农村留守儿童教育困境的“多源流”探析*
2014-04-17余利川李佳源
余利川 李佳源
(西华师范大学管理学院 四川南充 637009)
农村留守儿童教育困境的“多源流”探析*
余利川 李佳源
(西华师范大学管理学院 四川南充 637009)
探究农村留守儿童教育困境,与其说是政府、社会、学校等多方系统协同合作的职责,毋宁说是发现留守教育问题,提出政策关怀,形成政治决策的过程;为此,以“多源流”理论剖析我国留守儿童教育困境现状和政策瓶颈,围绕权力部门、责任政府、社会舆论等提出相应的政治架构设想,以期选择合理而有效的教育政策,进一步保障和巩固留守儿童受教育的最为基本的发展权利。
教育政策;留守儿童;“多源流”理论;教育困境;政治架构
据全国妇联、全国心系好儿童系列活动组委会的《农村留守儿童家庭教育活动调查分析报告》指出,我国农村留守儿童约5800万人,其中14周岁以下的留守儿童约4000万[1]。在深化教育公平的背景下,农村教育、农村留守儿童教育困境等问题逐渐地进入了一线教育理论研究者和实践者、广大社会市民、教育管理者与决策者的视野。文章结合多源流理论,在深度剖析我国农村留守儿童教育困境的前提下,在推进和巩固现有的留守儿教育权利的政策选择进程的同时,呼唤更为科学、合理、有力、有效的教育政治源流的“滋润”,实现进一步保障和巩固留守儿童受教育的最为基本的发展权利的目标。
一、“多源流”理论浅释
在借鉴有限理性和组织理论方面的研究成果的基础上,约翰·W·金登“糅合”了迈克尔·科恩、詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森的“组织选择的垃圾桶模型”中的问题、解决办法、参与者以及选择机会四条相互分离的“溪流”,在1984年,于其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中将其整合为问题源流、政策源流、政治源流,提出了多源流理论。多源流分析框架回答了三个重要的问题:政策制定者的注意力是如何分配的、具体问题是如何形成的、对问题及其解决办法的发现是怎样和在哪里进行的。通过这个模型,金登试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意,而另外一些问题却被忽略[2](P96-196)。
与科恩、马奇、奥尔森的“垃圾箱”模型不同的是,金登认为决策环境是受人为因素的强烈影响,是有“组织的”,一项政策的形成并不完全是靠偶然作用的结果,尤其深受“行政当局、国会、利益集团、研究人员、媒体和公众”等每一种参与者的不同影响甚至被左右。其中,问题源流强调的是问题的关注及问题的表现形式——指标,对于关注问题的主体而言,既可以是公众,也可以是政府部门等;对于问题被关注的客体而言,包括危机、灾害、个人经验和符号、政策制定者关于问题的某种体验等等。政策源流,是指政策方案的产生、讨论、重新修改以及受到重视的过程,在“原始的政策鲜汤”之中所“漂浮”的多种不同的意见和主张;这些政策的产生是由诸如研究人员、学者、利益集团等特定政策领域中的专业人员提出,经过一定时期的沉淀和自然的选择过程之后,只有为数不多的“幸运”的政策议案得以再次“漂浮”于众多的政策流之上,它们是政策“上帝的宠儿”并得到通过的机会。政治源流,突出了问题解决过程中所施加的政治影响的过程,它包括国民情绪的变化、利益集团压力和立法或行政机关的换届[3](P8-28)。
在适当的时机出现后,为“提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”的“政策之窗”就会因政治源流的转变而开启,当“政策之窗”开启时,政策企业家们,在权衡时间、精力、李佳源(1979—),女,西华师范大学管理学院副教授,博士,硕士生导师。研究方向:教育管理心理。
声誉、金钱等成本投入与收益之后,就会抓住稍纵即逝的机会,促成问题源流、政策源流、政治源流三大“溪流”的汇聚,那么该项目提上决策议程的概率也会随之而增大。
二、问题源流——留守儿童教育问题
