，在其构成要素、组织形态、运行和管理模式、组织任务和目标诸方面都具有创新性。

（二）法治环境

所谓法治环境 “是指全社会主张法律主治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境”[1]（P18），涵盖立法、执法、司法、护法、守法等环节，具体表现为法律的实现程度、法律的信任度和法律的遵循度以及人们的法律意识，是社会文明的标志和社会软实力的重要组成部分。法治环境既是一定时期法治的结果，也是特定时期人们行为的出发点和客观基础，同时，人们又在自己的行为中不断改变既成的法治环境，使之适应新的需要，这样，法治环境和人们的行为相互促进，共同发展，二者合一。一般来说，法治环境具有以下特征：

1.系统性。从内容上讲，法治环境是一个由多个子系统组成的系统。如从纵向看，包含立法系统、执法系统、司法系统、护法系统、守法系统等；从横向看，包含行政法治环境系统、司法法治环境系统、社会法治环境系统等；从要素看，包含由法律制度、机构及其物质设施构成的客观要素系统和由法律思想、法律理论、法律意识等构成的主观要素系统等。

2.历史性。首先，法治环境不是一个固定的社会样态，而是随着社会法治建设的发展而发展。其次，法治环境不是人们活动的一成不变的前提，而是在人们的历史活动中形成和发展的，是由人们的行为所创造的。

3.现实性。法治环境一经形成，就构成一种现实的力量，影响、制约着人们的思想和行为。法治环境的好与坏，往往决定人们行为的成败，影响社会的进步和发展。因此，法治环境是社会软实力的重要组成部分，是社会文明的标志。

二、区域发展模式中法治环境建设的重要性

（一）依法治国方略深化的新形态

依法治国是法治社会的根本标志，是社会治理方式的新发展，是人类文明的伟大进步。但是，人类走上依法治国之路的方式却因国情、社情的不同而显得千差万别。我国的依法治国之路一直是在探索中前进的。基于我国是在政治、经济、文化和社会诸领域的发展不平衡的发展中大国的客观现实，决定我们实现依法治国的具体方式和路径只能是多种多样的，区域发展模式中的法制环境建设无疑是一种新的探索或者新形态。首先，它把依法治国方略与具体的时间、空间条件结合起来，使依法治国方略在具体的地区、具体的历史时间段得以建设和实现。其次，它把依法治国方略与特定的社会发展目标和任务结合起来，使依法治国方略有了具体的内容和现实的要求。最后，它是依法治国方略实现的具体路径和方式。

（二）经济社会一体化需要法治保障

我国区域协调发展战略已经提出多年，但在地方层次的协调合作机制付之阙如。目前，我国的区域协调组织处在一种松散、各自为战的状态，缺乏政策的集体效力，无法形成稳定的制度约束。究其原因，是由于在区域协调发展中不可避免会出现地区经济利益争夺和立法利益抢滩，迫使地方政府更多地追求地方的短期利益，而缺乏区域长期合作的积极性。当前，我国改革进入攻坚期和“深水区”，经济社会转型也在加快推进，这一轮改革的重点任务就是落实各项法律制度的安排，以社会管理法治化保障各项改革事业的顺利进行，真正实现政府行为法治化、市场经济法治化。

党的十八大报告指出，要“继续实施区域发展总体战略”，推动区域协调发展。 “区域开发，法治先行”，加强区域经济协作，必须强化法治保障，形成相对统一的法治环境，自觉消除行政性壁垒、市场分割、地方保护主义等妨碍区域经济一体化的不利因素，使由地方性法规、规章、政策等所形成的制度及其执行相互协调，避免矛盾和冲突。

（三）区域法治是提高区域整体发展的现实要求

1.区域发展模式是以一定的法治环境为基础和出发点开始建设的，在这个意义上，法治环境是区域发展模式的起点。在其实际运行和发展过程中要求一定的法治环境保驾护航。

2.良好的法治环境是社会软实力的重要内容和社会文明的标志。区域发展模式需要良好的法治环境来提升品位、标示成就、扩大发展。

3.建设良好法制环境是区域发展模式完成自

身历史使命、巩固自身发展成果的客观需要。

三、区域发展模式中法治环境的建设

在区域发展模式中建设法治环境，也就是建设与区域发展模式相适应的法治环境，必须首先做好以下两项基本工作：

（一）加强地方（区域）立法

如前所述，政府先导是我国目前的区域发展模式的共同特征之一，因此，法律准备不足是基本现实。所以，在区域发展模式确立之后，就规范“模式”的运行和发展，协调“模式”内部各种利益和各方关系等进行立法是刻不容缓的。这里所说的立法应为泛义的，它包括地方性法规、规章以及政策的制定，其立法内容的确定，主要取决于立法主体的立法权限。在区域发展模式语境下讨论“地方”立法，应当解决以下问题：

1.要把地方立法、区域法治环境建设和国家法治建设统一起来。正如区域发展模式是全局整体发展规划和目标的具体化，是全局性发展的具体形式一样，区域法治环境是全国性一般法治环境的具体化，是全国法治实现的方式之一，地方立法又是区域法治环境建设的支柱性内容，这三者是一个正相关的关系。地方立法、区域法治环境建设要在国家法治的指导和约束下进行，要能促进国家法治建设。三者抵牾，将既破坏国家法治，又不能建设好区域法治环境。

