我国残疾儿童学前教育权益保护政策探析*

叶增编

(泉州师范学院教育科学学院 福建泉州 362000)

一、教育政策及残疾儿童学前教育政策

政策一般是指国家、政府为解决社会公共事务所颁布、施行的行动准则,也就是通常所说的公共政策。公共政策作为政府对社会的干预措施,体现了政府控制、指挥、管理、监督社会的功能[1](P17-19),是对社会资源和利益的权威性分配。随着教育规模的扩大和国家职能的加强,教育已超越家庭事务,并伴随福利国家的发展而成为社会公共事务。国家有办教育、管理教育的权力和责任,作为管理社会公共事务的教育政策,是教育领域内的公共政策。教育政策作为国家管理教育事务的行政手段,是对教育资源和教育利益的权威分配。尽管我们在不同的语境下使用教育政策这一术语,却没有一个清晰而明确的定义。教育政策是什么?众说纷纭。目前国内的教育政策研究者主要是借鉴、移植公共政策研究的方法和理论成果来讨论教育政策的内涵。教育政策可以用来意指“政府或政党制定的有关教育的方针、政策”,以及指代政党或国家以及教育行政组织为实现一定时期的教育目标和任务而规定的“行动准则”或“行为准则”,或者指政党、政府为“协调教育内外关系所规定的行动依据和准则”,“以作为教育机关执行的准则”[2](P3)。学者对教育政策的理解各有不同,但都认为是各级权力机关、政府机构、教育行政部门等公权力机关制定的“准则”,体现了教育政策的政治权威性,其核心在于协调教育利益主体的关系,实现教育利益的权威性分配。

综合分析以上有关教育政策的界定,结合本文的研究目的,我们把残疾儿童学前教育政策表述为,由负有教育的法律或行政责任的公共权力机关及团体制定的,所有有关保障残疾儿童学前教育权利,协调残疾儿童学前教育关系的准则及其活动过程。这里涉及的残疾儿童学前教育政策并不是单指某一具体的政策文本,而是指公共权力机关及团体所制定、颁布和实施的所有有关残疾儿童学前教育问题的决定、办法、意见、会议内容等。这一定义具有以下三方面内涵:

(一)是对残疾儿童学前教育权益的政治权威认定

教育政策是一种有关教育的政治措施,是教育利益的权威性分配[3](P12-15)。国家制定和实施教育政策的根本目的是对不同主体的教育利益进行调整和分配。学前教育,特别是残疾儿童学前教育作为一种准公共产品,具有“排他性”、“拥挤性”以及消费的“外部性”,政府需要对特殊教育提供补贴。从政策问题的角度来看,由于资源的稀缺性,残疾儿童在追求学前教育产品时,就会与其他群体的教育需求发生冲突。当政府以公共权威的姿态协调冲突时,必须在不同利益主体之间进行权威性调解。《教育法》规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。但是由于历史的原因和现实中众多因素的影响,使得不同的社会阶级和社会阶层,所能分享的教育资源和得到的教育机会不尽相同,残疾儿童的教育权益因而受到了不同程度的损害。残疾儿童学前教育政策作为“准则”、“规定”,由国家公权力机关制定和颁布实施,政策的目的在于保障残疾儿童接受学前教育的权利,并将其纳入到国家基础教育体系中,协调残疾儿童与教育行政机关、教育机构和其他受教育群体之间的关系,并在国家整体教育利益分配中获得当得的份额(平等的教育机会),保护处境不利的受教育者的权益。残疾儿童学前教育政策为残疾儿童接受学前教育提供了政策依据,同时又使他们在寻求教育的过程中免受拒绝或侵害。该政策把残疾儿童的受教育权划入到一个共同的教育权益保障框架之中,残疾儿童不仅可以依此享受相应的学前教育机会,并当权利受侵害时有申诉的权力。

(二)是残疾儿童学前教育权益的实践依据

通常人们倾向于把权力机关通过和颁发的教育法律,党政机关发布的与残疾儿童学前教育有关的各种文本看成是教育政策,但容易忽视这些教育政策在实际生活中的具体运行情况。然而残疾儿童的学前教育问题是实践性的问题,而不是理论性的问题。针对残疾儿童教育政策问题的答案总是一系列行动,是对“做什么”以及“如何做”的详细分解。它并非意味着一系列的政策目标,甚至也不是指导原则,而只是实践的规范化和做事的方式。这就意味着,残疾儿童学前教育政策,既包括政策问题也包括解决该问题的措施。我们提出残疾儿童学前教育政策,强调的是政策的工具性,即对残疾儿童教育权益的保护,强调的是残疾儿童学前教育本身,而不是政策制定的方式。因此它并不是某一具体的政策文本,而是所有与残疾儿童学前教育有关的规定。对于残疾儿童来说,与其有关的学前教育政策“是角逐现存秩序和声言参与权利的工具”[4](P3)。残疾儿童学前教育政策不是一个独特的和明确的事物,而是一种对利益相关者而言标明其行动意义的方式,其焦点集中在残疾儿童身上,以及教育机构、行政机关如何应对这些问题,是行动的依据。