2012年9月,据教育部统计,义务教育阶段留守儿童2200万。在如此庞大的数字面前,处理好农村留守儿童教育问题的压力非常大。一方面,自2004年起,一系列的关于留守儿童的教育困境问题引起了各方面的强烈关注。另一方面,从个体发展的角度而言,个体最基本的权利是发展的权利,而个体发展最为基础的条件就是受教育权利的保障。现实教育过程中,留守儿童所要面对教育方面的困境主要包括了监护模式的失范、心理与德育教育的缺失、学习与生活界限的模糊与颠倒。
(一)教育监护模式失范
传统的家庭监护模式的标准范式:父母是孩子的第一监护人。然而学者胡枫、李善同通过调查得出:在所有的农村留守儿童中41.37%由父亲或母亲监护,54.76%由爷爷奶奶或姥爷姥姥隔代监护,3.88%由其他亲戚朋友(如叔叔等)照看[4]。在绝大多数的留守儿童的家庭之中,家庭的教育监护模式呈现出的是以下几种“病态”的模式:单亲监护、祖辈监护、上辈监护及自我监护、逆向监护[5]。
1.单亲监护模式。不完整的家庭结构中的教育监护模式大多数是不完整的,父亲或者母亲任何一方的缺失,对子女的教育监护可能是“放羊”状态。这样的监护模式将会导致留守儿童直接面对完整的家庭教育缺失问题,接踵而来的是自我的身心发展欠缺、角色定位混乱、人格健全缺失等发展问题。
2.祖辈监护模式。隔代亲现象在我国留守儿童的教育问题上尤为明显,祖辈的盲目溺爱,对孙辈们的培养所付出的过多的爱,也是一种错爱。由于日常家庭学习生活中绝大多数的祖辈无力承担学习辅导、品德培养的职责,使家庭教育处于真空状态;同时,对于孙辈出入一些娱乐场所也不能有效管理,从而使得这些留守儿童在实质上是处于无教育监管的状态。
3.上辈监护及自我监护。或许用“不是自己的娃不亲”来概括该类留守儿童所受的教育监护状况再恰当不过。虽然有上辈们的关爱,但仅仅是物质层面的吃饱穿暖并不能满足“留守儿童”的所有需要。对于自我监护而言,在接受学校教育的同时,由于心智各方面发育的不成熟以及面对变化不断且具有无限诱惑的外在世界,自控能力与自制意志的缺失,留守儿童选择远离学校教育、拒绝接受课堂教育,甚至是退学、辍学以及选择盲目地投入到各种虚拟的网络精神世界来对抗所受到的“畸形”家庭教育的可能性随之增大,从而大大地增加了其走错人生之路的可能性。
4.逆向监护模式。由年迈的祖辈照顾的孙子辈们,一方面,身心早熟的可能性增大,另一方面,在面对因自我接受教育学习而使家庭承受经济负担与是否选择照顾体弱多病的爷爷奶奶的内心深处的矛盾时,年少懂事的留守儿童,大多数最终会选择放弃学习、放弃自我继续教育发展的机会,最终会“毅然”地扛上关爱祖辈的沉重担子。
(二)心理与德育教育缺失
心智发展的不健全,加之父母常年外出打工、不能留在身边陪伴自己,留守儿童遇到了自己无法解决的问题,想要找一个自己能够依赖和信任的倾诉者都不可能,于是遇事的他们只能自己处理,不愿意和老师、监护人等沟通交流,渐渐的也就表现出内向、性格孤僻、偏执、自私、冷淡等心理障碍或问题[6]。同时,由于监护学习环境和家庭教育环境的闭塞,在学校教育中,近几年,各级政府通过“特岗教师计划”、“西部志愿者”等多项旨在提高农村义务教育师资的人才引进策略,在一定程度上改善了农村义务教育的总体师资状况。然而,在学生心理教育方面,专业师资与人才奇缺仍是农村义务教育阶段所不得不面临的共同通病,对于心理弱势的留守儿童而言,势必会缺少专业心理师资的心理咨询、心理辅导等方面的支持。在家庭教育中,由于大多数的父母对于日常生计尚且“自顾不暇”,用于满足留守儿童精神需要的家庭道德教育精力与时间更是少之又少,加之留守儿童自身年龄小而心智发展不成熟,受到外在的纷繁世界的无限诱惑,导致留守儿童小至出现狭隘自私、奢侈浪费、小偷小摸、不学无术的恶劣品行,大至存在违法乱纪等危害性行为,也就不足为奇。
(三)学习与生活界限模糊