2.地方立法首先要把区域发展模式法律化、合法化。这是要克服区域发展模式的先天不足，使之不仅具有行政权威性，而且具有法律权威性。如果只有行政权威性，容易使之成为纯粹长官意志的产物。实践中，我们不难看到一些地方的所谓“区域发展模式”随着主要领导的变化在不断翻牌子，“开发区”、“实验区”经常换，甲主题、乙主题不断变，诸如此类，造成了时间和资源的浪费，延误了区域的发展。其中，共同的原因是这些“规划”没有经过法定的程序，不具备法律的权威性，根本上不具有合法性。其次要把区域发展模式的成果法律化，即通过地方立法把区域发展模式所取得的成功经验固定下来，便于推广、示范。

3.地方立法要质、量并举。“量”的要求是，要有足够的数量，能满足区域发展模式的运行和发展的需要。“质”的要求是，首先，区域发展模式内的各种法规、规章、政策、制度的制定，都要遵守法定的权限和程序规范，其内容不得与宪法、法律相冲突。避免因法律、制度层面的抵牾造成新的区域和市场的分割。其次，区域发展模式是法治模式，其管理和运行要实现法治化，需要科学的法律体系与之相适应。所以，其立法既要有体系性，又要有科学性。最后，区域发展模式是探索性和创新性的，所以，其立法既要有实用性，又要有前瞻性。

（二）完善相关机制

机制是组织体内部的组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定功能的形式。组织体的运行就是由其自身一系列的机制发挥作用的结果。由于区域发展模式的建立和运行既以一定的行政区划为依托，又不与之相重合，所以，建立和完善与区域发展模式相适应的各种工作机制是区域发展模式顺利运行的前提。这样的机制应当是多种多样的，如决策机制、管理机制、合作机制、评价机制、救济机制等。限于能力，本文只探讨其中的决策机制和救济机制。

1.完善决策机制。决策就是组织体提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程。决策机制要解决谁来决策、怎样决策、如何监督决策和评价决策的问题。决策机制是任何一种社会组织所必须具备的。在行政区划内，国家的法律法规确立了各级人民政府的行政权和决策机制。由于区域发展模式与行政区划关系的特殊性，使区域发展模式的决策机制在具体形式、运作方式、法律效力上都有其特殊性。在实践中区域发展模式的决策机制主要有组成“区域”相关行政区划内的政府 “行政首长联席会议”、“行政首长联合办公会议”、各种主题的“协调会议”等等。决策成果一般用“会议纪要”等会议文件的形式公布。这种决策机制的优点是灵活、简便、快捷，但是稳定性、规范性、权威性不足，特别是容易产生“领导关注有气象，领导换了没模样”的现象。

完善区域发展模式的决策机制的不二法门是法治化。通过地方立法程序，把决策机制的形式、参加人员、决策权限、决策程序、法律效力等规定下来，还要处理好“区域”决策与构成区域的行政主体以及各行政主体的上级决策的冲突，保障“区域”决策不因领导人的变化而改变或终止，不因各种冲突而被搁置。

2.完善救济机制。这里的“救济机制”借用了“法律救济”的基本含义，主要是指社会组织对于各种矛盾、冲突的预防、调解、解决的制度和过程。从一定的社会组织形式来看，有效、畅通的救济机制是社会组织能够和谐、稳定、持久运行的基本保障，缺乏这样的机制，社会组织会因为其内在矛盾不断积累、爆发而崩溃。区域社会发展模式的和谐、稳定、持续的发展，需要不断及时解决其内在矛盾、协调各种利益关系，需要区域内各矛盾方、各利益主体的“诉”有“应”、“求”有“答”，建立与之相适应的救济机制。

在区域发展模式中创新和完善救济机制必须遵循以下原则：第一，法治原则。它要求任何具体的救济机制都要符合宪法和法律，体现法律至上和依法办事的精神。我国改革开放和法治建设的经验和教训证明，任何偏离法治的轨道去解决和化解社会矛盾的做法最终都行不通，而且其实质是在压制矛盾、转移矛盾、积累矛盾。正如习近平总书记所指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法制方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[2]第二，目标性原则。它要求在区域发展模式下创新和完善救济机制必须有重点、有针对性，即要有特定的目标，而这一目标是由特定区域发展模式所决定的。在我国众多的区域发展模式中，每一个发展模式都在其创建之时预设了一定的目标，它决定着特定模式的发展方向。因此，救济机制也要围绕这一目标而创新和完善。例如为服务于“创新湖北”建设，“湖北省部分法院积极开展知识产权案件‘三审合一’的审判制度改革……较好地保障了公民、企业的自主创新权”[3]，也就是保障自主创新权以有利于实现“创新湖北”这一目标。

