深化行政体制改革 建设服务型政府

孔 杰

中共十八届三中全会明确指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。建设服务型政府是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及党自身建设的必然要求，是深化行政管理体制改革的核心目标，是建立中国特色社会主义行政体制的根本要求。

一、服务型政府的内涵

所谓服务型政府，是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[1]。这一概念包括以下几个方面的含义。

（一）服务型政府是以公民为本位的政府。“公民本位”是服务型政府概念中最重要的内涵。所谓“公民本位”就是政府在公共管理中，首要考虑的应该是公民的利益；而要保证公民利益最大化的实现，就必须保证公民意志在公共管理中的决定性地位[2]（P10）。即怎样提供服务、提供什么样的服务以及什么时候提供服务等，都是由公民意志来决定的。从这个意义说，公民本位和公民意志在公共管理中居于决定性地位，是一个问题的两个方面。具体来说，“公民本位”主要体现在以下几个环节：首先，公共决策方案是公民意志的反映；其次，公民是公共政策的执行主体之一；最后，考核政府绩效的主要指标是公民是否满意。

（二）服务型政府是法治政府。简单地说，法治政府就是按照法治的原则运作的政府。政府的一切权力来源、政府的运行和政府的行为都受法律规范和制约。法治政府的重点在于“治官”，而不在于“治民”。从一定意义上讲，法治的第一要义就是对政府权力的限制，这主要是源于权力的性质。“权力具有天然的扩张性，如果没有法律制约，必将走向权力的腐败。政府是否能真正实现以公民为本位，以及公民意志在公共管理中决定性地位的确立，都取决于法治的实施效果。”[3]离开了法治，权利与权力之间、公民与政府之间的制约平衡关系就不可能存在，也不可能有和谐稳定的社会秩序。

（三）服务型政府是责任政府。政府行使权力，必须有相应的责任。现代法治就是规定权力的同时，使责任尽量明确化。它要求政府必须积极回应社会民众的要求，并积极采取措施加以实现，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。公众不仅有享受政府服务的权利，对于政府服务得怎么样，是否令其满意，有权监督、评判和追究责任。即使是政府“好意”而造成的行政决策失误、行政过错，同样也要追究责任。所以，服务型政府应该有较为完善的责任机制，真正落实“当多大官，就有多大责任”。

（四）服务型政府是透明政府。透明政府从根本上体现了以人为本的政府管理理念，它强调行政决策等重要管理行为要公开运作，同时鼓励公民积极参与和监督政府管理。其实，从理论上讲，人民的政府，没有自己的特殊利益，只有人民的利益，行使权力时就应当公开透明；只有政府透明，公众的知情权才能保障；只有政府透明，公众才能积极参政议政，充分表达民意；只有政府透明，政府官员才不敢懈怠，才能体察民情，顺应民意，接受监督。因此，一个服务型政府，必然也是“阳光政府”、“透明政府”。

二、建设服务型政府是深化行政体制改革的目标选择

随着我国经济社会的快速发展，必须在新的形势下不断地深化行政管理体制改革，必须对我国政府的改革和发展方向重新定位。服务型政府作为一种全新的政府管理模式，无疑成为新时期我国行政改革的理想模式和目标选择。

（一）建设服务型政府，是深化行政体制改革的迫切要求。改革开放30多年来，我国的行政管理体制改革取得了重要成效，积累了丰富的经验，但仍然存在不少问题。比如，基本公共服务体系尚不健全；政府职能的越位、缺位或错位现象依然存在；行政审批过多，程序繁琐，办事效率不高；政府部门职能交叉、政出多门、多头管理的问题尚未得到根本解决；等等。继续深化行政管理体制改革的任务依然重要而紧迫。建设服务型政府能够很好解决政府管理中为谁服务、如何服务等问题，因而是深化行政管理体制改革的关键环节，也是行政改革的根本点。

（二）建设服务型政府，是社会公众对深化行政体制改革的新期待。中共十八大报告强调要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。随着我国“新四化”的同步推进，人民群众的生活水平不断提高，同时，群众要求改善生活质量的愿望也明显增强，尤其对关系到人民群众切身利益的基本公共服务，如教育、医疗卫生、就业、住房、社会保障、公共安全等提出了新的更高要求。只有通过深化行政体制改革，努力加强服务型政府建设，才能提供优质高效的公共服务，满足公众的新期待。