一方面,大多数留守儿童的父母希望自己能够挣足孩子教育所需的费用,于是为了孩子而长期远走他乡,常年不回家或者少回家和孩子团聚,加之自身的文化素质与涵养低,不能够辅导孩子的学习,抱着自己“在家与不在家一个样”的心态,只是注重孩子的物质需要,却忽略了孩子强烈渴望受到父母关爱的精神需要。有的家长还认为“读书无用”,抱着“读与不读一个样,学与不学一个样”的态度,阻止孩子进一步接受教育,使其早早辍学外出挣钱。虽然前者与后者在孩子教育上面的动机截然相反,但可悲的是结局却是一样的:孩子学习差的可能性都较大[7]。另一方面,由于家庭主要生存劳动力的流失,留守儿童不得不面对生活困境问题,洗衣做饭、照顾年迈多病的祖辈等“重任”变相地沉沉地砸在他们稚嫩而幼小的肩膀之上,小小年纪,本该于学校里和同龄人轻松愉快地生活在一起,却被迫承担了家庭生活的一切,小小的人生扁担上不得不一头挑“学习”、一头挑“生活”,使幼小的他们不能平衡生活与学习的压力,学习与生活的目标与方向也就会迷失。
三、政策源流——留守儿童教育政策选择
政策源流“漂流”的过程,即是“相关政策建议与意见的提出→政策的探讨→政策的修改→政策的选择→政策的确定”的过程,在面对留守儿童所面临的一系列的教育困境时,各方“责任主体”提出了自己的主张和意见,包括政府相关政策和行动,媒体的介入、报道和宣传,以及学术理论界所开展的调查研究和相关成果的公开等行为。
(一)政府主体的政策选择
构建平等、和谐社会的主要职责在于政府的重视与支持,解决和缓解留守儿童的教育问题,政府应发挥主力军的作用。
首先,政府制定了一系列的法律法规、文件。1996年制定了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》,既规定了流入地的适龄儿童应获得入学机会,也规定了流出地凡有监护条件的留守儿童应在当地入学。1998年教育部、公安部联合发布了《流动人口子女就学暂行办法》,是对1996年试行办法的补充和诠释,它较为详细地规定了流动人口子女的教育问题[8]。2006年6月29日修订通过的《中华人民共和国义务教育法》明确规定:“凡年满六周岁的儿童,其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育”;“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。2007年6月1日起新修订的《未成年人保护法》得以实施,从法律层面上确定了对未成年人的保护。同时各地方政府也加强了对留守儿童的立法保护,河南、重庆、安徽、浙江等省份,纷纷审议通过了各省内的《未成年人保护条例(草案)》,虽然强调了对留守儿童的监护的详细规定,但是时至今日,对于留守儿童权益保护这一问题,尤其是能强有力地保障留守儿童接受教育的权利不被侵犯的相关立法支持至今仍未出台,一部专门的立法支持仍然缺失。
其次,1994年我国开始实行分税制改革,中央通过税收返还和转移支付等措施保障地方机关、事业单位职工的工资,教育事业费用国家拨付一部分,主要部分由县、乡级政府承担[9](P178)。但是,由于转移支付制度中从中央到地方各级政府缺乏有效的监管和规范制衡的缺失,以及各层级政府财政投入比例的责任并没有量化和浮动调整,许多农村地区的义务教育经费仍出现有悬而未决的情况。2001年,为扭转教育投入重心过低现象,国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》提出以县为主的义务教育管理体制,然而很多县市由于财源不足,不能有力地促进农村教育发展。虽然财税制改革之后,一定程度上加大了对留守儿童教育的财政支持力度;但留守儿童绝大多数身处农村地区,经济落后,地方政府对于留守儿童的教育财政投入极为有限。
再次,目前教育管理体制“以县为主”[10],这样的管理体制容易造成偏远地区的基本办学条件和办学质量得不到基本的保证。由于教育资源分配的层级性不均衡、区域性不均衡和各级各类学校间分布的不均衡,留守儿童所在学校的教育质量与效益获得实质性的提高所需的资源保障也因此而缺失;加之,人口跨区域流动体制的僵化,“就近入学”的硬性法律规定同留守儿童可以随父母迁移至迁入地学校学习的政策产生冲突,在有关留守儿童的政策执行过程中,特别是在全国免收学费与学杂费的大背景之下,仍存在有的地区对农村留守儿童、流动儿童收取“借读费”、“学杂费”的现象与问题,在政策的执行过程中,依然时不时会“蹦出”政策贯彻的“真空”问题。可见,在现实中,留守儿童很难平等地接受公平教育。
