我国社会考试市场化运行机制研究

柴永生

社会考试依托其评价功能，根据社会经济发展对人才的需求，为人力资源市场提供应试者在某一方面的应用知识与能力水平的鉴定证明。在市场经济条件下，社会考试与市场经济的关系十分紧密。社会考试的发展既受生源市场影响，又受劳动力市场影响，应主动适应市场和社会经济发展的需求。

一、社会考试市场化运行的理论基础

垄断竞争市场理论、成本—收益理论、激励性规制理论为社会考试的市场化运行提供理论支撑。

（一）垄断竞争市场理论

美国经济学家张伯伦在1933年出版了《垄断竞争理论》一书，提出垄断竞争市场（Monopolistic Competition Market）是这样一种市场，市场中有许多厂商，他们生产和销售有差别的同种产品，同一种产品不仅在质量、构造、外观、销售服务等方面有差别，还包括商标、广告方面的差别，以及以消费者的想象为基础的虚构的差别。该市场的基本特征是：各厂商生产有差别的同种产品，这些产品彼此之间是非常接近的替代品。一方面，由于市场上的每种产品之间存在着差别，或者说，由于每种带有自身特点的产品都是唯一的，因此，每个厂商对自己产品的价格都具有一定的垄断力量，从而使得市场中带有垄断的因素。另一方面，由于有差别的产品相互之间又是很相似的替代品，每一种产品都会遇到大量其他相似产品的竞争，因此，市场又具有竞争的因素。

垄断竞争市场理论为社会考试的市场化运作提供了理论分析基础。社会考试是一种贴近市场需求的考试，面临来自内外部的竞争。竞争的主体是其他各类考试，竞争的客体是“市场份额”，竞争的对象是考试生源，竞争的手段是提供各种适应市场要求的考试及评价服务。目前，社会考试分属于不同的行政部门或行业，他们根据项目特点，利用职权控制其管辖范围，各成体系，带有较强的行政垄断色彩。同时，因为同种类型的不同考试项目之间存在很高的相似性，在一定程度上能够相互替代，从而具备了相互竞争的基础。可以预见，在市场经济条件下，社会考试的垄断与竞争因素并存的局面将长期存在，并在市场化过程中演变为从均衡到不均衡再到新的均衡的循环过程。

（二）成本—收益理论

成本—收益分析（Cost-Benefit Analysis）是适应市场经济发展需要的分析方法，是指以货币单位为基础对投入与产出进行估算和衡量的方法。在市场经济条件下，任何一个企业或个人在进行经济活动时，都要考虑具体经济行为在经济价值上的得失，以便对投入与产出关系有一个尽可能科学的估计，进而作为个人或企业进行决策的依据。人类的一切行为都蕴含着效用最大化的经济动机，总是试图在经济活动中以最少的投入获得最大的收益。

社会考试不仅是一种社会活动，也是一种经济活动，其组织运行需要消耗一定的资源，也追求一定的效益。因此，成本—收益分析同样适用社会考试。在市场经济条件下，考试机构需要对社会考试组织管理的成本和效益进行核算，改进管理办法，严格控制成本，提高考试资源的使用效率和经济效益。

（三）激励性规制理论

激励性规制（Incentive Regulation）是指政府在规制中给予被规制企业以竞争压力或提高生产和经营效率的正面诱导，通过刺激——引导的方法使被规制企业提高内部效率的规制方法。激励性规制理论的政策性很强，是市场化的管理机制，其中的特许投标规制(Franchise Bidding Regulation)是通过间接引入竞争从而促进被规制者提高内部效率的激励性规制。规制者通过竞标方式将特许经营权赋予能以最低价格提供服务的企业，并将其作为对企业低成本、高效率经营的一种奖励。这样，既可保证规模经济，又可间接地引入竞争，实现帕累托改进。

在激励性规制中，被规制的企业拥有但并非完全的自主权，这与社会考试管理机构具有某种程度的相似性。在市场竞争条件下，精心设计的激励性规制将竞争引入社会考试，能激发社会考试管理机构运用自己的信息和专业优势去满足更大范围内的社会需求。

二、社会考试市场化运行的现实基础

（一）市场经济发展为社会考试提供发展基础

首先，市场经济发展对人才的多样化需求为社会考试提供了发展空间。市场化经济结构对人才需求的多样化要求社会考试的内容设置及人才培养与之适应。随着市场经济的发展和用人制度的改革，人们对社会证书的多样化教育需求会迅速增长，为社会考试发展提供了广阔的市场。

其次，市场机制为社会考试提供了有效的资源配置方式。社会考试的发展需要运用内外部资源，而市场经济为其提供了存在和发展的各种资源。社会考试要以市场为导向投入相应资源，通过科学合理的价格调节，严格精细的成本控制，使有限的资源达到最好的配置，从而提高效率和效益，推动社会考试在均衡与非均衡的状态中不断发展。