（三）建设服务型政府，是建设责任政府、法治政府和廉洁政府的基本前提。公民的权利就是政府的责任和义务。建设责任政府，要求各级政府履行好向公民提供基本公共服务的责任和义务。建设法治政府，要求依法明确各级政府的公共服务职责，规范政府行为，对行政权进行制约和监督，让权力在阳光下运作。建设廉洁政府，必须切实做到干部清正、政府清廉、政治清明，坚决惩治和有效预防消极腐败现象。可见，在深化行政体制改革的基本要求中，建设服务型政府是建设法治政府、责任政府和廉洁政府的核心和前提。

（四）建设服务型政府，是不断改善民生、全面建成小康社会的重要保障。民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。解决民生问题的根本目的，就是要让广大人民群众过上幸福生活，让广大人民群众安居乐业。目前，与民生问题密切相关的基本公共服务尚存在很多问题，如城乡社会保障差距较大、失业人数不断增长、公共教育发展缓慢、城乡发展不均衡等等。这些问题不解决，不仅会影响到民生的改善和社会公平正义，还会严重制约科学发展和经济发展方式的转变。因此，只有深化行政体制改革，努力提高政府基本公共服务能力，加强服务型政府建设，才能够维护社会公平正义，保障和改善教育、医疗卫生、社会保障和就业等基本民生，化解社会矛盾，为全面建成小康社会提供保障。

三、围绕建设服务型政府深化行政体制改革

当前形势下，深化行政体制改革需要我们攻坚克难，突破一些关键环节，改革一些重点领域，形成比较完善的行政体制，实现建设服务型政府的核心目标。

（一）全面正确履行政府职能，实现政府职能科学化。中共十八届三中全会明确提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是从市场与政府关系的角度，对政府职能的全新定位。要搞好市场经济，就要正确界定政府职能，处理好市场与政府的关系，明确市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。改革开放以来，我国政府职能转变不断推进，为加快经济社会发展提供了重要保障，但总体上看，政府职能转变仍然比较滞后。必须全面正确履行政府职能，以减少行政审批为突破口，进一步推进简政放权。推进政府向市场放权，向社会放权，向地方和基层放权。加强政府的战略规划制定、市场监管和公共服务职能。合理界定中央和地方政府职能，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”[4]。更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。

（二）推进大部门体制改革，实现组织结构优化。改革开放以来，我国经过7次大的政府机构改革，适应市场经济要求的政府组织结构框架基本上建立，大部门体制的管理模式也初步形成。但是面对我国经济社会发展的新形势、新任务和新要求，政府组织结构还存在诸多不相适应的方面，如部门设置过多，机构设置不合理，职能分工过细，导致职能交叉，多头管理。因此，要提高政府的服务效率，就必须优化政府组织结构，积极稳妥实施大部门制。通过优化政府组织结构，进一步厘清部门职责关系，加强公共服务部门建设，突出改善民生，切实把政府主要职能转变到宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护上来，尤其是把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，最终建立起人民满意的服务型政府。

（三）推进廉洁和效能政府建设，不断创新政府管理方式。建设廉洁、高效的服务型政府，必须推进廉洁政府与效能政府建设。首先，推进廉洁政府建设。一是继续全面推进政务公开，重点推进财政预算、决算和“三公”经费公开；二是加大行政权力监督力度，促进廉洁用权，让权力在阳光下运行，在人民群众的监督下运行，有效促进廉洁政府建设；三是加强反腐败国家立法，健全反腐败法律制度，不断完善内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系[5]。其次，推进效能政府建设。一是规范权力运行程序，实现政府管理的流程化、标准化和现代化；二是加快电子政务建设，全面推行网上办公、网上审批，提高行政效率；三是健全和完善绩效管理与行政问责制度，做到有责必问，有错必究[6]。

（四）保障和改善民生，以人民满意为目的。我国民生建设方面存在的突出问题，主要是由城乡经济发展不均衡、社会制度不够健全、政府公共服务职能缺位以及社会保障机制薄弱等原因产生的。要解决好这些问题，一是坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，为全体劳动者创造平等就业机会，推动实现更高质量的就业；二是推进教育科技事业发展，建设人力资源强国与教育强国、科技强国；三是坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，健全覆盖城乡居民的社会保障体系；四是加快推进住房保障和供应体系建设，为困难群众提供基本住房保障，不断实现全体人民住有所居的目标。

[1]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（7）．

[2]井敏.构建服务型政府理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2006．

[3]孔杰.服务型政府的基本内涵及实现途径[J].长春理工大学学报（社会科学版），2010，（3）.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 [Z].2013-11-12.

[5]中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告[Z]，2012-11-19.

[6]李军鹏.论全面建成小康社会与服务型政府建设[J].行政论坛，2013，（1）.