最后,从多方政府部门协调合作的角度来看,虽然,在司法、民政、教育、妇联、财政等单位的系统互动过程中,在互通留守儿童信息、保障留守儿童权益上面取得了一定的成果;但是,留守儿童流动到父母工作地却被收高价择校费,留守在老家生活得不到保障。因学校目的地与家庭距离较远,留守儿童长途跋涉上学,于上学、放学途中与日常学习中所受到的种种人身安全威胁的可能性增大,特别是留守女童的性安全受到威胁等事件时有发生。政府部门的多方协作的科学性、合理性和有效性不得不受到质疑,农村义务教育阶段留守儿童所面临的教育困境,于各级职能政府而言,其合作的力度与有效性仍需提升。
(二)社会舆论与传媒选择
社会舆论与传媒的放大功能可以使留守儿童的教育困境得到关注,使社会人的眼光都投向这些渴望得到帮助和爱的特殊弱势群体身上。这一焦点功能的发挥本无可厚非,然而舆论媒体过大、过多的聚焦之后,就像放大镜下的树叶会点燃干枯的树叶一样,留守儿童所面对的教育困境,他们的生活空间经社会舆论媒体得到报道之后,外界对于其学习态度、学习途径、学习敏感度、学习意识等认知很有可能会形成刻板的预期效应,使留守儿童觉得自己只是受到关注,而不知道在过多的关注背后,社会群体对其所受的教育现状、种种教育表现与教育环境的认识也会更深入。留守儿童对于学习的畏惧、厌烦心理,学习需要强度的不明显、学习态度的不端或者扭曲、道德学习的混乱和缺失等问题,都会“一览无余”地曝露于社会媒体的镜头之下,于教育发展深处,人格发展方面一些暂时黑暗的一面也会暴露无遗地展现在大众群体的面前。有新闻媒体报道的极端案例,将与留守儿童相关的教育问题毫不理性地浓墨重彩地予以“夸大”,这会让这些孩子更加的自闭、自暴、自弃、自责。由于教育认知与所处教育环境的局限,在他们看来,好像所有的问题都是自己的过错,而这样的舆论关注只会妨碍“留守儿童”的社会化的过程,给其带来更多的是负面的影响,这样的留守儿童也只能是“标签儿童”、“问题儿童”[11]。
(三)理论界学者的选择
1994年,上官子木在《“留守儿童”问题应引起重视》一文中首先提出了“留守儿童”这一概念[12]。学术界积极呼吁社会各界应对这一特定的群体予以关注,2001年6-7月,北京师范大学史静寰教授等人受香港乐施会资助,进行了“农村外出劳动力在家子女受教育状况研究”的专项调查。在CNKI数据库中,以“留守儿童”等为检索词,分别在2004、2005年可以检索到相关文章30篇和85篇。中国人民大学和中国人口学会也就“留守儿童问题”进行了专项讨论。到2007年之后,硕士、博士论文开始以“留守儿童”作为选题,对其教育问题的研究也是成果颇丰,诸如在教育策略研究中提出改革教育管理机制,进一步完善留守儿童的寄宿学校制度,增加对农村地区的财政转移支付支出等[13]。
然而在理论研究界,存在着将留守儿童教育问题“被问题化”的趋势。一方面,将流动儿童教育问题等同于一般范畴的农村儿童的教育问题,许多“无辜”的农村的教育问题也被牵涉进来。在研究义务阶段留守儿童的教育问题上,存在着以下的现象:将一般普通适龄的义务教育阶段儿童的教育问题同农村留守儿童的教育困境相混淆,盲目地缩小或者扩大对留守儿童教育问题的研究范围,忽视农村义务教育阶段的环境制约,没有真正地定位属于农村留守儿童教育困境的问题、原因及解决策略。另一方面,由于研究者感性情感超越了科学的实证研究的理性需要,对于留守儿童教育问题的过多关注,导致了自身相关研究的客观性、中立性、科学性等方面大打折扣,同时,间接地也夸大了留守儿童的教育问题,于社会大众对留守儿童所产生的负面影响以及留守儿童自身的“标签化”等问题也起到了一定的“推波助澜”的作用。
四、政治源流——留守儿童教育的政治架构探索
