论流动人口随迁子女异地高考政策的新进展*

刘希伟

高考户籍制是中国高考最为显著的制度属性之一。〔1〕20世纪90年代之前，高考户籍制总体上几乎未曾遇到任何有力挑战。伴随着中国城市化进程的逐渐推进，人口流动日益频繁，流动人口随迁子女高考问题开始浮出水面。时至今日，其已成为一项牵涉面广、影响重大的教育与社会问题。

近五年来，中央高度重视流动人口随迁子女高考问题，教育部、公安部等部委以及各地相关部门之间通过多方合作，协同调研各地实情，探讨随迁子女高考问题的破解策略。经有关方面多年努力，2012年成为异地高考政策的“破冰之年”，各省纷纷出台相应报考政策，高考户籍制总体呈现松绑态势。在某些省份，已经取消高考户籍制。本文拟对流动人口随迁子女异地高考政策的最新进展作一盘点，并进行反思与讨论。

一、松绑“高考户籍制”：一种应然的政策方向

进入21世纪以来，流动人口随迁子女教育问题逐渐凸显，并日益成为一项事关国家全局的重大教育问题。早在2005年，全国14周岁及以下流动人口随迁子女规模即已达到1834万。在这一大规模流动人口随迁子女群体中，同时存在跨省流动、省内跨县流动以及县内流动三种类型。而在全部1126万学龄随迁子女中，跨省流动者占36.2%，具有较高比例。跨省流动人口随迁子女主要集中在东部发达地区，广东、浙江、江苏、上海等五省市所接收的跨省流动人口随迁子女占全国跨省流动儿童总数的56.5%。在上海市，流动人口随迁子女在全体儿童中所占比例高达30.80%，意味着基本上每3个中就有1个是随迁子女。北京、浙江、天津与福建在这一比例上分别为23.83%、14.5%、12.84%、12.08%。〔2〕

根据《中国流动人口发展报告2011》，2011年中国流动人口数量达到2.11亿人，今天流动人口随迁子女的规模还要更大。2010年，中国人民大学人口所根据2005年全国l%抽样调研推算，全国当时至少有264万农民工随迁子女需要接受高中教育，且还将有552万农民工随迁子女陆续进入高中阶段。〔3〕这说明，农民工随迁子女主体已经开始进入高中阶段。

在高考户籍制下，流动人口随迁子女必须按规定返回户籍地报名，参加户籍地省份高考。但在各省纷纷进行高中课改实验，并各自探索高考模式与政策改革，尤其是全国半数省市进行自主命题的背景下，所谓流动人口随迁子女返回原籍地参加高考根本不具有可行性，以至于出现了“偌大中国无处高考”的怪象。伴随着随迁子女异地高考呼声的日益高涨，此一问题变得越发严峻。随迁子女异地高考问题，无疑已经发展到了亟需进行破解的一个关键时点。

无论如何，既然普遍的、大规模人口流动现象业已成为中国社会的重要特征，且所有进步社会的运动都是“从身份到契约”的过程，那么，以某种合理、可行的方式逐渐放松高考制度与户籍的捆绑，便成为一种必然的趋势和应然的改革方向。

二、流动人口随迁子女异地高考政策思路：权力下放的格局

近二十年来，随着中国经济、社会的转型，高等教育经历了诸多重大转变。其中，作为高等教育入口的高考制度，也同样进行了多层次、多角度的改革，且这种改革仍在继续进行中。

纵观高考改革，无论是从全国统一命题到分省自主命题，无论是研究型大学的自主招生改革还是高职院校的自主招生改革，无论是高考模式还是高考加分政策等等，均可看到“权力下放”是其中的一项重要特征。流动人口随迁子女异地高考政策问题，既关系到流动人口随迁子女的教育权问题，也关系到本地考生的既有利益，不仅高度敏感，而且牵涉面广、错综复杂。针对这一在不同省份复杂程度不一、难度不同的问题，国家没有采取全国“一刀切”的宏观思路，而是采行因地制宜的思路，将之交于各省自行制定解决方案。

2012年8月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》指出，各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，综合确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法；北京、上海等人口流入集中的地区要进一步摸清底数，掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况，尽快建立健全进城务工人员管理制度，制定出台随迁子女升学考试的方案。