再次，市场竞争为社会考试持续发展提供了活力和动力。社会考试所提供评价服务的内容、质量、价格、信誉等，都是其能否在市场竞争取得优势的重要因素，必须从长远考虑，立足市场需要，提升自身质量，打造考试品牌，才能在市场竞争立于不败之地。对于没有活力、不能适应市场需要的社会考试，也必将在市场竞争中被淘汰。

（二）自身特点为社会考试市场化提供良好基础

社会考试具有自主性、开放性、实用性、多样性、“准公共性”等特点，这些特点都反映出一定的市场属性，使社会考试具有强大的生命力，更加自主、灵活、最大限度地适应市场经济的发展。从自主性上讲，社会考试管理机构是市场经济体系中的一个相关构件，尽管从属于行政管理部门，但必然会受到市场力量的主导性调节，具有像企业一样独立或相对独立的“生产经营”资格，拥有自主设考、自我管理、自我发展、自我约束的权利，所提供的考试及评价服务也是最具市场属性的产品；从开放性方面讲，社会考试面向社会大众，不受性别、年龄、民族、文化程度和职业的限制，考生可以根据市场需求及个人发展需要，选择报考多种类型证书考试的培训或考试；从实用性方面讲，社会考试能够紧跟时代热点，贴近市场需求，不断完善和发展，满足个人在某方面提高和进步的需要，具有较强的针对性和实用性；从多样性方面讲，目前全国已经形成了语言类、计算机类、艺术类、职业资格类等类型的社会考试体系，包括几十种考试项目，能够满足不同人群对非学历教育的多样化需求；从“准公共性”方面讲，在市场经济条件下，社会考试还为经济社会发展提供了一种比其他教育形式更为贴近市场需要的准公共产品，这种重要的属性决定了其能够更好地适应市场发展需要。

（三）市场化能够促进社会考试科学持续发展

首先，市场化能够明确正确的考试价值观。目前，社会考试中重经济利益、轻视社会效益的现象较为严重，必须树立明确的服务方向，塑造自身品牌。市场化能促使考试机构转变管理理念，建立科学的考试价值管理体系，明晰功能定位，实现个人愿望与社会需求紧密结合，从而树立正确的考试价值观。

其次，市场化手段能够推动考试规模进一步增长。受行政管理传统模式的影响，考试机构市场意识不强，行政性推动居主导作用，宣传方向过分集中在学校，不注重面向社会宣传，未能充分利用网络、视频等载体宣传，成效不够显著。市场化要求考试机构树立市场经营观念，采用营销手段进行商业化运作，面向社会进行广告宣传，既能扩大社会考试的影响力，又可促进规模进一步增长。

再次，市场化能够理顺考试管理体制。由于部门利益，社会考试分属不同的行政管理部门，存在多头管理的局面；在管理上也处于边缘地位，领导的重视程度和投入资源有限。市场化能够打破传统管理体制的束缚，理顺内外部的关系，使社会考试拥有更大的自主经营、自我管理、自我发展的空间，成为相对独立的“产品生产者”，从而促进管理技术、方法和手段的革新。

最后，市场化能够提高社会考试资源配置效率。由于行政垄断，社会考试类型相同或相似的项目不能合并或替代，导致多个单位做同一件事，资源浪费严重。此外，考试管理机构缺乏市场意识，对成本的研究和控制比较薄弱，造成部分资源浪费，管理成本较高。通过对管理机构进行市场化改革，加强成本效益核算，并参与市场竞争，优化社考格局，从而降低管理成本。

三、社会考试市场化运行机制的创新举措

目前，社会考试基本由各级政府或行业管理，政府机制发挥着重要作用，市场机制因素极少。政府机制与市场机制各有优劣：政府的优势在于通过政府权威保障公共服务的充分、公平供给，劣势在于难以实现资源的有效配置：而市场机制的优势在于实现资源的有效配置，劣势在于难以消除外部效应与保障社会公平。随着市场经济改革不断深入，市场竞争程度不断加剧，社会考试与市场经济的关系更加紧密，仅靠政府机制已经很难满足其持续发展需要，必然逐步走市场化发展道路，进行市场化改革。

（一）管理体制改革——准企业化

社会考试管理体制的改革需要在终身教育理念的指导下开展，使社会考试的功能定位于市场需求和社会需求。社会考试应该是个开放的行业，任何有实力的机构都可从事这个行业，以提供专业化的考试服务来满足市场需求，政府则根据激励性规制原则，对社会考试机构进行指导和管理。具体做法是：第一，成立相对独立的考试机构，如考试局、考务公司或社考中心等，采取准企业化运行和专业化管理相结合的方式来管理社会考试，确保考试资源使用效率和考务管理质量。在我国现行管理体制下，社会考试机构完全实现企业化运行存在很大困难，因此可以借鉴广东、浙江等省的经验，成立相对独立于省级考试机构的考试服务中心，逐步进行市场化探索。第二，变革政府管理功能的输出方式，逐步将社会考试推向市场，拓展社会考试市场化运作的空间。政府管理部门与社会考试机构之间的行政领导关系逐步转化为“政企关系”，政府的主要职责是出台社会考试的市场准入政策及相应考试政策，进行宏观管理，保障社会考试服务的充分、公平供给，逐步淡化考试管理功能的行政化色彩。第三，理顺管理层级关系，重新定位各级考试机构之间以及与考点之间的关系，逐步将目前的行政管理关系转向协议制（或合同制）管理关系，各级机构须按照协议或合同的约定履行职责。第四，建立和完善社会考试机构的市场准入和退出机制，以此来推动考试机构提高管理效率，提供优质服务。第五，建立市场信号反馈机制，及时准确地掌握了市场信息，包括社会需求、考试生源、报考倾向及证书效用等各种信息，加强人才市场、就业市场对非学历教育服务需求的调查研究,及时调整考试方向，不断丰富、更新考试内容，增强社会考试的自我调适能力和社会适应能力。