金登认为政治源流突出了问题解决过程中所施加的政治影响的过程,它包括国民情绪的变化、利益集团压力和立法或行政机关的换届等。在留守儿童教育问题的政策选择的基础上,政府部门、社会大众、各利益相关群体整合了自身利益与需求,在留守儿童教育问题上开启了政治架构的一些探索。
在推进和谐社会建设和创造并维护社会稳定的背景之下,中央制定了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《关于加强未成年人思想道德建设》,同时结合已有的《义务教育法》和《未成年人保护法》等,从立法的角度,强化了对留守儿童受教育权益的保护。同时,由于在留守儿童身上不断地发生特殊的极端案例,使得广大的社会民众强烈地呼吁对留守儿童的合法权益予以保护。为此,应促进关于留守儿童教育问题的“问题源流”、“政策源流”和“政治源流”三流的汇合,即能更好地保障农村留守儿童的受教育的权利的实现。各级权力机关、政府部门和社会团体应该“各司其职”,将更多的精力、财力、物力、人力等投向于留守儿童受教育问题,使千千万万的留守儿童能够有学上、上好学,安心学、乐于学。
(一)权力机关——立法保障
首先,进一步落实和完善各级人大代表大会就保障留守儿童教育权利的立法功能,建立和完善全国人大立法和地方法律法规的层级体系,从国家和地方法律的角度予以强制性的明确规定:适龄的留守儿童不仅应该接受教育,并且应该给予重点关爱和帮扶;同时,就留守儿童教育问题的解决,应该制定相关的配套政策和制度,明确规定各方主体、客体应享有的义务和权利。其次,各级人大代表要勇于发挥“代表人民”的作用,深入到各级、各区域的基层农村地区,实地了解农村地区留守儿童教育问题的现状,同不同的留守儿童的监护人或者是留守儿童本人进行沟通、交流和访谈;多方调查取证(特别是留守现象突出区域),积极同学校、教师、监护人、当地教育官员等群体进行沟通和交流,同时做好相关信息的记录、整理和筛选等工作;在两代会期间,要敢于就实地调查的留守儿童教育现状进言献策,以期能够获得更多代表的支持,从而推动各级相关立法进程。
(二)责任政府——多样的政策支持
鉴于城镇和农村户籍流动机制的不统一、城乡户籍的限制,很多为国家的建设和发展默默奉献自己力量的农民,其子女却不能够和城市的儿童同坐于一个学校、一间教室,接受一样的教育。为此,应该进一步积极地推动城乡户籍制度的改革。一方面,允许和鼓励有条件的农民工将其子女带入城市入学,在城市中这些曾是留守的儿童也能够获得城市的学籍;同时也应该加大对流入城市的留守儿童的教育产品的供给,增加对这一群体的财政支出,保障其对教育需求的满足;对于城市农民工子弟校的投入要和同级同类的城市一般学校投入一致,甚至要略高,其中重点是保障和改善农民工子弟学校的师资质量。另一方面,对于没有经济能力和经济条件的留守儿童聚集的区域,首先,要加大对农村地区教育的财政转移支付力度,提供较为充足的教育产品供给,以弥补教育投入不足所造成的缺陷,转变因教育投入不足所造成的不良影响;其次,由于留守儿童的直系亲属大多数均外出务工,家中并无青壮年劳动力来作为直接监护人照顾留守儿童的生活,也就更谈不上对其教育的监护,因此,在面对适龄留守儿童接受教育的问题,对于“拆点并校”这一政策各级政府部门和相关的责任人,要以辩证的观点来审视和执行,即:要根据地区的实际,不能盲目地拆除村小,要因地制宜地实施“宜拆即拆”、“宜并即并”、“宜留即留”的策略,以实现不让一个适龄留守儿童失学、辍学的初衷,也保证每一个留守儿童上学、放学途中人身和财产等方面的安全。
(三)社会舆论——理性的呼唤与关爱
社会媒体舆论,一方面,要积极发挥吸引和获得社会群体关注的正面引导功能,充分发挥新闻媒体与社会舆论的正外向性作用。对于农村留守儿童的教育问题,社会媒体要跟踪报道,深入农村地区获取第一手的素材和信息,要坚持客观、公正的立场,宣传和赞扬关于留守儿童教育的正面事迹和个人。另一方面,事关留守儿童教育问题的负面报道,应通过合理引导,坚持将其负外部性作用与影响控制在最低范围之内。对于负面的信息要积极主动地核实信息的真伪,坚持不歪曲、不夸大、不炒作的原则,不能因报道而使留守儿童教育问题进一步恶化甚至失控,不能为了报道而报道。同时,由于留守儿童身心没有得到健全发展与对于问题事件评判的价值观标准尚未形成,加上其认知的局限性,这就会使本就处于教育弱势地位的留守儿童更容易“对号入座”,自己给自己贴上了“问题儿童”的标签,因此,有可能本是好意的报道,到最后却“沦落”为更多留守儿童教育问题的导火索,那么,这样的舆论媒体声音宁愿不要也罢。