(三)把学龄前残疾儿童作为政策利益主体

教育政策利益主体包括政府、教育组织、个人[5](P95)。在教育政策活动中,不同的利益主体具有不同的角色、活动特征和需要。在本文分析框架中,学龄前残疾儿童就是残疾儿童教育政策方案所作用的利益主体。他们在政策中的基本利益诉求在于享有学前教育的权利,努力促使自己的学前教育权益在政策中得到体现。残疾儿童学前教育政策对残疾儿童学前教育利益的分配与教育关系的调整主要发生在两个层次:第一层次是对享有接受学前教育的权利和机会进行分配,这是一种权能的分配。残疾儿童学前教育政策为政策利益主体提供了一种获得学前教育的可能性,它尚不能保证权益的完全实现。第二层次是分配学前教育资源,为残疾儿童提供优质的学前教育服务。这一分配层次为残疾儿童享有学前教育权利提供了充分条件,使第一分配层次的权能在具体的教育活动中得到体现和落实,最终保证残疾儿童学前教育的完全实现。根据《教育法》,我国已建立了包括学前教育在内的完善的教育制度,但是在具体的教育活动中,残疾儿童可能因为经济或自身等原因而失去接受学前教育的机会。在这里,我们凸显残疾儿童学前教育政策,目的在于引导人们关注学前教育阶段的残疾儿童,而不是义务教育阶段的残疾儿童。此外,我们提残疾儿童学前教育政策,也体现了教育政策制定的价值负载的特质,关注弱势群体的学前教育工作,倡导公平与正义的社会风气。

二、我国残疾儿童学前教育问题

(一)残疾儿童教育问题的提出

公共政策的一个重要特性是问题取向性,一项政策的出台,往往是为了解决某一社会问题。在公共政策制定过程中,政策问题研究即政策问题建构具有特别重要的地位。残疾儿童是指身心发展上有缺陷的儿童,残疾儿童问题作为人类社会的一种自然、社会现象,自古有之,是客观存在的,残疾类型包括智力残疾、听力残疾、视力残疾、肢体残疾、言语障碍、情绪和行为障碍、多重残疾等[6](P1)。这种缺陷使得儿童个体缺乏作为正常人以正常方式从事某种正常活动的能力[7]。据2001年中国0-6岁残疾儿童抽样调查结果,以2000年第五次全国人口普查人口数推算,全国约有0-6岁残疾儿童139.5万,全国每年新增0-6岁残疾儿童约19.9万[8]。2006年第二次全国残疾人抽样调查结果显示,我国有0-6岁残疾儿童167.8万,占残疾人总数的2.02%[9]。数以百万计的各类残疾儿童迫切需要得到有效的康复训练与教育服务。

(二)我国残疾儿童学前教育的现状

残疾儿童的学前教育是泛指所有的学龄前残疾儿童,由受过特殊教育专业训练的教师对其进行初步的集体生活能力和学习习惯的培养,并进行针对性的缺陷补偿训练,为今后顺利接受初等特殊教育奠定基础[6](P53)。学前教育是基础教育的重要组成部分,是个体终身发展的起始与奠基阶段,对巩固和提高九年义务教育的质量与效益,全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用与价值。近年来,心理学、教育学和脑科学等方面研究成果共同表明,学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期,是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期,是个体社会化的起始阶段和关键时期。许多对特殊儿童进行早期干预的研究也证实,越早开始的干预便越容易取得良好的教育效果,可以使残疾幼儿的损害不至于造成更大的残疾和障碍。有特殊教育专家计算出:如在早期干预中使用1元钱,那么将会在残疾儿童学龄时的教育中节省7元钱,也就是说早期教育与训练,既可减轻残疾幼儿的不良后果,又可使他们在日后的教育中减少困难和节约经费[10]。0-6岁,是特殊儿童发现、鉴别和干预的关键时期,所有儿童都有权获得人生发展最佳开端的可能。