（二）经费管理改革——高效化

由于市场机制是追求利润最大化的，市场化允许社会考试存在必要的盈利，以便社会考试能够科学持续发展。根据成本效益理论，社会考试需要实行独立的市场化收支管理办法，加强成本核算，健全和规范财务制度。要注重经费管理的效率和效益，主要做好以下三点工作：第一，实行较为弹性的收费管理体制。社考项目收费标准及分成应根据市场需求及价格的变化而变化，由物价部门统一核定，并在一定时期内保持相对稳定，以体现社会考试收费管理的市场性、灵活性、适应性。第二，对考试管理盈余的分配进行约束，避免分配的随意性、低效率。考试机构需根据财务制度、激励机制和事业发展等情况进行分配，充分发挥经费分配的调节作用，提高经费使用的效率。第三，实行带约束的激励制度。根据激励理论，在绩效工资制基础上，规范收入分配制度。同时，在财务制度框架内适度设立奖励基金，对做出突出贡献的机构和个人进行物质激励，用经济手段提高工作积极性。

（三）考务队伍改革——专业化

为了使管理体制服务于社会考试的质量管理，专业化的队伍建设显得尤其重要。社会考试市场化过程中必须重视专业管理队伍建设，从而提高服务竞争力。首先，考试机构管理人员可实行聘用制，打破管理人员的终身制。随着市场经济改革的不断深入，包括公务员在内的许多社会分工终身制逐渐被打破，这是社会经济发展的趋势。伴随着社会考试机构的市场化改革，其管理人员的终身制也应被打破，逐步实行聘用制，从而提高人员管理的效能。其次，改变当前“考前招聘、考时管理、考后分散”的管理模式，建立和完善社会化、专业化的考试管理队伍，主要由从事考点考务工作的监考教师、系统管理员、口试考官、评卷教师等组成。考试机构根据社会考试管理的一般要求，制定相应的上岗条件，可尝试从社会中广泛招聘符合岗位要求并有时间保证的人员，接受必须的培训，经过严格的考试并取得相应的岗位证书。将取得证书的人建立考务管理专业化队伍信息库，由属地社考机构统筹管理，按市场化水平发放考务费用。最后，加强管理培训，确保满足考试管理要求。无论是考试机构管理人员还是社会考务人员，都需根据形势发展需要进行必须的业务培训、岗前培训、改革培训等，使考务管理队伍始终保持较高的专业化水平，以满足社会考试不断发展的需要。

（四）立法制度改革——法制化

随着社会考试市场性和社会性的不断扩展，特别是在垄断竞争的条件下，需要更加严明、更加规范的法律法规对考试进行管理，培育良好的法制环境。加大法律的约束和规范力度，确保各个环节的管理公平公正、科学合理及高权威性，保障考试质量和考生利益不受损害，从而促进社会考试的良好运行。第一，明确社会考试的法律定位。在现行或即将制订的涉及社会考试的法律规章中，明确社会考试是学历考试的重要补充，是国家非学历教育的重要形式，突出其在构建终身教育体系和学习型社会的重要作用。第二，修订或废止不合时宜的规章条款。对于面向社会的考试项目，应修改与社会考试有关的、存在冲突的规章，如限制某一群体参加考试的条款，将使这部分人的教育需求不能得到满足，不利于该项目的推广和发展。第三，法律约束机制由行政性逐步转向法制化。市场化进程中，由于社会考试机构角色的转变，其行政规章性约束机制将逐步淡化，法律法规性约束将不断加强。第四，保护社会考试的知识产权。对于像全国计算机等级考试、全国英语等级考试等品牌考试项目，可协调知识产权管理机构以规章的方式予以商标权保护。第五，规范中外合作考试的市场运作。要用国际视野制订关于社会考试的法律规章和考试政策，在学习国外先进理论和经验的基础上，开创符合中国国情的社会类教育考试管理制度。

社会考试市场化过程中难免会出现一些新情况、新问题，这是考试服务市场发展不成熟的表现。一旦它在改革探索过程中发展成熟，很多问题将会得到较好地解决。因此，不管社会考试市场化将面对怎样的问题与挑战，一定要有坚定的信念，通过市场化的发展和完善来解决。

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