总体上看，国家解决流动人口随迁子女异地高考问题的基本思路是，“以地方为主实施，不搞‘一刀切’，因地制宜解决”。正是基于这一指导思想与解决思路，各地根据其教育资源、流动人口规模等具体情况，纷纷研制异地高考政策，并于2012年底公布了相关政策规定。

三、流动人口随迁子女异地高考政策的省际差异

在国家将流动人口随迁子女异地高考政策权力下放地方的基本格局下，由于高考录取率、人均优质高等教育入学机会、流动人口规模等的不同，异地高考政策也呈现出一定的省际差异。

盘点与梳理流动人口随迁子女异地高考政策，大致可以分三类省份切入。第一类为京津沪粤等地区。此类地区优质高等教育入学机会丰富，流动人口规模庞大。第二类为海南、内蒙古、新疆以及广西等省份。相对而言，这类地区本身优质高等教育资源并不丰富，但由于基础教育相对薄弱，历来成为高考移民流入的主要省份。同时，此类省份的流动人口规模也相对较小，远不像京津沪粤等省市高度密集。第三类为其余剩下省份。这一类省份在高考录取率、在优质高等教育入学机会存在一定差异，但相对都已出台政策，自2013或2014年开始放开高考户籍限制。当然，这并非等于可以“于高考前夕临时前往应试”，因为在一定意义上，其相关控制方式已经由“高考户籍制”演变为“学籍凭证制”。

关于第一类地区的异地高考政策情况。根据最新报考政策规定，京津沪粤等省市在高考户籍制方面未出现明显松动。北京市规定，自2014年具有居住证明及稳定住所，稳定职业及社保满6年，子女有学籍且连读就读高中满3年，可参加其高职考试；毕业后可以参加升本考试录取。〔4〕同样，广东省规定从2014年开始，在该省具有合法稳定职业、合法稳定住所并持有连续3年以上居住证明、按国家规定参加社保累计3年以上的进城务工人员，其随迁子女具有广东中职学校3年完整学籍者，可以报名参加高职院校的招生考试，与广东户籍考生同等录取。〔5〕相比较北京而言，在广东省随迁子女考生必须通过“中职”这一特定渠道才可能升入高职院校。

上海市则实行“居住证积分制”。流动人口如果能够获取A类居住证，那么其随迁子女可以就地参加中、高考。否则，若为C类居住证，只能就地参加中等职业学校的招生考试。〔6〕因此，问题的关键在于流动人口能否通过积分获取A类居住证。按相关规定，除外来高端人才外，一般流动人口尤其是农民工基本不可能获得A类居住证。故所谓通过居住证积分制解决流动人口随迁子女高考问题的做法，对于大多数流动人口随迁子女而言，几乎没有实质性意义。

关于第二类地区的异地高考政策情况。海南、内蒙古、新疆以及广西等省份所公布的最新高考报考政策规定，流动人口随迁子女只有通过落户并达到一定年限以及学籍年限要求的情况下，才可能获得就地高考并与当地户籍考生享受同等录取待遇的资格。此类省份历来都是高考移民者的主要流入地。出于防范高考移民的现实需要，均未放松高考与户籍的捆绑，高考户籍制没有出现根本性的松动。不难看到，这些省份对于流动人口随迁子女异地高考政策的规定，较之一般省份即第三类省份无疑要更为复杂。

例如，海南省将外省籍务工人员随迁子女在该省就读、居住年限和外省籍务工人员缴纳社会保险、居住年限以及从业情况，作为参加海南高考的准入条件和报考批次的资格。规定自2014年始，考生本人拥有海南省初、高中合计6年学籍、6年居住时间、法定监护人缴纳社保满6年者，可以与当地考生同等报考、同等录取。否则，若学籍满3年、居住达3年、缴纳社保达3年，但均不到6年时间者，则只能报考本科第三批及高职高专。若这些条件都达不到三年，则只能报考高职高专。〔7〕