然而调查显示,3-6岁残疾儿童接受学前教育率仅为 43.92%,其中城市为 61.48%,农村为26.41%,远低于普通幼儿园入园率(70.55%)[8]。原因在于:为残疾儿童提供学前教育的特殊机构严重匮乏,普通学前教育机构缺少接纳残疾儿童的师资力量和相应设施。残疾儿童早期康复教育需求与各类康复训练机构匮乏和市场供给不足的矛盾日益加剧,制约了残疾儿童早期教育康复工作的发展。学前阶段儿童所拥有教育机会的多少和教育质量的优劣,不仅决定了其学前期的发展水平,而且影响着其终身学习与发展的质量和效果[11]。3-6岁残疾儿童学前教育状况(尤其是农村)亟待改善。学龄前残疾幼儿处于弱势群体的底层,学前特殊教育因此成为教育公平的起点,是创建和谐社会的基础工程。这种教育的公平与教育权益的保障,必须通过制度和政策的支持,切实推动学前特殊教育的发展。

三、我国残疾儿童学前教育政策:从倡导性的“积极开展”到“普惠性”

受教育权是残疾人生存与发展的基本权利,我国历来重视残疾人的教育问题。建国以后,在党和政府的关怀及社会各界的支持下,残疾人的社会地位提高,参与社会生活的意识增强,受教育的机会也得到显著改善。另一方面,残疾人问题也日益引起国际社会的普遍关注,1982年12月,第三十七届联合国大会通过第52号决议,确定1983-1992年为联合国残疾人十年,制定了《关于残疾人的世界行动纲领》,呼吁世界各国采取行动。对此,我国政府予以高度重视,积极响应“联合国残疾人十年”和《关于残疾人的世界行动纲领》,1988年我国颁布了第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》。但是,由于历史原因和生产力水平的限制,我国残疾人事业滞后于社会经济发展的水平,残疾人受教育程度低。因此,为残疾人提供教育机会成为国家发展残疾人事业的一个主要内容,发展残疾人教育事业的一个主要任务是普及残疾儿童义务教育,在此基础上完善各阶段相互衔接的特殊教育体系。从相关政策文本的内容来看,发展残疾儿童学前教育并不是我国残疾人教育事业的重点。但是,学前教育作为终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分。学前教育对于残疾儿童良好习惯和社会态度的养成以及缺陷补偿等方面具有重要作用。因此,在政策制定上表现为:在有限的教育资源下,为残疾儿童提供平等的学前康复教育机会和更好的资源,提供更广泛的继续学习的机会,并在关心和支持残疾儿童学前教育、完善残疾儿童学前机构、健全残疾儿童教育经费保障机制三方面呈现,提出了落实学前康复教育机构、设备、师资等三项内容为重点推进工程。下面笔者结合具体政策文本内容来探讨残疾儿童学前政策的发展。

(一)发展残疾儿童学前教育:“公平”与“效率”的博弈

教育政策的本质就是在社会范围内进行公共教育资源的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择决定的。残疾儿童学前教育政策虽然是一个理性的论证和决策过程,但并不是一种完全客观和价值中立的技术性工作,在实践过程中,残疾儿童学前教育政策的制定与实施本质上是教育政策主体的一种利益表达与整合过程。我们知道,教育政策分配教育利益、解决教育问题,是为了促进教育事业的发展,实现受教育资源、机会、结果等的公平分配,促进全体人的个性全面发展。因而公平、质量或效力、效率和自由始终是教育政策持续追求的公共价值。然而在人口分布和经济发展的限制中,公平、效率和自由的价值在政策过程中又是相互冲突的竞争性需求[12]。20世纪80年代以来,我国教育发展的主要任务是普及九年义务教育,在残疾人教育事业上,也是以普及残疾儿童义务教育为重。1988年,我国颁布的第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》提出“以普及初等教育为重点”的政策导向,1989年的《关于发展特殊教育若干意见的通知》进一步提出了发展特殊教育事业的基本方针,即“着重抓好初等教育和职业技术教育,积极开展学前教育,逐步发展中等教育和高等教育。”强调把残疾少年儿童教育切实纳入普及义务教育的工作轨道。此外,在随后颁布的规划文件中,如2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、2006年的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》等文件中,把基本普及残疾儿童义务教育及其巩固和提高作为发展残疾人教育事业的重中之重。由此可见,在残疾儿童学前教育政策的价值取向上,特别是在“效率”与“公平”两种核心价值取向上,国家宏观的公共价值取向以“效率”优先,当然也兼顾“公平”,提出“采取有力措施,积极推动……幼儿园附设特教班”,也认识到“学前教育对残疾儿童尤其重要”,并“积极开展学前教育”,指出“早期发现、早期矫治、早期教育对于残疾儿童的身心发展具有重要意义”。