（三）建设好法治环境的三个子系统

与区域发展模式相适应的法治环境，是由三个基本的子系统——行政法治环境、司法法治环境、社会法治环境——组成的。因此，法治环境建设也应围绕这三个子系统而展开。

1.行政法治环境建设。在行政法治环境这一系统中，法治政府建设无疑具有根本性的意义。在这一问题上方家论述繁多，本文不赘述。鉴于政府在我国社会生活中特别是在社会治理中的中心和主导地位以及我国历史形成的“以吏为师”的悠久传统，我们应当特别重视行政机关及其工作人员的行为在法治环境建设中对社会公众所具有的引导示范作用。当行政机关为了私利而玩权弄法时不仅使政府信用荡然无存，而且使社会诚信难以建立。当行政工作人员目无法纪违法执法、野蛮执法时，不仅损害政府机关的威信，更破坏社会公众对法律的的信仰。所以，我们认为，在行政法治环境建设中，要真正树立执法为民的理念，提高依法执法、文明执法的能力和水平，要培养出高素质的公务员队伍，特别要强化执法责任制。总之，在区域发展模式的行政法治环境建设中，首要的是行政机关及其工作人员率先垂范信法、守法、依法执法。

2.司法法治环境建设。虽然在一般意义上，司法体制问题一直是法治环境建设中的重要问题，但是，我们认为，在区域发展模式视野中的司法法治环境建设是从既定的司法体制出发的，个案公正的意义更为突出。在个案中不能实现正义的法律不仅仅使法律成为具文，而且成为法律自己的“鸩酒”。任何一个不公正的裁判，都能摧毁社会公众对法律的信仰，因为“一个法官的点头对人们带来的得失往往要比国会或议会的任何一般性法案带来的得失更大”[4]。社会公众的法律意识、对法律的信仰和崇拜不是建立于法律宣告了什么权利，而是在于法律是否以及如何保护权利。建立以个案公正为基石的良好的司法法治环境，关键是培养素质卓越的法官队伍，而要达此目的必须尊其位、精其业、重其责。所谓尊其位就是要大力提高法官的社会地位，切实保障法官在履行职务时的独立地位，切实改善法官的工作和生活条件，其最终目的是提高法官的职业自豪感，为法官优质办案、实现个案公正提供内在动力。所谓精其业，就是要创造条件促使和保障法官不断提高自己的业务能力和职业道德水平，为法官优质办案、实现个案公正提供实际条件。所谓重其责，就是落实和强化法官对所承办案件的责任，为法官优质办案、实现个案公正提供制度保障。

3.社会法治环境建设。在这里我们注重的是社会公众的法律意识以及法律在社会公众行为中被遵循的状态。社会公众的法律意识强，法律在社会工作的行为中得到普遍的遵循，就标志社会法治环境优良；反之，则表明社会法治环境差。影响社会法治环境建立的因素很多，如政治、经济、文化、历史传统、人的素质等等。但是，我们认为当下最有效的工作有两个方面：第一，要发挥好行政、司法的垂范作用，为社会树立依法办事的导向，引导社会公众形成良好的法律意识和依法办事的行为方式。第二，政府先导、积极培养社会公众的法律意识和依法办事的行为方式。在这方面政府不能停留于一般号召和宣传动员，而要把大事做细、虚事做实，以法治为中心，把行政目标和法治目标结合起来，一点一滴培养社会公众的法治意识和行为方式，最终形成良好的社会法治环境。正如博登海默所说：“推行正义的善意，还必须通过旨在实现正义社会的目标的实施和制度性手段加以实施。”[5]（P265）如湛江市从2014年1月起开始综合整治交通秩序工作，至今已经使该市交通秩序明显好转，社会公众的交通法律意识大幅度提高，交通行为中的法治含量越来越多[6]。第三，社会公众的广泛参与程度是社会法治环境建设的现实基础。社会公众不是社会法治环境建设的客体，而是重要的主体。社会法治环境建设一定要让广大社会公众参与其中，使公众在参与的过程中，发现法律、运用法律、感受法律，进而服从法律、遵守法律、信仰法律，这样的法律意识才是现实的且坚实的。

以上三个子系统既可以是相互促进的关系，也可以是相互促退的关系，可谓一损俱损、一荣俱荣，必须在法治环境的建设中整体推进。

总之，在区域发展模式中进行法治环境建设，既是法治社会建设和社会治理方式变革、实现依法治国方略的要求，也是区域发展模式建设和发展的现实需要。建设这样的法治环境既需要法律法规的完善，又要求各种具体机制体制的变革；既要有公权力机关依法办事、率先垂范的引领和积极有效的推动，又需要广大社会公众的广泛参与。但根本的宗旨依然是坚持法治精神。

[1]刘莘.区域法治化评价体系与标准研究[M].北京:中国政法大学出版社，2013.

[2]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年会上的讲话[N].人民日报，2012-12-04.

[3]涂克明.建设“创新湖北”的地方法治研究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2013，（11）.

[4]德沃金.法律帝国[M].李常青，译.北京：中国大百科全书出版社，1996.

[5]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999.

[6]袁丁，崔财鑫，汪良波.铁腕整治 建设畅顺文明城市[N].南方日报，2014-02-26.