又如，内蒙古自治区规定，从2014年开始“本人具有内蒙古高中阶段学校（含中等职业学校）学籍且连续就读满2年；家长在内蒙古拥有合法稳定住所、合法职业且纳税（或按国家规定参加社会保险）均满2年”的考生，可以就地报考高职高专院校。这方面的规定与京津沪粤等省市规定基本类似。若要参加普通高考，则考生本人必须具有内蒙古高中阶段学校（含中等职业学校）学籍且连续就读满2年；本人取得内蒙古户籍满2年；考生家长在内蒙古拥有合法稳定住所、合法职业且纳税（或按国家规定参加社会保险）均满2年。〔8〕其高考报考规定与户籍仍紧密捆绑，高考户籍制并未出现松动。

再如，新疆规定，流动人口随迁子女高中阶段在疆就读满3年，并且有在疆就读三年的学籍档案和学业水平考试成绩或会考成绩，考生本人及父母在疆有常住户口且户口迁入时间不少于两年，才可以就地参加高考。其他省份如广西、云南、青海的高考政策总体上均仍与户籍密切挂钩。若无户籍，则或者根本无法获得异地高考的资格，或者只能报考高职高专、本科三批等志愿，而无法享受与当地考生相同的报考与录取权益。

不过，仍可注意的是，贵州已经开始松绑高考户籍制。规定自2014年起，“外来人员随迁子女在我省取得初中毕业证书，高中阶段在我省连续就读三年，有我省高中阶段三年完整学籍。考生高考报名前，其父亲（或母亲）在我省居住，有合法稳定住所、合法稳定职业，持有我省居住证（或暂住证）和在我省连续缴纳社会保险均在三年以上（含三年）”，可以就地参加高考。〔9〕

关于第三类地区的异地高考政策。除了京津沪粤以及海南、内蒙古、新疆、青海等高考移民主要流入省份外，其余全国各省自2013年开始已经基本放开或者是取消了高考户籍制。例如，山东、福建、黑龙江、安徽、四川、浙江、河北、湖南以及重庆等省市，均已取消高考户籍制，规定只要拥有3年高中学籍、学习经历等便可就地参加高考。当然，某些省份还需要辅以一定年限的社保缴纳证明。即使如此，这种要求应该说也并不苛刻。这其中值得关注的地区诸如：第一，重庆作为直辖市，已经取消高考户籍制；第二，江西甚至规定具有一年以上学习经历并取得学籍者即可就地报考。〔10〕山东、福建、黑龙江、安徽、四川等十余省份，高考户籍制已明显松绑。在此情形下，为防治高考移民，多数省份要求随迁子女以流入地学籍及相关年限为基本报考凭证，由此可以说，其对于高考移民的防治已经由高考户籍制发展到了一种学籍凭证制。

四、反思

通过梳理流动人口随迁子女高考政策的最新规定可以发现，这一问题已经取得了明显的进展，多数省份已基本解决随迁子女的高考难题。所谓京津沪地区不放开高考户籍制此一问题便没有解决的说法，固然也有一定道理，但终究要看到目前所已经取得的重要进展。否则，在山东、福建、黑龙江、安徽、四川、浙江、河北、湖南等诸省份，大量流动人口随迁子女在未获得户籍的情况下，根本无望就地高考。当然，京津沪与海南、内蒙古等高考移民流入严重的省份，流动人口随迁子女异地高考问题依旧严峻，其彻底解决还存在相当大的难度。

首先，在高考户籍制下，京津沪等地区的高等教育入学机会远远高于其他省份，尤其是河南、山东等“高考大省”。作为既得利益地区，京津沪自然不愿放开高考户籍制。但是，高等教育入学机会地域严重不公的格局，既不合理也不合法。因此，调整高等教育入学机会地域不均的问题，成为一种应然的改革方向。在京津沪考生享受优质高等教育入学机会的背景下，大量流动人口随迁子女却既无法就地高考，也难以返回原籍地参加高考。由此，流动人口请求放开高考户籍制的呼吁越来越高。近年来相关呼吁基本都是借助于合理、合法渠道进行。从近几年的发展态势来看，流动人口对于取消高考户籍制的呼声，已经发展到一种亟待破解的临界状态。作为一项国家教育考试制度，高考不能因为“地方主义”而影响“大多数人”的教育权利，更不能因此而影响社会的和谐与稳定。