综上所述,于教育问题而言,农村留守儿童面临着教育监护模式失范,心理与德育教育缺失,学习生活界限模糊等困境;于教育政策而言,面临着无专门教育法规保障,专项财政转移支付力度弱,相关部门协调能力不足,社会舆论关注正外部性不强,理论研究的客观、科学化程度较低等问题。为此,为积极促成农村留守儿童义务教育困境的转化,促成“问题源流”、“政策源流”、“政治源流”的汇聚,权力机关应提供教育立法保障;各级政府应主动承担起责任政府的担子,提供多样的教育政策支持;社会舆论群体,应采用更加理性的方式表达教育关爱。以此实现多部门、多政策、多渠道的“多源流”整合机制,切实保障和巩固留守儿童受教育的最为基本而又神圣的发展权利。
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(责任编辑:李文玉)
A Multiple-streams Analysis of Social Management Policy:Rural Educational Plight of the Left-behind Children
Yu Li-chuan Li Jia-yuan
(College of Management, West Normal University, Nanchong, Sichuan, 637009,China)
Left-behind children's educational plight in rural areas is rather the process of finding out left-behind children's education problems,coming up with policy care,shaping the political decision-making than the collaborative responsibilities of government, society and school system.Therefore,the article tries to analyze the origin of China's left-behind children education status and policy bottlenecks, so as to select reasonable and effective education policies,protect and consolidate the left-behind children's basic rights access to education,then puts forward some relevant political theories concentrating on the authorities,responsible government and social groups.
education policy;left-behind children;multiple-streams theory;educational plight;politic framework
2014-05-24
教育部人文社会科学研究西部项目(编号:12XJC840005);四川省哲社“十二五”青年项目(编号:SC13C010);西华师范大学校级创新项目(编号:42713016)。
余利川(1990—),男,西华师范大学管理学院硕士研究生。研究方向:教育公共政策与高等教育管理。
G40-052
A
1674-6120(2014)09-0020-06