随着我国经济的发展,普及九年义务教育目标的实现,在残疾儿童学前教育政策上也发生了变化。2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》指出:大中城市和经济发达的农村地区,要积极发展残疾儿童康复、教育事业,残疾儿童学前教育水平要有大幅度提高;其他已经普及九年义务教育的地区要进一步发展残疾儿童学前康复教育。2006年的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》提出“大力发展残疾儿童学前教育”;2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“因地制宜发展残疾儿童学前教育”政策;2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进一步明确残疾儿童学前教育政策,即“建立学前教育资助制度,资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。发展残疾儿童学前康复教育”;2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出:“建立完善从学前教育到高等教育的残疾人教育体系”,“资助残疾儿童接受普惠性学前康复教育”。我国残疾儿童学前教育政策,从最初的“积极发展”到“大力发展”再到“普惠性学前教育”,展现出在残疾儿童学前教育政策的价值取向上由“效率”优先,逐步发展为“效率”与“公平”并重,进而发展为目前的以“公平”为重的发展路径。

(二)不断扩大残疾儿童接受学前教育的机会

受教育权是一项基本人权,具体表现为受教育机会权和受教育条件权[13](P17)。发展残疾儿童学前教育,设立残疾儿童学前教育机构,为残疾儿童提供学前教育的机会成为政策实施的主要内容。1988年的《中国残疾人事业五年工作纲要》和1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》提出:由特殊教育学校附设的学前班、残疾儿童康复机构和普通幼儿园举办的残疾儿童学前班作为残疾儿童学前教育机构,并依靠家庭的配合,对残疾儿童进行早期智力开发和功能训练。1990年《残疾人保障法》以法律的形式规定:“普通幼儿教育机构应当接收能适应其生活的残疾幼儿”,“残疾幼儿教育机构、普通幼儿教育机构附设的残疾儿童班、特殊教育机构的学前班、残疾儿童福利机构、残疾儿童家庭,对残疾儿童实施学前教育”。1994年《残疾人教育条例》第十条进一步明确规定:“残疾幼儿的学前教育,通过下列机构实施:(1)残疾幼儿教育机构;(2)普通幼儿教育机构;(3)残疾儿童福利机构;(4)残疾儿童康复机构;(5)普通小学的学前班和残疾儿童、少年特殊教育学校的学前班。残疾儿童家庭应当对残疾儿童实施学前教育。”1996年《中国残疾人事业“九五”计划纲要(1996-2000年)》指出:要实现残疾儿童学前教育有较大发展,应采取“普通幼儿教育机构和普通小学附设的学前班积极招收残疾儿童随班就读并根据需要开设残疾儿童班;特教学校、儿童福利院开设学前班,与家庭相结合,开展残疾儿童的早期教育、早期康复”的措施。这些政策文本出台与实施,使得残疾儿童依法获得学前教育机会,并且有权请求国家提供受教育条件并保证其平等利用这些条件,在其利用这些条件有困难时,有请求政府给予资助和帮助的权利。

(三)提供更好的教育资源

残疾儿童是一个特殊的群体,为残疾儿童提供学前教育机会,只是一种形式上的教育权,而他们要享有实质上的学前教育权,则还有一定的困难,因此国家要为这些特殊群体提供必要的扶持和帮助。1989年《关于发展特殊教育的若干意见》明确规定:民政部门要负责组织儿童福利机构和社区服务机构,对残疾儿童进行学前教育。1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出:要加强对残疾患儿的早期诊断、护理、康复和教育工作。在全国完善四至五个残儿康复人员培训基地,在社区内建立残疾儿童寄托所、聋儿语训中心。2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》中指出:特殊教育的主管部门应通过政策和行政手段鼓励更多的特教学校、普通幼儿园、社区、有条件的个人开展残疾儿童的学前教育和训练,并在精神上和物质上给予一定的支持、鼓励,以调动他们开展学前教育的积极性,使更多的残疾儿童能接受学前教育和训练。2009年《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》指出:有条件的城市和农村地区要基本满足残疾儿童接受学前教育的需求。地方各级教育、民政、卫生部门和残联要相互协作,采取多种形式,在有条件地区积极举办0-3岁残疾儿童早期干预、早期教育和康复训练机构,鼓励社会力量举办学前特殊教育机构。2010年,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出:“建立学前教育资助制度,资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。”2011年,《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出:建立多部门联动的0-6岁残疾儿童筛查、报告、转衔、早期康复教育、家长培训和师资培养的工作机制,鼓励和支持幼儿园、特教学校、残疾儿童康复和福利机构等实施残疾儿童学前康复教育。实施“阳光助学计划”,资助残疾儿童接受普惠性学前康复教育。

通过对我国关于残疾儿童学前教育政策内容的梳理,我们发现对于残疾儿童接受学前教育的重要性日益形成共识,对残疾儿童来说,政策的实施不仅是缺陷补偿和潜能的开发,更是转向一种作为社会的福利、生存的条件、权利的存在和生活的品质的必要条件。随着政策价值的日益明晰,政策目标的日益明确,国家将以更多的关注、更多的投入、更完善的体制来力争残疾儿童的学前教育问题的解决。

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