在权力下放、多元改革、多地试点的复杂高考改革图景下，难以通过统一的“一刀切”方式解决流动人口随迁子女高考问题。京津沪等地区流动人口随迁子女高考问题最为棘手，因为其既有利益十分丰厚，而流动人口又高度聚集、随迁子女规模庞大。在此情形下，若贸然进行剧烈改革，恐将引发社会震荡。因此，分阶段、分步骤逐步放松京津沪地区高考与户籍之间紧密捆绑的机制，成为一种必要的改革思路。以一种渐进改革的方式推进高考户籍制的改革，一方面可以逐步解决随迁子女高考问题，另一方面可以减缓因调整高等教育入学机会地域分配而引起的社会震动，力争收到一种稳健的改革效果。

其次，海南、内蒙古以及新疆、青海等省区，由于流动人口规模相对较小，随迁子女高考问题不像京津沪等地区来得紧迫。不过，尽管如此，这些省份终究也有诸多流动人口因无法顺利落户从而形成随迁子女不能就地高考的问题。其中，尤为值得关注的是，贵州省以往也是高考移民比较严重的一个省份，但现已松绑高考与户籍之间的捆绑关系。因此，其在这一方面具有一种重要的标志性意义。对于贵州而言，现在最重要的问题之一，便是如何根据该省相关规定防止高考移民问题。从理论上说，若能够彻底执行“获得该省初中毕业证且连续就读三年高中”便可就地高考的政策规定，那么其改革便是成功的。海南、内蒙古等作为“高考洼地”的省份，也可借鉴贵州省的相关规定。届时，问题的关键同样在于如何有效防治高考移民。从近五年来的治理实践来看，只要加强制度建设、加大防治尤其是问责力度，高考移民问题虽不能完全禁绝，但也基本可以解决。〔11〕故此，海南、内蒙古、新疆、青海等省区流动人口随迁子女高考问题的解决，其难度小于京津沪等地区，相对更为容易。

总之，高考作为一项复杂的教育与社会制度，影响重大，牵涉面广且高度敏感。京津沪地区由于历史和现实的原因，流动人口随迁子女异地高考的解决具有相当的挑战性。在松绑高考户籍制的大方向下，相关改革应当分阶段逐步推进，切实维护高考制度和社会的稳定与秩序。

〔1〕刘希伟.“高考户籍制”的历史镜像、现实困境与反思〔J〕.国家教育行政学院学报,2011(9)：57-61.

〔2〕段成荣等.我国流动儿童最新状况〔J〕.人口学刊,2008(6)：23-31.

〔3〕吴霓等.农民工随迁子女教育的五大趋势及对策〔J〕.当代教育科学，2010(7)：11-15.

〔4〕进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案〔EB/OL〕.http：//www.bjedu.gov.cn/publish/portal0/tab67/info26690.htm.

〔5〕广东省出台异地高考方案〔EB/OL〕.http：//learning.sohu.com/20121230/n362046016.shtml.

〔6〕上海敲定异地高考方案：家长须持居住证A证〔EB/OL〕.http：//learning.sohu.com/20121230/n362046325.shtml.

〔7〕海南“异地高考”方案出台设定三个准入门槛〔EB/OL〕.http：//www.bjd.com.cn/edu/201301/10/t20130110_3454557.html.

〔8〕内蒙古公布异地高考方案渐进方式防高考移民〔EB/OL〕.http：//learning.sohu.com/20130104/n362323707.shtml.

〔9〕贵州省人民政府办公厅文件（黔府办发〔2012〕63号）.贵州省外来人员随迁子女报考普通高等学校暂行规定〔EB/OL〕.http：//www.gzszk.com/html/zcfg/2013121/2450.html.

〔10〕江西省教育考试院网站，“我省向社会公布外省籍务工人员随迁子女高考方案”〔EB/OL〕.http：//eea.jxedu.gov.cn/ksyptgk/zkkx/2012/12/20121213042638252.html.

〔11〕刘希伟,刘海峰.清代科举考试中的冒籍问题及其现代启示〔J〕.教育研究,2012(1)：141-147.